论市场化不是国有直管公房的根本出路.doc

论市场化不是国有直管公房的根本出路 国有直管公房是指产权属国家所有，由房地产行政主管部门代表政府直接管理的房屋。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，这一传统公益性房产管理也逐渐步入了困境，出现了体制不顺、租不能养房、房屋老化旧损严重、欠租现象比较普遍等问题，致使不少人以为，只有加快国有直管公房的市场化进程，推进产权私有化才是国有直管公房的出路，以为像某些国企改制一样，经营出了问题“一卖就灵”。因而自上世纪90年代以来，各地都不遗余力的加快了推进直管公房的市场化进程，但现实的情况市场化并没有给整个直管公房管理带来福音，相反，随着优质资产的大批转让，直管公房存量规模急剧减少，规模效益直线下降，并带来了新的问题，如已售公房小区的物业管理问题、公房管理单位的生存危机等。笔者以为：造成国有直管公房管理困境的根本原因并非市场化程度不够，反而正是因为市场化加剧了管理的困境，市场化绝非国有直管公房的根本出路。一、国有直管公房的本质从产权来源上看，国有直管公房是政府接管、国家经租、收购、新建、扩建的房屋，产权属国有。作为社会主义国家的一种社会公共资源，几十年来，在解决城镇低收入家庭住房难、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。直管公房的入住对象是城镇低收入家庭和无房户，一旦入住，租赁权不得自由转让，房屋也更不能上市自由流转。直管公房的租金一直实行的政府定价，执行的是带福利性质的低租金，个别特困家庭还可经相关部门审定后予以减免。租金收入原则上应该上缴财政，其管理和维修费用由政府财政据实拨付。由此可见，国有直管公房本质是带有社会保障性质的公共产品和维持居民正常生活必需的保障品，而非一般商品或生产要素。这一最突出的本质特点也直接决定了国有直管公房不可能完全适用市场经济的“游戏规则”。二、市场化解决不了国有直管公房的根本问题市场，从本质上说是一种资源配置方式，即市场主体在充分自主和自由竞争的条件下，追求利润和效用的最大化，强调自主经营和风险自担。但因为国有直管公房的“公共产品”的本质特征的存在，必然在实际应用中遭遇“市场失灵”。具体表现为：直管公房市场不允许社会资本自由出入，即有钱也不一定能买到租赁权（产权出让的除外），相反，无钱却也能够消费，换句话说，就是不交房租也不可能将其驱逐出去。从前些年的实践来看，推进国有直管公房市场化的设想主要有两种方式：一是着眼于固化资产的盘活，对直管公司进行优惠出售和服从于旧城改造的整体转让拆迁；二是推进租赁秩序的市场化，实行市场租金。但实际效果对于直管公房的管理和运营来说，都不理想。优惠出售实质就是将公有房屋的产权私有化，将国有资产以低于市场现值的价格卖给私人，这本身就是一种国有资产的流失。其后果是直接导致了大量优良资产的出让，使国有直管公房的总体完好率下降，加剧“以租不能养房”的矛盾。具体到某一栋或某个公房单元，大批房屋优惠出售后，实际让少数买不起的租户所出的有限租金来承担起本区域内下水道、路灯等附属设施和配套公用设施的维修养护费用，使公房管理经费更趋紧张。配合旧城改造的整体拆迁，至少会导致以下三项直接后果，一是使一些极具地方特色的建筑和人文传统迅速消亡，破坏了几十年来形成的特有城市社会生态，割断城市文脉，如常德城市中区改造后，原来那些代表江南民居特色的荫子屋四合院所剩无几，至今已很难再找到常德城市历史印记。二是将大量低收入家庭无情的推向了市场，虽然拆迁补偿中给予了极大的优惠政策，但相对于日益高涨的房价，区区几万元的拆迁补偿金无疑是杯水车薪。这在客观上催生了大量的“夹心层”，即拿了拆迁补偿费，又不符合廉租住房政策更买不起商品房；三是成片转让开发的实际所得并没有真正用于国有直管公房的管理。土地出让成了地方政府额外收益，房产价值70%以上补偿给了被拆迁户，即便是作为产权人应得的30%补偿费也未真正返还。实际也应视为国有资产的另一种流失。对于依靠租金来生存的房屋管理单位来说，不仅丢掉了“粑粑”，连制作“粑粑”的印子也丧失了。再看租赁秩序的市场化。按最初的设想，租赁秩序的市场化即是大幅度提升房屋租金，二是依法打击欠租和非法转租转让行为。但直管公房住宅依然必须执行政府定价，房屋管理单位不得任意提高租金标准。同时，一旦提高了租金，却因租户经济承受能力的限制等原因，欠租面越来越大。依靠提高租金来增加收入的愿望并未完全实现。同样，在依法打击欠租和非法转租转让行为方面取得的效果同样差强人意。究其原因，一是在理论设计上，把国有直管公房的租赁协议双方视为平等的市场主体和合同主体，但实际情况是，在包括政府领导、租户个人和司法机关的意识中，租凭户都处于弱势地位，并未把房管单位作为市场经济的法人实体和市场主体。欠租或以房谋利虽不合法，但也情非得已。二是因为上述认识偏差，或是对租户的同情，直接导致了对于欠租现象和非法转让行为打击乏力。反过来又在客观上滋长了这种不良风气。因此，无论是着眼于固化资产的盘活还是租赁秩序的整顿重建，其着眼点都是把房管单位作了独立的市场主体，把公房作为一种普通的生活消费品，把承租对象视为完全民事能力的经济人，从而在根本忽视了国有直管公房的保障性特质及社会主义国家的现实政治、经济和法制环境。幻想单纯依靠通过明晰产权、推动产权私有化来实现资产保有与增值，显然是行不通的。诸如此类努力的实际效果，也并未从根本上解决国有直管公房的管理中出现的诸多矛盾和问题，很多时候甚至像为了医治手腕上的一个疮而断掉了整条手臂，站在政府公共职能的角度看，这对于整个直管公房的甚至是一种饮鸩止渴的自杀行为。三、国有直管公房管理单位的尴尬现状由于国有直管公房的作为公共产品的特性，其管理单位理应充当如下角色：一是代表政府履行产权人职责，及时足额收缴房租并对房屋进行管理和维护；二是作为公共产品的提供者，履行公共服务职能，为承租对象提供长期持续的服务；三是作为现代民主国家文明程度和社会主义制度优越性的体现者，使广大租住户通过住房本身及相关服务切实感受到国家、社会给予的关注和温暖。但实际情况是，国有直管公房的管理单位大多采取了事业单位实行企业化管理的形式，经济上实行自收自支。正是因为房屋本身功能的双重性，导致了管理单位性质的双重性。在满足社会公共需要的要求较为突出的时候，单位是政府派出机构，是事业单位，除了本身所应承担的职责之外，还要当仁不让地承担起了原有职工的工资待遇和社会保障，还得承担为政府消化冗员、城市创建等义务。但在需要“经营城市，进行资本运作”的时候，则又成了资产的代管者，“地主的放牛娃”。由于没有严格的产权界定和法人主体地位，在资产保护方面更多的时候并无财产所有权和自主处置权。地方政府有时仅凭一纸会议纪要，即可将房管部门管理的国有直管公房资产无偿划拨或转让。以常德市为例，2000年为支持商贸系统企业改制，根据市政府131号会议纪要，一次性无偿划拨国有直管公房非住宅97处，近3万平方，占当时直管公房非住宅存量的一半以上。而自1994年以来优惠出售的公房将近3000万元收益中的30%应返还给房管单位作为未售公房维修管理费用和单位分流改制经费（两项各占15%）的近1000万元，至今未予返还。目前公房存量与1993年相比，仅为1993年存量的四分之一，而职工总人数却因政策性安置等原因增加了近一倍。在公房存量缩水75%的情况下,通过国有直管公房经营公司的干职内部挖潜和责任考核等多项应对管理措施,年租金总收入与1993年相比仅减少了一半，但现实情况是,管理、维护费用却相应翻了一倍。因而造成公房管理收支矛盾越来越大、负担越来越重，管理工作越来越难,超重的负担已使公司自身的生存几乎难保。而政府对房管单位的关系上，对其面临的困难一直未作正面处理，名义上仍然是由单位自收自支，实际上是任其自生自灭。在此背景下，提高服务质量，保障房屋安全则已举步艰难。至此，公房已经纯粹成为一种普通的商品，公房管理单位也成了商品市场经营商，直管公房的社会保障性功能丧失殆尽。四、当前及今后的努力方向与对策伴随着党的执政理念和相关政策的进一步清晰，系关民生的一系列政策方针逐渐回归本位。“医疗体制改革基本不成功”，“教育产业化”口号不再重提，取而代之的是“全民医保”和“义务教育”。住房问题被视为重要的民生问题，住房保障工作也被列入各级政府重要的议事日程。新的形势下迫使我们必须重视审视过去对于国有直管公房管理政策和法律制度。笔者以为，应重点在以下几个方面着力：一是要正本清源，将国有直管公房住宅明确定位于保障性住房，将国有直管公房非住宅定位于维系住宅正常运转的必要补充。要把国有直管公房与廉租住房保障制度有机结合起来，使其成为落实住房保障政策的次级载体。二是要通过立法来强化对国有直管公房的存量的保护力度，不管因何种原因拆除国有直管公房均应实物归还或货币补偿给房屋管理部门。一方面, 要在充分明晰产权前提下，将国有直管公房产权真正归于管理单位名下,使行政职能与经营管理性质分离,以便让房管单位在实际经营管理活动中具有平等的法律地位,更好的保障公共资源。另一方面，把已经优售或整体转让所得全额返还给房屋管理部门，并切实督促确保用于危旧房屋的改危提质。既要保证有房可住，又要保证住得安全。地方政府应加强对此的监管与扶持。理论上说，对现有存量房进行适当修缮和翻、改建，应当比大规模新建廉租住房的成本要小得多，财政算起帐来也是合算的。三要坚持政策保障和立法保障相结合，完善配套法规，确保公平。租户条件改善不愿退出、拖欠租金现象较为普遍、政策减免无法弥补是当前国有直管公房面临的诸多问题中最为突出的部分。因此，在法制法规方面，首先要完善退出机制，建立起操作性较强的考量标准，确保租户家庭经济条件改善后能够退得出；其次是完善个人信用体系建设，对于违法违规、无理拖欠租金的，一定要提升到维护国有资产不流失、确保社会公平正义的高度，采取过硬的司法措施予以处理，真正实现“违法必究”。第三是要完善社会保障体系，对于入住保障性住房的孤寡老人、重大病残人员既要对其租金给予减免，也要对之其它生活问题给予必要的救助，从而真正实现十七大报告中提到的“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”理想目标。四是要明确国有直管公房管理单位的职能性质和工作职责，切实减轻负担。如前所述，现行政策把房管单位定位于企业化管理的事业单位，实行自收自