大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研报告[范本]

大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研报告 #TRS_AUTOADD_1216863880390 MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_1216863880390 P MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_1216863880390 TD MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_1216863880390 DIV MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体#TRS_AUTOADD_1216863880390 LI MARGIN-TOP: 0px; FONT-SIZE: 12pt; MARGIN-BOTTOM: 0px; LINE-HEIGHT: 1.5; FONT-FAMILY: 宋体/*-JSON-:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,p:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,td:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,div:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0,li:line-height:1.5,font-family:宋体,font-size:12pt,margin-top:0,margin-bottom:0-*/近年来大中型灌区节水改造取得了显著成效，但也存在一些制约未来可持续发展的突出问题，为深入了解大中型灌区节水改造情况，分析存在问题，研究解决对策，进一步促进大中型灌区节水改造工作开展，部科技委决定组织开展大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研工作，并于XX年9月17日由水利部办公厅下发关于组织开展大中型灌区节水改造及管理相关重大问题专题调研的通知，布置相关工作。水利部科技委组织7个专家调研组，于XX年10月-12月分赴XX、河北、山东、山西、内蒙古、黑龙江、河南、四川、陕西、甘肃等10个省区的石津、景电、夹马口等14个大型灌区，霍泉、冶峪河等8个中型灌区开展调研。调研组采取听取地方主管部门汇报、实地考察、座谈交流等方式，了解相关省区大中型灌区节水改造与改革进展情况，并针对大中型灌区发展中的突出问题，与有关省区水利厅和灌区管理单位负责人、工程技术人员、农民用水户进行座谈。各地对这次调研十分重视，做了认真准备，保障了调研工作的顺利进行。现将调研情况总结如下。一、大中型灌区在经济社会发展中具有重要地位与作用大中型灌区是一个包含社会、环境及灌溉区域内的所有活动的集合体。大中型灌区内各项活动不仅涉及到“三农”问题，还涉及区域经济发展、社会和谐稳定、生态环境改善等问题，可以说大中型灌区不仅是重要的农业基础设施，也是国民经济的基础设施。大中型灌区是国家粮、棉、油生产的重要基地我国的气候条件与水资源状况决定了灌溉在粮食生产中的重要地位，灌溉耕地的粮食生产能力是非灌溉耕地的2倍以上。目前我国有大型灌区434处，中型灌区7383处，大中型灌区现状有效灌溉面积约占全国耕地面积的1/4，生产的粮食占全国总量的1/2 左右，其中，大型灌区现状有效灌溉面积占全国耕地面积的1/8，生产的粮食却占全国总量的1/4以上，农业生产总值占全国的1/3以上。陕西省大型灌区灌溉面积占全省耕地面积的28.5%，生产的粮食产量占全省总产的53.8%，生产经济作物占到全省总产的80%以上。大中型灌区是规模化农业生产和国家粮、棉、油生产的重要基地，为国家粮食安全提供了基础保障。大中型灌区是农村经济社会发展与农民增收的基础保障调研中了解到，大中型灌区内的农村经济和农民收入普遍好于非灌区，有的高出1倍以上；山西省夹马口灌区农民人均收入由1998年的2774元增加到XX年的6636元，是运城市同期农民人均纯收入的2倍多，扣除物价上涨因素，年灌溉增产值平均增加35。甘肃省景电灌区不仅为农业生产提供了基础支撑，而且解决了灌区40万人、100多万头牲畜的饮水问题，景电灌区已成为了景泰县政治、经济、文化的中心。大中型灌区发展促进了当地农民脱贫致富、社会和谐稳定。大中型灌区是当地经济社会发展的关键支撑目前，随着灌区内经济社会发展、小城镇建设以及人口增加，有的灌区已由单一为农田灌溉服务转变以灌溉服务为主并兼顾为企业、城市生活、生态供水等多元化的服务。据统计，大型灌区除了向农业灌溉供水外，灌区还提供了1/7以上的工业和城市生活用水。山西省霍泉灌区除了灌溉供水外，还承担向山西省焦化集团和当地工业供水，是灌区内经济社会发展的重要供水保障。大中型灌区是区域生态环境的重要载体大中型灌区是农业生产活动与人类活动最为活跃与频繁的地区，由于水资源条件较好，也是陆地生态系统相对良好区域。灌区的用水行为、工程设施状况直接影响到水资源合理配置和区域水循环变化，进而影响到生态环境变化。甘肃兴电灌区紧靠腾格里沙漠，灌溉通水后，彻底消除了灌区内的沙漠化现象，沿腾格里沙漠边缘发展了近32万亩灌溉地，灌区新植树100多万株，种草5000多亩，累计保存林业面积达36500亩，有效遏制了腾格里沙漠南侵。许多大中型灌区坚持将灌区配套节水改造与生态环境的改善统一规划，统一实施，山、水、田、林、路综合整治，美化了城乡人居环境。二、大中型灌区节水改造与管理改革取得明显成效十多年来，国家利用国债资金启动了大型灌区续建配套与节水改造，期间，利用农业综合开发项目资金开展了重点中型灌区骨干工程节水改造，通过工程改造与管理改革，灌区工程状况有所改善，管理得到加强，提高了灌溉用水效率与效益，缓解了水资源供需矛盾。工程改造截止XX年，国家启动了376个大型灌区续建配套与节水改造，占规划改造灌区总数的87，共安排大型灌区续建配套与节水改造投资233亿元，占规划骨干工程投资的17.9%，其中，中央127亿元，地方配套106亿元。调研的8个省区已开展节水改造的大型灌区124处，占规划改造总数的86%，已安排投资87.03亿元，占骨干工程规划投资的19.5%。1998年以来，国家农业综合开发项目共安排了190个重点中型灌区节水改造项目，占规划改造总数的12.6，总投资43.4亿元，其中，中央财政农发资金15.75亿元，地方应配套27.62亿元。截至XX年，调研的8个省区利用国家农业综合开发资金已开展节水改造的重点中型灌区49处，占12.8%，已安排资金10.19亿元，占其规划投资的12.1%。调研中了解到，在工程改造中，各灌区加强领导，认真执行水利基本建设程序，贯彻项目法人责任制、招标投标制、建设监理制，严格合同管理。利用有限的资金优先解决严重渗漏渠道的防渗、病险工程、“卡脖子”工程和建筑物配套等影响灌溉效益发挥的关键问题。同时，积极进行大型灌区信息化试点建设，本着科学规划、分步实施、因地制宜、先进适用、高效可靠的原则，开展了数据采集、闸门远程控制、水情遥测与用水量测、灌溉用水管理、水务公开等为重点内容的灌区信息化建设，提高了灌区工程安全运行能力和现代化管理水平。许多灌区结合工程实际，在节水改造中积极推广应用新材料、新技术、新工艺。陕西省XX峡灌区在韦水倒虹除险改建项目中，引进省内首例管道底部90范围大曲面粘钢补强、“一锚两粘”、钢管埋弧自动焊接、无声爆破等新工艺，加快了施工进度，节约了工程投资。管理改革在灌区工程配套与节水改造的同时，各灌区积极推进灌区管理体制改革。1、积极开展灌区管理单位体制改革。调研的省区均出台了管理体制改革具体实施意见，完成了灌区管理单位改革实施方案，部分已得到当地政府审批。甘肃省129个灌区的改革方案已经当地政府批准实施，占大中型灌区总数的71.3%。陕西省已有121灌区管理单位改革方案得到批复，占应改革单位的51%，落实管理和维修养护经费4181.5万元，占应落实费用的31.9%。同时，各灌区以水管体制改革为契机，积极推进人事、劳动、工资等内部管理体制改革，取得了初步效果。甘肃景电灌区将三级管理改革为二级管理，科级机构由94个减少为45个，减少48，机关人员减少了20.4。2、结合实际情况，不断完善水价制度和水费计收制度。调研的灌区结合实际情况，对水价进行了成本核算，并调整了水价，同时积极探索水费管理办法，加强用水计量和计收管理，实施公开透明的“阳光工程”，得到了用水户的普遍拥护。山西夹马口灌区量水设施涵盖了所有斗口，在各个供水点设立透明栏、流量查对栏、水价公布栏和举报电话等，实行流量、用水时间、水价公开，使灌区用水管理直接置于农户的监督之下。3、推进用水户参与灌溉管理。调研中发现，各灌区根据实际情况，出台管理办法、组织章程等规范文件，推动用水户协会等群众用水合作组织建设；有些省份水利部门与民政部门联合下发了关于加强农民用水户协会审查登记的文件，规范协会建设。截止XX年底，甘肃省已成立农民用水户协会1768个，在民政部门登记注册的占51.9%，农民用水户协会工作人员11868人，管理灌溉面积748.8万亩。农民用水户参与灌溉管理的建设与推广，基本解决了长期以来田间工程建设与管理主体“缺位”和“错位”问题，水费征收及灌区末级渠道工程的管理维护得到了加强。取得成效通过灌区节水改造与管理改革，取得明显成效，主要体现在以下几个方面。1、灌区工程设施初步改善，提高了灌排保证程度和抗御旱涝灾害的能力。四川省大型灌区节水改造项目实施区，渠道输水能力和输水效率显著提高，平均灌水周期从38天缩短为33天，增强了抗御极端旱灾能力。XX年四川省遭受了80年一遇的特大干旱，大型灌区共提供抗旱水量27.35亿m3，使925万亩水稻免受干旱影响，减少粮食损失109.2万t。陕西省XX峡灌区节水改造后，年减少工程维护费132.5万元，旱灾损失值下降了56.9%，险工险段工程事故损失下降了59.7%。2、灌区农业生产条件有所好转，提高了灌区农业综合生产能力，促进了农民增产增收。河北省大型灌区节水改造后新增灌溉面积21.14万亩，恢复和改善灌溉面积227.27万亩，年增粮食生产能力约2.62亿kg。山西省通过实施节水改造，新增和改善灌溉面积120多万亩，根据省统计资料，与旱地相比，新增和改善灌溉面积平均粮食亩产量由60公斤提高到350公斤，棉花由40公斤提高到110公斤、苹果由1500公斤提高到2500公斤，有效促进了灌区农民增产增收。甘肃兴电灌区节水改造后，洋芋由原来只能灌1次水，到目前可灌23次水，地膜洋芋亩产可达2500kg以上，亩产值1300元。3、灌溉用水效率明显提高，一定程度上缓解了水资源供需矛盾。灌区渠道、渠系建筑物和一些控制性工程得到改善，减少了渠道渗漏损失与跑冒滴漏损失，提高了渠系水利用效率和灌溉用水效率，同时，泵站灌区还提高了节能效益。据XX年大型灌区评估结果，XX年与1998年比较，实施节水改造的灌区新增节水能力73.9亿m3，其中，30.1%用于生态环境，16.1%用于城市与工业供水。黑龙江省大型灌区节水改造后，骨干工程配套率平均提高10，灌溉水利用系数达到0.45，其中兴凯湖灌区灌溉定额由1100多m3/亩降至685 m3/亩，减少37.7%。山西省夹马口灌区节水改造后，泵站单方水耗电减少18%，年节约电费57万元。4、节水改造的社会效益与生态效益突出。甘肃省白银市通过大中型灌区改造，在腾格里沙漠南缘的戈壁荒漠上形成了4000 km2的绿洲，有效阻止了沙漠南移。黑龙江省江东灌区通过节水改造修建翁海排干，XX年至XX年共为扎龙湿地补水3.5亿m3，初步缓解了核心区的严重缺水问题，保护区内丹顶鹤的生存和繁衍环境得到了有效改善。5、信息化建设提高了劳动生产率与灌排服务质量。部分信息化建设试点灌区管理信息系统建成应用，为灌区水资源优化配置、供水安全、计划用水与节约用水、提高水费计收公开透明度和回收率提供了基础条件，明显提升了管理效率与管理水平。甘肃兴电灌区信息管理系统运行后，泵站安全运行率提高2个百分点，每年少耗电792KWh，运行管理人员由15人减至12人。黑龙江龙凤山灌区采集水情信息的时间由3-4小时缩短到1分钟以内，提高了用水管理与优化配置能力，同时，利用灌区网站向群众宣传科学用水，提供管理信息，实现了灌区政务公开。山西夹马口灌区建立水费公开和水费查询系统，用水户可以随时查验用水和交费情况，农民用上“放心水、明白水”，亩次用水量由以前71m3降低到58 m3，水费收取率提高到100%。三、制约大中型灌区可持续发展的关键问题1998年以来，通过节水改造与管理改革，灌区工程与灌区管理得到改善与加强，但一些制约灌区发展的关键问题还没解决，实现灌区可持续发展还面临许多困难。灌区基础设施薄弱的状况并未根本改变我国大中型灌区大多建于上世纪五、六十年代，限于当时的历史条件，许多工程设计标准低，配套程度差，加上建成后管护经费不足，老化失修严重。10多年来，大中型骨干工程配套与节水改造使部分灌区基础设施得到一定程度改善，但由于历史欠账多，资金投入少而分散，灌区骨干工程老化失修、功能衰减的状况并未得到根本扭转，田间工程不配套和老化破损问题更加严重。初步分析，目前全国仅有1/4左右的大型灌区基本解决了病险和卡脖子问题，大部分大型灌区不仅病险和卡脖子问题没有解决，而且配套不全和渠道严重渗漏问题依然存在，中型灌区工程状况更加不容乐观。调研中了解到，黑龙江省灌区渠首工程共有379处，大多数是“大跃进”时期建设，部分灌区渠首工程是日伪时期建设，标准低、质量差，目前完成改造110处，仅占需要改造的29%。河南省共有万亩以上中型灌区210处，目前大部分灌区渠道完好率仅50%70%，甚至有得灌区渠系全部损坏；建筑物完好率为35%65%，部分灌区的完好率仅为5%。与大中型灌区老化失修、破损严重状况相对应的是灌区续建配套与节水改造投入不足。初步了解，1998XX年全国大型灌区亩均投入仅有88元，目前完成骨干工程规划投资不足一半的灌区占81.6%，与改造需求差距很大。重点中型灌区的节水改造依靠农业综合开发项目投入，规划“十一五”后需要改造灌区1405处，目前中央每年投入资金约2亿元左右，仅能安排30多个灌区改造项目，改造任务艰巨。同时，大中型灌区田间工程、1-5万亩的中型灌区改造，尚缺乏稳定的投入渠道，与实际需要相比缺口更大。另外，在节水改造项目中，地方配套资金到位差，加剧了节水改造投入不足，影响了节水改造项目成效。调研中发现各省普遍存在配套资金不到位的情况，河北省石津灌区自1997年以来节水改造项目地方应配套资金累计为10427万元，实际到位率只有38%。内蒙古自治区地方应配套资金3.795亿元，实际落实到位率仅11.2%。地方配套资金到位差的主要原因是大多数灌区所在的市多为农业市，地方财政多为吃饭财政，加之目前很多中央补助地方的建设项目都有地方配套的要求，造成有限的地方财力在配套上捉襟见肘、资金筹措困难。增强农业综合生产能力，保障国家粮食安全，提高农民收入，改善生态环境，需要进一步夯实大中型灌区为主的农业基础设施，提高灌溉用水效率与效益，促进灌区现代化和农业现代化建设。推进灌区管理改革面临诸多“瓶颈”1、“两费”落实不理想，减员增效与就业安置矛盾等问题制约了体制改革向前推进。甘肃省71.3%的灌区改革方案已经当地政府批准实施，但目前公益性人员经费落实11.1%；维修养护经费仅落实5.5%；河南省韩董庄灌区虽然完成了改革实施方案，但由于地方财政困难而未能得到落实。“两费”落实不理想主要原因是一些经济欠发达地区财政承受能力有限，另外，有些地方政府重视不够，对灌区的公益性定位认识不足，对需要增加事业编制和财政支出不支持，影响了管理体制改革顺利推进。还有一些灌区的管理单位主要为灌溉服务，但过去已经转为企业，重新变更为准公益性单位难度很大，遇到政策障碍。另外，鉴于目前社会就业压力大，改革后精简下来的人员不能完全推向社会，强制下岗会给社会带来不稳定因素，而在灌区内部完全安置又存在困难，减员增效与就业安置矛盾突出。2、现状条件下灌区自身利益与农业节水的要求存在矛盾。目前，水费收入是大中灌区维持正常运行的主要经费来源，而绝大部分灌区主要为农业灌溉服务，节水后水费收入随供水量的减少而减少，而且灌区为节水还要付出一定的人力、物力和财力，节水的社会要求与灌区管理单位的直接利益不协调，影响其节水的积极性。另外，有些灌区同时承担城市、工业和生活等部门供水任务，在来水量有限的情况下，受利益驱动，有时会挤占灌溉用水。3、推进水价改革面临“两难”局面。一方面由于执行水价达不到供水成本，而且水费收入受年际降水丰枯的影响波动较大，加上灌区管理单位承担的防洪、排涝、生态保护等公益性支出得不到合理补偿，灌区工程设施不能正常维护管理，管理改革的措施无法有效实施和推进，已经影响到个别灌区的自身生存。目前全国大型灌区执行水价只达到成本水价的50%左右，本次调研的内蒙镫口灌区管理局测算，XXXX年三年累计亏损1253万元，在座谈时了解到，该管理局的职工已经两个月没发工资，困难状况可想而知。另一方面，受粮食生产效益低、农民对水价承受能力有限以及目前国家实行的惠农政策等因素制约，提高灌溉水价面临很大困难。3、用水户协会参与管理受到工程条件与运行经费制约。目前，农民用水户协会参与灌溉管理与自主管理的能力不强，主要体现在以下两个方面。一是灌区田间工程标准低、配套差、老化破损严重，维修管理经费需求大，再加上农民“一事一议”组织困难，用水户协会缺乏能力筹集资金用于改善工程条件，制约了协会的工程管理与用水管理能力。二是用水户协会缺乏足够的运行经费支持，人员待遇低，而近年社会上农民用工报酬的增加对协会工作人员的稳定性带来冲击，消弱了协会的管理与可持续发展。占用灌溉水源和灌排设施得不到合理补偿调研中发现，由于灌区内城市与工业用水占用、上游条件变化以及水污染的影响，灌溉用水保障受到不同程度的威胁，同时，随着社会经济发展与城镇扩大，灌区不少灌排设施被占用。尽管水利部、财政部、国家发改委于1995年11月联合发布了占用农业灌溉水源及灌排工程设施补偿办法，但由于地方没有及时出台配套实施细则，具体补偿标准和补偿办法不够明确，另外该办法年代较长，有些条款适应性发生变化，给灌区的实际操作带来了困难，无法获得合理赔偿。“十五”期间，四川省仅中型灌区被占用的灌溉面积就达60万亩。陕西省统计，全省大型灌区自上世纪90年代以来，随着经济社会的快速发展，城市扩大、铁路、公路等交通设施及工业园区、农村宅基地等共占地86万亩，其中绝大多数为灌区内的灌溉面积。灌区民主管理体制有待健全灌区管理委员会与灌区代表大会制度是在计划经济体制下形成的，在实行灌区民主管理，调动灌区利益相关方的积极性等方面发挥了重要作用。但随着社会经济变化以及农村体制的变革，这种制度也发生了变化。目前，有的灌区管理委员会赋予符合新时期的职责，仍在发挥着重要作用，而有的灌区已经名存实亡。调研中了解到，甘肃兴电灌区建立了灌区管理委员会、管理局、用水者协会三者相辅相成的管理体制，灌区管理委员是灌区发展的宏观指导与决策者，灌区管理局是灌区管理的具体执行者，用水户协会是灌区末级渠道的管理者，参与灌溉管理，这一体制很好地促进了灌区管理与发展。陕西省部分灌区干部对如何正确处理灌区专管机构与地方政府有关部门、农民群管组织的关系，以及骨干工程与田间工程的关系感到困惑。灌区管理机构愈来愈重视工程技术专业管理，弱化了灌区本应有的、并且历史上一直是十分紧密的与县、乡地方政府和农村村民自治组织的天然有机联系，造成田间工程管理和农田灌溉工作的被动。湑惠渠灌区管理局局长称，现在灌区80%的人、80%的精力都用在收缴水费上，仍然收不齐，如果整顿并重新发挥灌区管委会和灌区代表大会的作用，许多问题也许就很好解决。内蒙古自治区部分灌区建议，灌区管委会和代表大会应作为灌区专管机构和群管组织加强沟通、共同议事、调解用水矛盾、搞好监督服务、促进灌区和谐发展的协商机构，不应是管理的决策和权力机构。如何建立适合于当前灌区管理需要的民主管理体制，有效协调灌区利益相关者的关系，促进灌区良性发展，需要合理的制度设计与政策支持。四、建议针对大中型灌区发展中面临的突出问题，调研组专家提出以下建议。政府主导、多部门合作，有效推进灌区改革灌区管理体制涉及面广、工作量大，单靠水利主管部门和灌区管理单位本身不可能成功完成这项艰巨任务。必须以政府部门为主导，将灌区管理改革作为政府工作的重要内容之一，发改委、财政、人事、社会保障、税务等部门协同配合，分工负责，共同研究解决改革中的问题，出台配套政策，积极有效推进改革。一是加强对灌区管理体制改革的督查与指导，重点检查灌区“两定”方案和“两费”落实情况，建立评估制度，将管理体制改革进度与工程改造中央投资安排挂钩，促进改革措施落实到位；二是政府主导，水利、发改、财政、社保、劳动等主管部门合作，共同研究解决灌区管理单位人事制度改革，广开渠道，妥善解决人员分流安置工作；三是研究探讨基于农民承受能力与公益性定位的灌溉水费财政补偿政策，建立灌溉节水激励机制。四是进一步规范农民用水户协会的建设，完善有关政策，政府扶持用水户协会等群管组织发展。建立稳定的投入保障机制应该按照出台的中央1号文件精神和农村工作会议精神，建立与大中型灌区重要农业基础设施定位相适应的稳定的长效投入机制。对于大型灌区，一是中央应加大财政投入力度，适当减少地方匹配比例，特别是对粮食主产省和地方财政困难省份，适当加大中央财政投资比例；二是以目前投资为基数，在每年的中央财政收入增加额中拿出一定比例资金，逐年增加存量，缩小需求差额；三是加大地方配套投资政策落实力度，针对承诺配套而又配套较差的省份进行重点督查，建立地方配套资金落实保障机制，确保大型灌区节水改造的可持续性。对于中型灌区，加大国家农业综合开发项目对重点中型灌区节水改造的投入力度，此外，启动一般中型灌区节水改