大庆社区服务绩效评价指标体系构建研究.doc

大庆市社区服务绩效评估指标体系构建研究孙建华 八一农垦大学人文社科学院一、大庆市社区服务绩效评估存在的问题及成因笔者调查了包括龙凤区、萨尔图区、开发区、让胡路区在内的若干社区，调查结果显示，大庆市社区建设得到了市委市政府的有力领导和支持，做了许多积极的工作，但如何对内容庞杂的社区服务进行科学评价，从而促进社区公共服务依法规范，尚缺乏有效可靠的科学评价体系。总体看，目前大庆市的社区服务绩效评估存在如下问题：1.社区服务缺乏系统科学的绩效评估指标体系，评估结果模糊不精确，难以应用。社区改革后，大部分社区机构调整一步到位，但管理制度、协调机制、职能划分等方面还有许多工作需要进一步落实，社区服务工作评价体系也未进行相应调整，社区服务的评价方式依然是总结、汇报等传统方式为主，缺乏系统科学的绩效评价指标体系，从而无法对社区服务整体工作和具体工作、服务过程和服务结果开展整合系统的评估，对社区服务的评价受个人感受影响，主观性较大，无法对社区改革后社区的发展变化和成果进行系统、科学、客观的评价，其评估结果难以在未来的管理和服务中加以应用。其主要原因在于社区改革工作尚未完全推行到位，机构、设施、人员等硬件因素的调整是当前主要任务，而管理制度、职能、权限的调整还在进一步探索之中，缺乏明晰的理念和具体的办法，落实到位尚需时日，。2.社区服务评估“碎片化”，无法评估社区服务整体绩效。对社区服务的评估通常分散在各类行政活动中，比如“四城联创”、社区养老、卫生、文化、教育、医疗等独立的方面，对社区服务的评价主要是从政府职能部门的业务工作中延伸来的，各职能部门在社区服务中的要求和评价指标也不一样，跨部门的评估方法和内容缺乏内部一致性。这直接导致了社区服务评估结果的“碎片化”，很难从单独的某一个方面对社区的整体绩效形成客观结论。其主要原因在于政府各职能部门对社区的影响不能在短期内消除，社区服务评价受“条条”上的职能部门影响较大。3.评估主体以政府和社区管理机构为主，公众评价缺失。到目前为止，大部分社区服务绩效评估是以政府和社区管理机构为主，尚未建立社区居民评估的完整体系即公众满意评价体系。被服务对象评估的缺失使社区服务工作的针对性和有效性大打折扣，社区服务的内容和质量如何，更多是管理者主观认知的结果。其主要原因在于公众满意评价缺乏有效的渠道和平台，也与社区服务机构对公众评价缺乏足够的信心有关。另外，还存在社区管理人员尚未建立绩效管理理念、社区缺乏相应的专业人才等问题。上述这些问题的存在，在一定程度上阻碍了大庆市社区改革目标的实现。因此，大庆市建立社区服务绩效评估体系是推进社区改革，促进社会治理的必要举措，应当从提升社会治理能力的战略视角思考社区服务绩效评估问题。二、构建社区服务绩效评估三级指标体系社区服务本质上是一种公共服务，这不同于企业针对个人的个性化服务。社区服务首先满足的是社区居民的普遍性的共同需要，在此基础上，兼顾个人的个性化需要，绩效评估体系的建立当遵循社区服务的这个本质规律，坚守以人为本和服务的基本理念3。笔者结合大庆市实际，设计了三级指标体系，一级指标为理念指标，二级指标为指导指标，三级指标为具体操作指标。一级和二级指标是社区服务绩效的整体指标，三级指标按照社区服务的具体内容分别细化。三个层次指标互相支撑，构成了对社区服务绩效客观评价的结构体系。1绩效评估的一级指标理念指标从社区服务的理念看，绩效评估一级指标主要包括以下三类：一是“经济价值取向”指标：包括经济、效率两个二级指标，主要评价资源利用情况，是指导社区公共服务的投入、运作及产出的数和量方面的测定标准。经济指标可以表述为“成果既定，成本最小”，该指标关注的焦点是成本最小化，是指社区服务能够节约开支、降低成本，花较少的钱办更多的事。效率指标可以表述为“成本既定，成果最大”，该指标关注的焦点是成果的最大化。二是“社会价值取向”指标：包括公平、公众满意两个二级指标，主要评价服务的社会效益情况。公平指标，体现的是公共服务均等化的基本要求，是保证社会服务公正、公平，是面向全体社区民众的基本服务。公众满意指标主要测量的是提供的社区服务与社区居民需求的一致性。公共服务的本质标准是民众满意，其评估的主体是社区居民4。公共机构与社区居民可以看作是服务提供者和顾客的关系，公共机构的服务必须围绕公众的需求进行，只有当公共服务满足了作为消费者的公共需求时，这种服务才是良好的服务，才体现了公共服务这一特殊“物品”的社会价值。因此，公众满意评价是一种“市场”检验，更是一种对公共机构绩效全面、综合的、终极性的服务评价。三是“人本价值取向”指标：包括质量、回应两个二级指标，主要评价服务的过程和品质。这两个指标关注的是公共服务提供部门能否提供优质服务，能否对民众需求及时做出回应。质量指标注重的是服务的内容和品质，这是衡量服务水平的重要指标。回应标准关注的是公共机构及时了解公众需求的程度，也包括对整个社区公众相关需求趋势的把握、制订战略发展规划、解决突发性问题的能力。 以上三类指标是整个指标体系的总框架，三类指标互为依托，从效率、效能、人本三个维度全面评价社区服务的品质。2绩效评估的二级指标指导指标（1）经济指标：用市场标准衡量各类公共资源投入的成本状况，评价公共资金使用情况。（2）效率指标：包括机构健全、人员配备完整、管理制度健全、职责分工明确、管理目标明确、服务设施和服务项目完备等，主要评价形成服务产出的数和量的情况。（3）质量指标：主要包括服务决策和服务供给两个方面，如依法管理、政策落实情况、工作服务态度、服务承诺实现、服务速度、透明度、人员素养、服务能力等2。（4）回应指标：主要指社区服务机构处理突发性公共事件及各类社会群体性事件能力。（5）公平指标：包括社区公共教育、文化、社会保障、医疗、社区矫正等方面服务的覆盖情况，如入学率、社会保障覆盖率、失业率、就业率、就业培训率、弱势群体照顾救济等。（6）公众满意：是指社区居民对社区服务所有方面的满意度的评价，满意度是相对标准，追求完全满意在现实中几乎无法实现，但达到多数人相对满意是可实现的理性目标。3绩效评估的三级指标操作指标以上一级和二级指标适用于社区服务的所有内容，从三级指标开始，根据社区服务的具体内容加以区分，在社区社会保障、社区卫生、社区医疗、社区教育、社区文化、社区养老等不同的领域中确定不同的三级指标。（文章篇幅所限，关于三级绩效指标及其应用，将另撰文论述。）绩效评估的目的是为了向社区民众提供更好的公共服务，这要求在社区服务中引入竞争机制，建立政府、民间组织、企业共同提供公共服务的格局，促使以政府为首的公共机构增强服务意识、降低服务成本、提高服务效率，增强服务能力。同时，我们也要认识到，绩效评估不是“秋后算账”，也不是传统的只看结果、不看过程，只看数量、不看质量的简单总结，而是把结果和过程统一起来的“全面质量管理”，是以绩效评估促进改革的过程。绩效评估指标体系简表一级指标（理念指标）二级指标及说明（指导指标）三级指标（操作指标）指标名称说明经济价值取向指标经济资源投入的成本状况，可以表述为“成果既定，成本最小”，该指标关注的焦点是成本最小化，是指社区服务能够节约开支、降低成本，花较少的钱办更多的事。根据社区服务的具体内容设计效率主要评价形成服务产出的数和量的情况。可以表述为“成本既定，成果最大”，该指标关注的焦点是成果的最大化。根据社区服务的具体内容设计，包括机构健全、人员配备完整、管理制度健全、职责分工明确、管理目标明确、服务设施和服务项目完备等。社会价值取向指标公平体现的是公共服务均等化的基本要求，是保证社会服务公正、公平，是面向全体社区民众的基本服务。根据社区服务的具体内容设计，包括社区公共教育、文化、社会保障、医疗、社区矫正等方面服务的覆盖情况，如入学率、社会保障覆盖率、失业率、就业率、就业培训率、弱势群体照顾救济等。满意主要测量的是提供的社区服务与社区居民需求的一致性。公共服务的本质标准是民众满意，其评估的主体是社区居民，是指社区居民对社区服务所有方面的满意度的评价。满意度是相对标准，追求完全满意在现实中几乎无法实现，但达到多数人相对满意是可实现的理性目标。根据社区服务的具体内容设计人本价值取向指标质量注重的是服务的内容和品质，这是衡量服务水平的重要指标。根据社区服务的具体内容设计，主要包括服务决策和服务供给两个方面，如依法管理、政策落实情况、工作服务态度、服务承诺实现、服务速度、透明度、人员素养、服务能力等。回应关注的是公共机构及时了解公众需求的程度，也包括对整个社区公众相关需求趋势的把握、制订战略发展规划、处理突发性公共事件及各类社会群体性事件能力。根据社区服务的具体内容设计三、有关政策建议大庆建市40多年来，成立社会工委、社区改革、“四城联创”等社会管理方面的改革已初见成效，这是一个勇于改革、锐意进取的城市。社区改革后，社区管理体制进一步理顺，市、区、社区管理体系的形成，有效精简了管理层级，提高了管理效率。但要把这种效果长期固定下来，把那些“碎片化”的政策措施整合起来以形成社会治理的整体效应，必须通过规范化、制度化的绩效管理才有可能实现。针对大庆市实际情况，结合调研结论，笔者建议：1.大庆市社会工委作为社会管理的综合协调部门，可牵头推进社区服务绩效评估工作，通过调研，了解当前社区发展的基本情况。整合高校和其他研究机构的智力资源，整合分散于各职能部门的与社区服务有关的各类标准，建立适应大庆市的社区服务绩效评估体系，通过绩效评估体系的建立进一步推进社区规范化建设。2.把社区服务绩效评估体系的建立作为突破点，建立绩效管理体系。绩效评估只是绩效管理的环节之一，社区服务要实现有效管理，引入绩效管理应是将来的发展方向。3.加强社区管理人员培训，提高人员素质，建立现代管理理念。着重引入社会工作专业人才，以保证社区服务工作的专业性和有效性。4.加