民族自治地方行政管理制度与传统管理模式的有机结合及.doc

民族自治地方行政管理制度与传统管理模式的有机结合及其走向 中国自古以来就是一个统一的多民族国家，对民族地区的行政管理历来是中国行政管理的一项重要内容。由于社会经济发展的不平衡，形成了皇权统治下独具特色的中国民族地区多元行政管理制度。这一制度下仅形成了少数民族传统行政管理制度文化的基本内核，而且也成为新型行政管理转换的起点。研究中国少数民族传统行政管理制度文化与民族地区行政管理的相互联系与有机结合，不仅有助于继承发展少数民族优秀传统文化，也有助于民族地区行政管理体制的改革和民主法制的建设。一、少数民族传统行政制度的多元特征截至新中国成立，展现在人们面前的中国少数民族社会形态是一幅丰富多彩的人类社会发展的主体画卷。人类由低向高演进的社会历史发展形态，被中国少数民族在同一时空中以横向展开，使原始公社制、奴隶制、封建领土制、封建地主制等前资本主义诸社会形态同时并存。这种历史景观构成了中国少数民族行政管理制度的多元模式。发展不平衡条件下中国少数民族行政制度的多元特征，是少数民族内部政治、经济、文化、诸方面的差异性在行政制度上的同一时空中的横向展现，其基本内涵包括两层意思：一是在皇权统治条件下，统治阶段以基本组织形式和管理手段对少数民族进行政治统治和行政管理，即在我国诸朝实行的羁綮制度来实现对少数民族间接的政治统治和行政管理。这样就构成了郡县与羁綮制并存的少数民族行政制度的二元结构；二是在少数民族地区，一方面，封建中央王朝或通过郡县制或通过羁綮制将封建行政管理要素注入少数民族地区；另一方面，少数民族在历史发展过程中，形成了具有本民族特点的传统行政管理制度，尤其是民族基层传统行政管理制度。由于社会经济发展的不平衡，各少数民族在新中国成立前夕分别处于原始公社制奴隶制、封建领土制、封建地主制等前资本主义诸社会形态，这样就又构成了封建王朝皇权统治下少数民族行政管理制度的多元模式。千万这一结果的原因是多方面的，因之而呈现的多元统治制度特征也是多方面的：1、少数民族传统行政制度多元特征的地理环境因素自然地理环境对人类社会的影响是深刻而广泛的。不同的自然环境条件下，不仅会产生不同的生产生活方式与之相适应的社会组织方式和行政管理方式。生活在山林中的少数民族，由于山高林密，水激堑深，交通十分不便，地理环境十分封闭。这不仅造成了山地民族游猎游耕，刀耕火种的经济生产方式和原始共产主义的交换分配方式，而且使其家庭社会组织，行政管理等具有独特的山林特点。一方面这些民族社会组织还保留着浓厚的以血缘为纽带的村社组织兴起并有逐步取代前者的趋势。而由于各民族所处的局部自然地理环境又有差别，以及由此产生长和周边经济、政治、民族英雄等经济社会环境的差异，使各山地民族的社会组织形式和行政管理模式又出现了多样化的格局。如云南山地民族中，僳僳族社会实行的是称为“坑”的父系大家族的社会组织形式和行政管理模式，恕族的社会组织形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族则是家庭、家族、村寨和部落不同等级社会结构并存，并在此基础上形成了王子行政管理模式。双系并存的拉祜族社会组织形式，采用的是一种“卡些卡列”行政管理模式，景颇族社会中存在的“贡晶贡萨”与“贡龙贡查”两种性质不同的行政管理制度，阿昌族的三级行政，瑶族的“瑶目”制度等都反映了这些民族行政制度的多样性。居住于广阔摹的民族，不仅创造了游牧生产方式，而且创始了与这相适应的行政管理模式。蒙古人的万户、千户、百户制度，满蒙民族的八旗和八旗制度等腰三角形，都突出表现了这一点。西藏特殊的自然地理环境，造就了政教合一的政治经济和行政管理模式。大、小凉山特殊的自然地理环境，命名彝族社会一直保留着奴隶制“家支制度”。傣族的领主制，哈尼、彝、白、纳西等民族的土司制，西北诸族政教合一的传统管理模式等，都可以从自然地理环境方面找到它们存在的客观依据。2、少数民族传统行政制度多元特征的经济因素在人类社会经济发展的不同阶段，产生不同的生产组织形式和管理形式，是由于基于不同的生产力基础，并由此发挥着不同的经济功能，服务于不同的经济目的。处于原始状态下的中国诸少数民族，由于个体尚未获得独立于自然界的能力，只能使个人的一切行为与群体紧密地联系一起。这种群体联系便在民族、部落等形式下，把社会政治、行政管理、生产、生活以及军事等各种内容集中于同一组织内。在私有制条件下，当个人劳动力的生产能够超出他维持生命的费用而有显著剩余时，群体组织的掠夺与否来获得自身进一步发展的条件。这样，社会成员间的社会关系、经济关系、政治关系、行政关系等都发生了质的变化。如佤族的王子行政景颇族的山官制度、藏族的政教合一制度、彝族的奴隶制度、傣族的领主制以及盛行于诸多少数民族中的土司制度的都体现了这一点。而当民族英雄社会发展到国家组成形式、其经济生产变成了有组织的阶段剥削活动，而作为国家权力之一的行政管理机构便成为实现这一活动目的的重要工具。3、少数民族传统行政制度多元特征的文化因素中国各少数民族的行政管理制度不仅有着在此基础之上的经济要素的烙印，而且也有着相应的思想文化烙印。在一些民族中，存在着一种“重自由，轻迁徙”的民族性格。这种民族性格与剥削制度下建立起来的行政关系产生巨大的矛盾，当这些民族遭受各种政治压迫、经济剥削和军事掠夺时，他们往往会采取两种方式来打破这种秩序，包括行政秩序。在等级观念浓厚的奴隶制，领主制民族社会中，等级压迫、等级管理、等级剥削被认为天经地义，从而为等级的行政制度奠定了思想基础。综上所述，少数民族传统行政管理制度的多元模式，是其社会经济发展不平衡的产物。造成这一结果经济的、自然地理环境的、民族文化和民族心理的诸要素。随着民族社会的发展，尤其是新社会的要素不断注入少数民族社会肌体，以及民族区域自治行政管理制度的实施，少数民族传统多元结构的行政管理模式已发生根本性的变化，多元行政管理制度模式已为民族区域自治行政管理制度所代替。二、民族自治地方行政管理制度与传统管理模式的有机结合及其走向预测1、体制转换过程中少数民族传统行政制度是在各少数民族实现由传统社会向社会主义社会跨越的现实基础上开始建立的。当新的社会制度在吕国少数民族地区确立时，传统的行政管理制度必然只能成为过去，而不允许再有将来。一方面，新的生产关系，不会再允许旧的行政管理制度存在，来成为自己发展的桎梏；另一方面，新的国家政权规定了各族人民是国家的主人，一切行政机构都是为人民服务的工具，一切行政官员和公务员都是人民的公仆。2、民族自治地主行政管理制度走向预测确定以民族区域自治的形式建立少数民族的行政管理制度是历史发展正确而必然的选择，同时，继承和发扬少数民族传统行政制度文化的优秀内含并使这与现行行政管理模式有机结合，是少数民族自治地方行政管理制度发展的基本特点。从少数民族自治地方行政管理制度这一特点出发，我国少数民族地区行政管理制度走向可从以下几个方面来考虑：一是民族自治地方行政制度的完善和发展，必须以发展生产力为前提。少数民族新旧行政制度的转变是建立在其社会的旧质向新贡的历史性飞跃的基础上的。离开这一前提，新的行政制度既不可能产生，也不可能发展。因此，少数民族要真正实现向社会主义的过渡，在完成生产关系和人民政权机关的建立后，还要实现第二次飞跃，即大力发展生产力，建立社会主义必需的物质基础。这次飞跃，其深度、广度都超过第一次。二是民族自治地方行政制度的完善和发展，必须进行政治体制改革。延续近半个世纪的民族自治地方行政体制为少数民族地区的政治、经济、文化事业的发展作出了巨大的贡献，应该给予充分的肯定和地位。然而，随着社会主义现代建设的不断发展和改革开放的进一步深化，这种体制越来越跟不上时代的步伐，越来越暴露出其内在的弊端。历史经验证明，机构设置和政府职能状况对于提高民族自治地方生产力发展水平，推动民族自治地区经济文化事业的发展有着十分重要和关键的作用。在观念上，民族自治地方各级行政管理人员要解放思想，树立超前意识，发扬跨越精神，努力在管理思想，管理设备、管理手段、管理人员等方面都实现现代化，创造出更高更好的行政效能。三是民族自治地方行政管理制度的完善与发展必须坚持“两个文明”一起抓。毫无疑问，民族自治地方要以经济建设为中心，大力发展生产力。但是，民族自治地方的物质文明建设离不开精神文明建设。民族自治地方行政管理机关在抓经济建设的同时，也要抓精神文明建设。这