金融监管第五章 PPT课件

1 第五章中国金融监管体制 中国金融监管体质的变迁是与国内经济发展和金融体制改革紧密联系在一起的 并且是政府主导型的 主动的体制变迁模式 本章着重介绍了中国金融业经营体制模式的发展演变 中国金融监管体制的发展演变及中国金融监管体制的进一步改革等问题 2 第一节中国金融业经营体制模式的发展演变 从20世纪80年代到现在 中国金融业经营体制模式经历了 混业 分业 业务融合 的发展阶段 即从低效率的混业经营模式到安全的分业经营的转变 再到分业监管下的金融业务间相互交叉和融合 一 1980 1993年底前我国金融业经营模式1980年国务院 关于推动经济联合体的暂行规定 中指出银行要试办各种信托业务 国有银行先后设立了信托投资公司 并相继开办了证券 信托 租赁 房地产 投资实业等业务 1986年以后新成立的股份制银行也建立了信托投资部或信托投资公司 3 在国内恢复保险行业的过程中 不少银行还投资建立了保险公司 银行 证券 信托和保险走向混业经营的格局 由于刚刚向商业银行机制迈进的国有银行缺乏应有的自律和风险约束机制 1992年下半年开始 混业经营加速了风险的积聚 催化了证券市场与房地产市场泡沫的生成 金融秩序相当混乱 内部缺乏风险控制 外部缺乏有效监管的 乱营 4 二 1994年后分业经营模式的形成1993年7月 中央政府开始大力整顿金融秩序 1993年11月14日 十四届三中全会通过了 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 明确提出 银行业与证券业实行分业经营 分业管理 的原则 1993年12月25日 国务院关于金融体制改革的决定 对分业经营作出了进一步规定 国有商业银行不得对非金融企业投资 国有商业银行对保险业 信托业和证券业的投资额不得超过其资本金的一定比例 并要在计算资本充足率时从其资本额中扣除 5 1994年到1996年的3年中 金融界并没有彻底地贯彻分业原则 最典型的例子是国债回购市场 从1995年开始 国家陆续颁布了 中国人民银行法 商业银行法 中华人民共和国保险法 及 中华人民共和国证券法 从法律上确立了我国金融业实行分业经营的机制 1997年年底 国务院进一步强调了分业经营 分业管理原则 1998年通过的 证券法 规定 禁止银行资金违规流入股市 证券公司的自营业务必须采用自有资金和依法筹集的资金 6 三 1999年后分业经营的管理体制有所松动1999年11月美国通过了 金融服务现代化法案 对世界金融经营体制的格局产生了深远的影响 标志着美国放弃了坚持66年的分业经营体制 允许金融业混业经营 1999年8月国务院批准人民银行的决定 允许券商和基金管理公司进入银行间债券市场开展拆借业务和债券回购业务 同年10月 中国证监会和中国保监会决定 允许保险公司在二级市场上买卖已上市的证券投资基金 2001年7月 中国人民银行明确了商业银行可以代理证券业务 发出了混业经营的信号 7 2002年 国务院批准中信集团 广大集团 平安集团为三家综合金融控股集团试点 金融控股是从分业走向混业的过渡阶段 2003年12月 修改后的 商业银行法 规定 商业银行不能从事证券和信托业务 但有条件的除外 为混业经营留下空间 2008年被认为是银行业混业经营 破冰 的关键一年 1月16日 中国银监会和中国保监会在北京正式签署了 中国银监会与中国保监会关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录 双方对准入条件 审批程序 机构数量 监管主体 风险处置与市场退出程序及信息交换六个方面达成一致意见 意味着银行盼望已久的参股保险公司获得实质突破 8 2009年11月26日 银监会发布 商业银行投资保险公司股权试点管理办法 这意味着混业经营迈出实质性步伐 2010年8月25日 国开证券正式挂牌 实现了我国银证互补的首个成功案例 2012年10月19日 证监会发布了修改后的 证券公司客户资产管理业务试行办法 等三条新规 进一步松绑证券公司的资产管理业务 放宽投资渠道 10月22日 保监会发布了 关于保险资产管理公司有关事项的通知 剑指基金公司和证券公司的传统资产管理业务 11月1日 证监会发布 证券投资基金管理公司管理办法 等三条新规 传达出放松管制的监管思路 9 2013年3月初 银监会发布消息称 将进一步扩大商业银行设立基金管理公司的试点范围 城商行首次进入试点范围 国际金融实践表明 混业经营是一把 双刃剑 并非十全十美 当前 我国金融混业经营趋势日益凸显 金融控股公司已经出现并得到了一定的发展 我们应深刻认识到国外特别是本轮金融危机暴露出来的金融混业经营方面的缺陷与问题 科学把握金融混业经营的先决条件 出发点和着力点 努力构建风险可控 资源整合优势突出 整体竞争力强大的金融集团 稳步推进我国金融混业经营进程 10 阅读资料 金融控股公司是金融业实现综合经营的一种组织形式 也是一种追求资本投资最优化 资本利润最大化的资本运作形式 在金融控股公司中 母公司可视为集团公司 其他金融企业可视为成员企业 集团公司与成员企业间通过产权关系或管理关系相互联系 各成员企业虽受集团公司的控制和影响 金融控股公司具有如下特点 1 集团控股 联合经营 2 法人分业 规避风险 3 财务并表 自负盈亏 类型 1 具有金融机构身份同时控制着银行 证券 保险 信托等机构的金融集团 2 国有商业银行通过在境外设立独资或合资银行转变成的金融控股集团 3 产业资本通过控股银行 证券公司等多类金融机构形成的企业集团 4 通过对控股的地方商业银行 信托公司 证券公司等进行重组组建的金融控股公司 11 阅读资料 金融控股公司与单个行业的金融机构相比 风险的整体性 关联性 交叉性更加突出 表现在以下方面 1 监管金融控股公司的真实资本水平更难2 金融控股公司的关联交易风险更突出3 金融控股公司内部控制问题影响更大4 金融控股公司的风险更易集中 12 第二节中国金融监管体制的发展演变 中国金融监管体制的变迁是与国内经济发展和金融体制改革紧密联系在一起的 并且是政府主导型的 主动的体制变迁模式 一 初始阶段 嵌入计划经济中的 大一统 管理 1949 1978年 计划经济时代的金融监管改革开放以前 与计划经济体制相适应 我国实行高度集中的 大一统 金融管理体制 全国基本上只有一家金融机构 即中国人民银行 中国人民保险公司和中国银行 对内是中国人民银行一个职能部门 中国农业银行 三起三落 1951 1965年 即三次成立三次撤销 其业务并入中国人民银行 中国建设银行是财政部的内部机构 13 这一阶段的中国金融体系以银行业为主 主要经营活动是计划拨款 贷款和存款等 较少涉及证券 保险 外汇等业务 中国人民银行集货币政策 金融经营和管理等多项职能于一身 工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制 加强中央银行宏观控制上 这样一种以中国人民银行为单一主体的金融集中管理体制 虽然金融监管作用发挥得不是很理性 但其保证了当时一个崭新国家的金融体系的统一与高效 也为其日后以央行监管为主导的金融监管提供了一定的经验 组织机构和人员方面的准备 14 二 过渡阶段 以银行监管为主的金融监管体系初步建立 1979 1991年 中国人民银行统一监管时期改革开放以后 为了提高金融市场的资源配置效率 促进金融市场发展 也为了使得金融体制能够为其他经济部门改革提供支持 政策当局将金融系统改革提上了日程 1979年1月 为了加强对农村经济的扶植 恢复了中国农业银行 同年3月 中国银行成为国家指定的外汇专业银行 同时设立了国家外汇管理局 此后 又重新建立了中国人民保险公司 组建了信托投资公司和城市信用合作社 出现了金融机构多元化和金融业务多样化的局面 15 1983年9月 国务院决定中国人民银行专门履行中央银行职能 正式成为中国的货币金融管理当局 1984年中国工商银行成立 中国人民银行成为现代意义上的中央银行 负责货币政策的制定和金融监管 从此 银行 信托 保险 证券等所有金融业务都归中国人民银行监管 形成了集中监管体制 16 三 发展阶段 一行三会 金融分业监管体制确立 1992 2003年 分业监管模式与调整时期1992年10月 国务院决定成立国务院证券委员会和中国证监会 负责股票发行上市的监管 中国人民银行仍然对债券和基金实施监管 1995年颁布 中国人民银行法 这是我国第一次从立法角度明确了金融监管的主体 1997年受亚洲金融危机的影响 全国金融工作会议提前召开 并决定健全证券市场的 集中统一 监管体制 17 1998年6月 国务院决定将证券委员会并入中国证监会 将中国人民银行的证券监管权全部移交证监会 同年11月 国务院决定成立中国保险监督管理委员会 将中国人民银行的保险监管权分离出来 由保监会统一行使 中国人民银行专门负责货币政策和对银行业的监管 2003年3月10日 关于组建中国银行业监督管理委员会的方案被十届全国人大一次会议审议通过 4月28日银监会正式挂牌运作 它标志着中国金融业 三驾马车 式垂直分业监管体制的正式形成 18 四 完善阶段 分业监管体制的进一步发展和完善 2004年至今 分业监管基础的发展与改进时期2004年以来 中国金融分业监管的体制得到了进一步巩固与完善 监管协调与国际合作也有了新的发展 在此阶段 一行三会 分业监管体制在以下几个方面得到了进一步的发展和完善 一是法律体系进一步完善 对 证券法 公司法 等多部法律进行了修订 二是加强监管执法和丰富监管内容 对现场检查 行政许可 行政处罚 行政复议等行为进行了规范 并加强了对金融创新和部分跨金融领域经营的监管 三是金融监管机构之间加强了协调配合 监管机构之间建立起联席会议制度 四是审慎性监管和功能型监管已被提到监管当局的监管改革议事日程上 19 一 监管机构的职责与分工1 中国人民银行主要负责制定和执行货币政策 对货币市场和外汇市场进行监管 具体职责 1 起草有关法律和行政法规 完善有关金融机构运行规则 发布与履行职责有关的命令和规章 2 依法制定和执行货币政策 3 监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场 外汇市场 黄金市场 4 防范和化解系统性金融风险 维护国家金融稳定 等 20 2 银监会主要负责统一监管全国银行 金融资产管理公司 信托投资公司及其他存款类金融机构 其监管目的为 通过审慎有效的监管 保护广大存款人和消费者的利益 通过宏观有效的监管 增进市场信心 通过宣传教育工作和相关信息披露 增进公众对现代金融的了解 努力减少金融犯罪 具体职责 1 依照法律 行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章 规则 2 依照法律 行政法规规定的条件和程序 审查批准银行业金融机构的设立 变更 终止以及业务范围 3 对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理 等 21 3 证监会依照法律 法规和国务院授权 统一监督管理全国证券期货市场 维护证券期货市场秩序 保障其合法运行 具体职责 1 研究和拟定证券期货市场的方针政策 发展规划 起草证券期货市场的有关法律 法规 提出制定和修改的建议 制定有关证券期货市场监管的规章 规则和办法 2 垂直领导全国证券期货管理机构 对证券期货市场实行统一监管 管理有关证券公司的领导班子和领导成员 3 监管股票 可转换债券 证券公司债券和国务院确定由证监会负责的债券 证券的发行 上市 交易 托管和结算 监管证券投资基金活动 批准企业债权的上市 等 22 3 保监会根据国务院授权履行行政管理职能 依照法律 法规统一监督管理全国保险市场 维护保险业的合法 稳健运行 具体职责 1 拟定保险业发展的方针政策 制定行业发展战略和规划 起草保险业监管的法律 法规 制定业内规章 2 审批保险公司及其分支机构 保险集团公司 保险控股公司的设立 会同有关部门审批保险资产管理公司的设立 审批境外保险机构代表处的设立 审批保险代理公司 保险经纪公司 保险公估公司等保险中介机构及其分支机构的设立 审批境内保险机构和非保险机构在境外设立保险机 等 23 二 监管机构之间的合作为明确金融监管职责 实现协调配合 避免监管真空和重复监管 提高监管效率 鼓励金融创新 以达到所有金融机构及其从事的金融业务都能得到持续有效的监管 保障金融业稳健运行和健康发展 银监会 证监会 保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录 24 1 备忘录的监管指导原则 1 分业监管 2 职责明确 3 合作有序 4 规则透明 5 讲求实效2 备忘录的主要内容 1 银监会 证监会 保监会任何一方需要对他方的监管对象收集必要的信息 可委托他方进行 25 2 对金融控股公司的监管应坚持分业经营 分业监管的原则 对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质 归属相应的监管机构 对金融控股公司内相关机构 业务的监管 按照业务性质实施分业监管 对产业资本投资形成的金融控股集团 在监管政策 标准和方式等方面认真研究 协调配合 加强管理 3 银监会 证监会 保监会应与财政部 中国人民银行密切合作 共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心 4 银监会 证监会 保监会应密切合作 就重大监管事项和跨行业 跨境监管中复杂问题进行磋商 并建立定期信息交流制度 需定期交流的信息由三方协商确定 接受信息的一方应严格遵循客户保密原则 保证该信息使用仅限于其履行职责 除非法律规定 不得将信息提供给第三方 等 26 五 我国现阶段的金融监管目标 1 一般目标 防范和化解金融风险 维护金融体系的稳定与安全 保护公平竞争和金融效率的提高 保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施 2 具体目标 经营的安全性 A 保护存款人和其他债权人的合法权益 B 规范金融机构的行为 提高信贷资产质量 竞争的公平性 通过中央银行的监管 创造一个平等合作 有序竞争的金融环境 鼓励金融机构在公平竞争的基础上 增强经营活力 提高经营效率和生存发展能力 政策的一致性 通过监管 使金融机构的经营行为与中央银行的货币政策目标保持一致 27 第三节中国金融监管体制评估与发展 一 中国金融监管体制现阶段面临的挑战1 分业监管体制存在缺陷在分业监管的实施中 缺乏一套合理有效的协调机制 若一家金融机构经营不同业务 在确定哪家监管机构牵头 由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难 各监管部门之间协调难度较大 导致监管效率低 分业监管易产生监管真空和监管套利 分业监管模式不利于监管机构明确监管职责 易形成监管真空 也容易造成监管机构之间的相互推诿 使监管对象有可乘之机 出现业务交叉中的监管真空 28 分业监管导致重复监管 增加监管成本 直接成本 维持监管活动费用 间接成本 监管行业执行成本以及监管活动对金融行业效率影响等 在分业监管制度下 多个监管机构会增加机构设立的行政成本与相互合作信息成本 不利于实现规模经济和范围经济 加大金融机构收到重复和交叉监管 2 难以对金融控股公司进行有效监管一方面加剧了信息不对称 对于金融控股公司的外部监管也造成了困难 易于造成监管真空 另一方面 因为涉及多个行业的监管机构 各监管机构的监管目的 方法和重点各不相同 可能出现规避监管的行为 29 3 金融监管的法律体系仍存在空白领域例如存款保险制度仍未建立 金融机构市场退出支付认为推出 互联网金融相关领域的法律文件仍未出台等 4 难以对金融创新进行有效监管原因在于 一是金融创新往往是从无到有 现行的监管法规及制度设计很难进行事前的预见及防范 二是新的金融工具应用后的优势与弊端往往需要经过一段时期后才能显现 这使得金融监管只能是事后的 而难以事前预判 三是金融创新的风险管理并不属于监管当局的直接监管范畴 更多的是金融机构自己的责任 案例 存款保险条例的颁布 30 存款保险条例的颁布 存款保险条例 是为了建立和规范存款保险制度 依法保护存款人的合法权益 及时防范和化解金融风险 维护金融稳定 由国务院法制办牵头 央行 财政部 银监会 发改委联合制定 经2014年10月29日国务院第67次常务会议通过 自2015年5月1日起施行 条例 规定 存款保险实行限额偿付 最高偿付限额为人民币50万元 同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的 实行全额偿付 超出最高偿付限额的部分 依法从投保机构清算财产中受偿 这一限额高于世界多数国家的保障水平 能为我国99 63 的存款人提供全额保护 31 存款保险条例的颁布 存款保险制度建立后 一是有利于更好地保护存款人的权益 维护金融市场和公众对我国银行体系的信心 推动形成市场化的金融风险防范和化解机制 建立维护金融稳定的长效机制 二是有利于进一步加强和完善我国金融安全网 使风险早发现和少发生 增强我国金融业抵御和处置风险的能力 三是有利于强化市场纪律约束 创造公平竞争的市场环境 为加快发展民营银行和中小银行 加大对小微企业的金融支持保驾护航 32 二 中国金融监管体制进一步改革1 建立实体化 法治化的监管协调机制在现有的分业监管体制下 比较现实的选择应是将协调机制法治化 实体化 在时机成熟的情况下 可以考虑组建有明确法律权限 有实体组织的金融监管协调机制 监督指导金融监管工作 2 构建宏观审慎监管框架 加强对系统性风险的监管监管当局需要关注金融业经营模式变化 金融行业关联性 宏观经济对金融体系的影响及金融风险的新特点 将金融体系视作一个整体 运用宏观审慎监管理念和方法 应对各种可能出现的