第四讲：中央与地方之间的关系PPT课件

1 第四讲 中央与地方之间的关系 中央党校政法部井敏副教授 2 一中央与地方关系的内涵 一般来说 中央政府是国家利益的代表 而地方政府则是地方利益的代表 因此 中央与地方关系的实质 是在一定利益基础上的统治阶级内部的政治关系 即国家利益和地方利益的关系 中央与地方关系主要表现为国家结构问题和中央与地方权限划分的问题两大方面 3 国家结构 即国家整体和其组成部分之间的关系 国家结构的形式主要有单一制和联邦制 一般来说 都由各国的宪法规定 中央与地方权限的划分 中央与地方的权限划分包括两个方面的内容 政治的和行政的 政治权限划分通常表现为立法权的划分 行政权限的划分 表现为国家对社会公共事务方面管理权限的划分 中央控制与合作 4 二两种不同国家结构 一 联邦制国家结构的特征1 实行法定分权体制 设有联邦政府和各成员政府两个相互独立的政府体系 联邦政府设有最高立法 行政和司法机关 负责行使国家最高政治权利 同时 各成员政府也有自己的立法 行政和司法机关 在各自辖区内行使州宪法和法律赋予的政治权利 自主决定和管理本区域内的公共事务 2联邦制国家具有统一的联邦成文宪法和联邦基本法律体系 各成员政府又有各自的宪法和法律 各成员政府可以在联邦宪法规定的权力范围内 独立制定本区域内的宪法和法律 5 3联邦中央和各成员政府的权利由联邦宪法明确规定 彼此不得侵犯 联邦政府掌握国防和外交权利 各成员政府不得分享这一权利 联邦政府在国防和外交领域享有排他性控制权 是维护国家统一和领土完整的重要制度保证 4各成员政府下属的地方政府一般都实行地方自治 其自治权受法律保护 成员政府不能直接干涉所属地方政府的自治事务 5公民既有联邦国籍 又有联邦各成员单位的 国 籍 6 分全国政府与成员政府分权型 美国 瑞士 和全国政府集权型两种类型 印度 印度宪法所附的 联邦职权表 规定国会单独享有的立法权达97页 而 各邦职权表 所列举的立法权仅有66项 此外 印度宪法还规定 对于职权表中未列举的任何其他事项 联邦政府享有单独立法权 7 二 单一制国家结构的特征 1 中央政府统一行使全部国家主权 统辖全国各级地方政府 2 全国只有一部宪法 只有一个国家权力机关体系 3地方政府的立法和行政权来源于中央政府的授权或委托 不得与中央法律和政令相抵触或冲突 8 4地方政府是中央政府的下属或代理机构 他们以中央政府的意志和需要而设立 地方行政机关的各种权利受中央权力统辖 地方自治权被限制在统一的国家权力之内 是从中央政府权力中分离出来的由地方行政区域享有的权利 5中央政府统一行使外交权 统辖国防决策权和军队统帅权 任何地方政府都不能享有外交权 不能独立与外国缔结条约或协定 不能指挥和调动军队 地方政府可以就如何善治与中央政府讨价还价 但无权宣布脱离中央政府管辖 分行政主导型 中国 丹麦 法国 和立法主导型 英国 两种 9 三 影响国家结构的因素 1地理环境 一般来说 地理环境的相似性和一致性 适宜中央集权体制或单一制 而差异性和多元性 适宜地方分权体制或联邦制 2社会因素 主要指一个国家的民族问题和宗教问题 3政治因素 由其异国的宪政制度 政府组织形式 政党制度 公民参与 利益集团等因素 对中央与地方政府间的关系模式有着直接的影响 10 4经济因素 计划体制还是市场体制以及不同地区的经济联系状况等都对此有直接影响 5历史和文化因素 他决定着一个国家成员的价值观念和行为方式 从而对政府间关系和权力分配方式有重要影响 6促进善治因素 11 美国 澳大利亚 俄罗斯 巴西 加拿大 尼日利亚 坦桑尼亚 苏丹 德国 瑞士 奥地利 比利时 阿根廷 墨西哥 委内瑞拉 印度 巴基斯坦 哈萨克斯坦 马来西亚 缅甸 也门 斯里兰卡 这些国家虽然只占世界200多个国家中的极少数 但却占世界总人口的1 3 和世界总面积的1 2 12 世界总面积排名前十位的国家 俄罗斯 加拿大 中国 美国 巴西 澳大利亚 印度 阿根廷 哈萨克斯坦 苏丹 除中国外都是联邦制国家 世界人口排前十位的国家 中国 印度 美国 印度尼西亚 巴西 俄罗斯 巴基斯坦 日本 孟加拉国 尼日利亚 中 只有中国 日本 孟加拉国 印尼不是联邦制国家 但印尼也正在考虑是否改为联邦制 非洲最大的国家苏丹和人口最多的国家尼日利亚 欧洲人口最多的国家德国都是联邦制国家 13 三中央与地方之间的权限划分 一 联邦制1联邦政府与成员国政府权限划分第一种 列举联邦的权限 如美国第二种 列举成员政府的权限 如加拿大第三种 分别列举联邦和成员国政府的权限 未明确列举的做两可推论 如印度在具体划分联邦政府与成员政府的权限时 一般把权限分为专有 公有和禁有 14 一般来说 凡属于作为统一国家存在所必须的权限都归联邦政府行使 如国防 外交 货币 外贸 关税 邮政等 凡属处理成员国政府自身的社会政治经济事务而不涉及全联邦或其他成员单位的权限都归成员政府 主要是经济 文化 社会等方面的事务 15 2与成员以外的地方政府之间的权限划分 第一种是联邦政府与设置的地域性政府 如美国首都华盛顿特区政府 或者是联邦的辖区但还没有组成参加联邦的成员单位 如美国的领地和印度的中央直辖区 这类政府的行政长官一般由联邦政府直接任命 联邦政府与他们的关系类似于单一制国家中央与地方的关系 16 第二种是联邦成员政府与其设置的地方政府之间的关系 联邦成员政府一般都拥有在其辖区内设置地方政府的权力 他们之间的关系类似于单一制下中央政府与地方政府之间的关系 依照宪法 联邦政府无权直接干预成员政府所设置的地方政府的活动 不直接与他们发生关系 不存在权限划分的问题 17 二 单一制中央政府与地方政府之间的权限划分 单一制国家中央政府与地方政府之间的关系一般不通过宪法来划分 而是通过 政府组织法 或 地方自治法 等法律来加以规定 地方政府的权限是由中央政府授予和划定的 并非地方政府所固有 没有宪法上的保证 18 在单一制国家 中央授予地方政府权限的方式有两种 一种是英国式的 即由国会制定一个特别宪章授予某一地方政府以某些事权 或制定地方政府法列举一般地方政府的事权 也就是个别授权和列举式普通授权两种方式 19 另一种是法国式的 即中央政府对地方政府的授权采用一次颁布的概括授权方式 从表面上看 概括授权比列举授权给地方政府的权限广泛 但实际上这种权限的行使取决于中央对地方政府的控制程度 一般来说 地方政府的权限一般都包括有关社会 经济 文化等社会公共事务领域 20 四 中央对地方的控制 1立法控制立法控制有两种基本形式 一是中央政府制定规范地方政府权限的法律 二是中央政府监督地方政府的立法 21 2行政控制 行政控制是中央对地方政府活动进行的经常性控制 主要由中央行政机关来行使 分行政监督和行政干预 其对象是地方政府机构和地方政府行为 对地方政府承担的中央委托的国家事务行政控制更多一些 而对地方承担的属于地方固有的事务则立法控制多些 22 在单一制国家 一般来说 他们都在中央设有主管地方事务的专门部门 如法国的内政与权力下放部 英国设有苏格兰 威尔士 北爱尔兰事务大臣和负责英格兰地方事务的环境事务大臣 日本也有自治省 总理府 通常情况下 中央政府通过制定各种行政性的条例 规章来规范地方政府的行为 以此实施行政监督 但必要时也直接干预 23 法国中央政府可解散地方议会 内阁部长可对市镇议会或市镇长停止行使职权一至三个月的处分 英国可派视察员视察地方 对不执行中央政令的地方机构可由主管大臣派专门委员会接管或将其职权交由另一机构 或通过法院要求其强制执行 日本对地方行政长官可提出指责 并可要求法院处理 在法院处理过程中 内阁大臣可代行其职权 总理大臣可根据法院的判决罢免由地方选举产生的知事 24 3财政控制 财政控制的手段有的由立法机关采用 如美国 有的由行政机关来实施 但大多数国家是兼而有之 25 1 划分税收范围 确定地方税收的征税率 即分税制 2 财政拨款和补助 即财政转移支付 一是一般性补贴 补贴较穷的地方 有地方支配 一是专项补贴 用于特定范围 英国中央拨款占地方财政收入的60 法国占50 日本是40 26 中央税收占国家税收的比例 20世纪70年代 荷兰 98 以色列 96 意大利 96 比利时 93 新西兰 93 爱尔兰 92 法国 88 英国 87 冰岛 83 卢森堡 82 丹麦 71 芬兰 70 挪威 70 日本 65 瑞典 62 27 3 财务监督和审计 英国地方议会的帐目每年都要由国家审计机构审计 法国地方预算82年改革前由国家代表拟订 议会讨论 中央政府批准 82年改革后 由地方议会拟订与批准 但国家代表有修改 补充的 代执行权 日本地方预算出现赤字需借款时 要经大藏省的批准才能发行地方公债 发行和回收办法也由大藏省决定 28 五 中国中央与地方政府关系 一 历史回顾建国之初曾考虑过实行联邦制 建立 中华联邦共和国 或 中华苏维埃联邦 毛泽东在 论十大关系 中 还是提出了要发挥 两个积极性 提倡同 地方商量办事 的作风制度化分权 从90年代开始的 1994年的分税制改革 1998年中央银行制度改革 1999年 工商 质监 药监等的省垂直管理 2004年 银监会 证监会 保监会等中央垂直管理 国土资源省垂直管理 29 二 存在的问题 1 中央政府过分集权但却并不拥有足够的支配权利 在政府管理的许多领域 如打击走私行为和假冒伪劣差 遏制诸侯经济和地方保护主义 纠正司法不公和执法不力现象 防范地方政府权力会恶化 维护公民权利等方面 却没有部门管或管理不力 而本该由市场来管的事情却又有太多的部门在官 如行政审批泛滥 部门垄断和行业垄断 争夺有利可图领域的管理权等 30 2 地方政府在事实上分得了部分权力但却缺乏有效的权力监督 由于多次非制度化分权的影响 目前中国已经出现了相当程度的权力分散现象 一方面 中央感到地方政府行使了部分本该属于中央行使的权力 另一方面 地方政府也抱怨自己没有足够的权力 因为从制度理论上讲地方政府的权力仍属于中央所有 地方政府当下正在形式的这些权利并无制度保障 中央政府随时都可以把权力收回 31 3 中央与地方政府之间存在着 讨价还价 互相攀比 上有政策 下有对策 等问题 国家权力既缺乏必要的集中性 又缺乏足够的民主性4 中央与地方之间的事权和财权不均衡 32 上下一般粗 国务院经济工作和城乡建设教育 科学 文化 卫生 体育和计划生育民政 公安 司法行政和监察等对外事务国防建设事业 县级以上政府经济 教育 科学 文化 卫生 体育事业 城乡建设事业和财政 民政 公安 民族事务 司法行政 监察 计划生育等 33 34 中央和地方财政在三大基本公共服务中的支出比重 资料来源 根据 2007中国统计年鉴 整理 35 困境 职责不清 中央全面集权 但未能保证有效落实中央政府该管 但看不到中央的影子地方事实分权 但缺乏有效监督中央许多事情不该管 地方许多事情管不了一抓就死 一放就乱上面千根针 下面一根线 36 中央对地方的控制 官帽子 钱袋子 灵活财政 卖地 财政乱收费政府欠债向上级哭穷跑 部 钱 进偏重地税 榨取 下级财政 买 税 养鸡不如买蛋 37 三 改进方向 第一 通过法律赋予地方政府一定的自治权利 建立起地方政府辖区居民的责任机制 第二 建立独立于地方政府的中央权力体系 从而超越地方权力和地方利益 建立起国家政权和人民之间的直接联系 并担负起对地方权力的监督作用 38 为了保证中央政策在地方的贯彻落实 中央政府有必要在地方政府之外另起炉灶 通过建立中央派出机