我国公立医院法人治理结构模式.doc

我国公立医院法人治理结构模式探索摘要： 本文就我国医疗体制改革以来，对现阶段公立医院法人治理结构模式的几种探索进行比较研究，比较现有模式之间的优缺点及适用性。abstract: the paper makes a comparative study on public hospital corporate governance structure at this stage since our countrys medical system reform, and compare the advantages and disadvantages and applicability of existing models.关键词： 公立医院；法人治理结构；模式；探索key words: public hospitals；corporate governance structure；mode；explore0 引言我国现有公立医院占全国医疗卫生机构的71.1%， 承担着全国90%以上的医疗服务工作，是全国卫生服务的主体，在防治疾病、保障人民健康方面发挥了非常重要的作用1。随着我国近几年的关注热点民生问题，医疗体制改革在稳步进行中，如对医疗行业的收费管制，对医疗行业体制的改革等。由于我国的特殊市场情形，公立医院得到了空前的发展机遇，其规模也在不断的扩大，扮演的角色也越来越重要。近年来，医药市场混乱、医疗事故频发、医患关系紧张及百姓看病难、看病贵等成为社会关注的热点问题，而公立医院治理体制不健全正是导致这些问题产生重要原因之一。2009年20092011年深化医药卫生体制改革实施方案第九条明确提出，“要建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制”。显然，我国医药卫生体制改革的纲领性文件已经将公立医院的改革作为核心元素纳入。根据国务院部署，2010年2月卫生部等五部门联合出台了关于公立医院改革试点的指导意见。在该试点意见中，将公立医院法人治理结构改革作为重要内容予以详细阐述。2012年3月，国务院出台了“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案，其中再次对公立医院法人治理改革进行部署，“探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，明确理事会与院长职责，公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权利由政府伴医机构或理事会行驶”。这足以印证公立医院法人治理结构改革在整个公立医院改革系统工程中的龙头地位。1 我国法人治理结构现存的问题我国公立医院治理结构的现存的问题有很多，而且亟待解决，这决定了公立医院缺乏制度上的保障，这就直接阻碍了其提高经营效率、增强核心竞争力以及发挥其公益职能。我国公立医院法人治理结构的问题可从以下几个方面进行研究：1.1 医院改革的实行目标偏离了政府办医院的宗旨 我国实行了改革开放之后，建立了社会主义市场经济体制，医疗服务行业开始在市场机制下运作。由于医院不断扩大自主经营权，医疗市场竞争开始崭露头角。为了在竞争力中处于优势地位，公立医院在扩大规模方面下了不少的功夫，开始以收入最大化为目标，偏离了政府办医院的宗旨。1.2 政府作为公立医院的出资人，缺少特定的出资人代表，没有一个统一协调机制。根据我国现行的行政管理体制，政府行使公立医院出资人的权利，但实际上不是由政府部门单独行使的，而是由多个部门分开行使的。如医院基础建设投资发展规划归发展与改革委员会（办）负责；收费价格的规定由物价局负责等。公立医院所有者的职能行使部门不统一，政府管理公立医院的行政成本无可厚非的变多了，所有者的权利被弱化，使政府不能对公立医院的行为进行有效约束和监管。1.3 公立医院法人地位的不明确 我国公立医院的法人地位与传统的公法人地位不同，而且现在也没有像国外公益法人那样的私法人地位，这样，作为出资人的政府的权利与医院的权力没有明确的界定，政府对医院的管理太随意。1.4 管办不分离，政府同时兼任出资者和监管者的角色 政府不仅仅是公立医院出资者，还是监管者，再加上公立医院在医疗服务市场的垄断地位，公立医院外部监督不够完善，很难提高内部治理效率。1.5 利益相关者参与公司治理制度缺失 公立医院内部职工在治理的过程中发挥作用非常小，并且公立医院无外部利益相关者，不能及时反馈问题，为医院出谋划策。2 我国现存的法人治理结构模式因此，我国一直在对公立医院法人治理结构模式进行探索，以求找到最适合我国国情及医疗体制现状的模式。我国现阶段对公立医院法人治理结构模式的探索，有三种模式：目标责任制模式，托管制模式，理事会模式。2.1 目标责任制模式 目标责任制是通过工作目标设计，将组织的整体目标逐级分解，转换为单位目标最终落实到个人的分目标2。我国于20世纪80年代，将目标责任制引入政府的管理中，直至今日其还是是我国绩效评估的重要手段。引入初期由于对目标责任制管理的作用认识不一致，没有形成统一的管理运行体制，目标责任制的效用一直得不到发挥。21世纪初期，为了进一步提高政府工作效率、完善政府管理模式，目标责任制开始在政府管里中全面被运用。公立医院法人治理下的目标责任制，医院的法人可以是政府或者医院院长，虽管理上与传统的自主经营模式相符，但院长与政府要分别明确各自的权利和义务、激励机制和责任机制及医院的目标体系，从而实现各自的既定目标。我国从最早的公立医院的成立起，采用的就是院长负责制度。在这种传统模式中，院长在公立医院的发展中具有最高的决策权和运营的主导方向作用。但在此种模式中，对院长的高要求是一个不可小觑的压力，而院长的领导能力是多样的，不平均的。因此，不同院长领导下的医院各方面就有了差距。目标责任制的优点在于其实施的简便性。不需要改变公立医院传统的治理模式，政府与医院管理者只要通过订立合同的方式就可以划定权利边界。但目标责任制也有明显的缺点。首先，目标责任制的实施在管办不分的体制下，治理和执行不分开管理，会造成政府与医院管理者间的职责混乱。其次，医院的法人地位不明确，医院管理者权利的实施很难真正到位，尤其在任人权上；第三，政府没有放权给医院管理者，没有了自主性，使医院者不能有效的管理好医院。2.2 托管制模式 托管制模式即第三方机构管理模式，是独立的第三方管理机构由政府授权管理辖区内医院，实行真正意义上的“管办分开”4。上海申康医院发展中心是托管制治理模式的典型的代表之一。2005年，上海市委、市政府为推进市级医疗机构“管办分开”医疗试点，成立了上海申康医院发展中心。由此，卫生局只管政策、规划、准入，包括人员、技术、设备的准入，机构设置的审批和整个行业的质量监管。上海申康医院发展中心，职责就是“办”医，工作内容包括规划、管理、资产监管、绩效考核。申康医院发展中心作为市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体和政府办医的责任主体，是国有非营利性的事业法人。申康医院发展中心与市卫生局同属上海市一级财政预算单位，包括原来市卫生局直属医院在内的23家市级财政的三级医院划归申康医院发展中心管理，拨给医院的财政补助不再通过市卫生局，而是改由申康医院发展中心划拨给医院。申康医院发展中心是受上海市国资委委托的投资公司，而非从卫生局分离出，但依然是市卫生局框架内运作，管理的主要是资产部分。上海申康模式是我国医疗体制“管办分开”改革的开始，现已见实质性成效。无锡医院管理中心和香港医院管理局同属第三方机构治理，也是管办分开的典型代表。通过托管制模式，政府保持对公立医院所有权，实现了管办分开，理顺了政府与医疗服务机构和医疗卫生行业中介机构的关系；同时，组织管理专家经营医院，使公立医院的效率大大改善。然而，怎样才能实现公立医院公益性以及怎样筛选托管机构的问题是托管制亟待解决和研究的重点问题，这些方面我国该多借鉴比较成熟的香港医院管理局和国外经验，来不断完善我国的托管制模式。2.3 理事会模式 理事会模式，类似公司的董事会、监事会与管理层的关系，主张将医院的“人、财、物”权力下放至公立医院并由公立医院自行成立理事会进行自主经营管理4。北大深圳医院是近年来典型的理事会模式管制医院的代表。2001年9月，深圳市政府与北京大学、香港科技大学合作，成立深港产学研究基地理事会，由深圳市常务副市长任理事长，两所大学各派出1名副校长担任副理事长，成员包括市政府和两所大学相关部门负责人员5。基地理事会下设深圳北京大学香港科技大学医学中心，在理事会领导下工作。深圳市政府将刚建成的北京大学深圳医院委托给医学中心管理。医学中心通过院务委员会行使对北大深圳医院的决策权，院务委员会主任由深圳市人口计生委和两所大学有关人员担任。医院实行院长负责制，由医院领导班子行使运营事权。该模式下，负责决策与监管的部门较多，过于复杂，容易造成各部门职责与权利的混乱。但关于医院的经营部分，仍实行传统的院长负责制，所以应在尽量简化决策与监管部门的同时，推出一个部门协助医院的经营，并出台规定明确各机构部门的职责。与前两种模式相比，理事会模式实践起来更容易，在国外已接近成熟阶段。这种模式在调动医院积极性方面效果比较显著；但是面对我国医疗资源不足、各地医疗水平差异的国情，怎样对各地医疗资源合理配置，保障医疗质量，避免重复建设，是这种模式亟待解决的问题。3 小结目前，托管制模式在我国实践较多，并取得了一定成效，这说明管办分开的治理方式，在我国现阶段可以使公立医院的发展朝着更加有机更加合理化的方向发展。同时，我国需多借鉴国外公立医院法人治理的成功经验，结合实际国情，探索新型公立医院法人治理模式，实现我国医疗体制改革的目标。参考文献：1刘淑杰，关晓明，刘丹构建公立医院有效监管体系策略探讨j中国医院管理，2010，30（9）：3-5.2百度百