浅析PPP模式下工程建设领域廉政风险和防控对策

精品文档浅析PPP模式下工程建设领域廉政风险和防控对策近年来，工程建设领域PPP（政府和社会资本合作模式）模式已成为一种发展趋势。据统计，2015年上半年，全国各省市PPP项目已经达到2万多亿元的规模。投融资体制的进一步改革，以及巨大的投资给工程建设特点带来了新变化，也使廉政风险防控面临着严峻考验，增加了新的压力。因此，有必要认真分析新形势下腐败的成因，加强对各个环节的监控，确保工程建设领域的投资与廉政建设同步推进。一、工程建设领域廉政风险的主要矛盾新形势下，工程建设领域PPP项目腐败具有传统项目的共性，但更具有隐蔽性。目前，PPP项目大多集中在工程建设领域，呈现出多样化、资金量大的特点，逐渐成为地方政府投融资的主要形式。但如果在项目运行中，只进行内部操作，甚至听命于“长官意志”，就极有可能滋生灰色交易，而这种腐败行为隐藏在合规合法的项目中，不易被发现，对廉政建设提出了更高的要求。主要体现在以下几方面：（一）是否实现权责利的分离。政府与社会投资方权责利应该分离与制约，也就是决策、管理和执行的有效分离和制约。PPP模式更多的是一种管理模式、思维方式，而不是用来解决某一具体问题的手段。政府对PPP模式的出发点和立足点不能走偏，具体体现在实体项目上不能具有太多的私心，要能够将眼前利益与长远利益、自身利益与其他方面利益有机结合起来，有一种长远的利益打算。如果在实体项目中同一政府机构既负责购买又负责供应，那么这个政府机构很有可能偏袒公共服务或出现舞弊行为，不利于社会投资，有一定的腐败隐患。（二）是否有完善的契约。PPP模式能否顺利推广，很大程度上取决于政府和企业的契约意识，尤其是政府能否守信，按照约定执行。PPP作为一种合同式的投资方式，涉及到税收、特许权等诸多方面，需要一整套完整的法律法规和合同来保证双方权益、规避合同风险。因此，必需进一步规范项目的设计、招标、谈判以及实施和监管服务等，做好对投资环境的评估，如此，方能保证项目实施质量，避免急功近利的短期行为，防范腐败的隐患。（三）是否有规范的竞争机制。在市场中以公开和竞争的方式挑选合适的经营者是PPP模式设立的有效要素。尤其重要的是，必须要保证整个投标过程是透明的、具有公平竞争性的，并且通过竞争性的投标和客观公正的评标产生最佳中标人，即符合质量服务要求的最低价格的供应商。这与传统的社会投标项目不一样，若操作过程中不注意加强防范，势必会导致腐败。（四）是否有完整的过程管控。在项目实施过程中，第三方监督是形成有效约束机制的重要手段。在工程建设领域，薄弱环节和犯罪手段众多，主要集中在土地征用和出让、工程招投标与工程合同、工程监管与材料供应三个方面。在工程建设过程中，有征地拆迁、招标投标、材料采购、工程质量、资金拨付、工程分包和设计变更等七个关键环节，这些环节既是推进工程建设进度和保障工程质量的节点，也是政府和投资方行使自身权力的重点，因此，权钱交易不可避免地围绕着这些关键环节进行。二、新形势下工程建设领域腐败呈现出的主要原因分析（一）运作模式的因素。目前许多PPP模式的项目，存在着边谈判、边征地、边设计、边准备、边施工的情况，即“五边”工程运作模式。项目集决策、执行、监督于一身，对于项目法人的设立、建管人员的任用缺乏制衡，建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理等各环节缺乏有效制约和监督，其本质就是“政企不分、官商一体”。政府与社会资本紧密合作，对提高工作效率、加快工程推进具有十分明显的作用，但一旦与扭曲的政绩观、业绩观挂钩，项目方被高利条件诱惑，盲目跟进，稍有不慎就会导致廉政问题。（二）制度管理的因素。一些基层政府部门及社会投资对PPP模式认识不清、准备不足，往往集中主要体现在：在制度设计中，重制度制定，轻可操作性，使制度执行不到位；在制度的监督中，重个体监督，轻建设主体程序规范，使制度的权威性降低；在实际工作中，对工程分包、物资设备采购、设计变更、质量监理、工程验收及资金拨付等环节的监管还不够严密；缺乏有效的跟踪监管措施。（三）有效监管的因素。PPP模式下，投资方和施工企业追求的主要是经济利益，而政府追求的是环境效益，甚至是“业绩”。这种模式基本上是一种“伙伴关系”，靠的是人际关系、靠领导的关系，而不是靠市场、靠法制、靠契约。因此，人走信失的现象也就比较严重，投资者利益很难得到保障。而PPP恰恰需要政府与社会资本长时间合作，短则十几年，长则数十年。而政府任期一般是五年，有的领导在一个岗位可能几年就离开。由于三方出发点的差异，如果缺乏有效的监管和实施细则，施工方为了控制成本有可能对工程质量造成一定的影响，致使整个工程存在问题。而其中“利益输送”、“期货”等形式日益增多，大大增加了监督工作的难度。三、风险防控的主要对策（一）强化约束机制进一步理顺关系。一套完善、完备的相关法律法规体系是PPP模式有效运行的基础和前提。地方政府与企业应建立合理的合作关系，明确规则，消除障碍，健康发展，切实避免互相利用、“各怀鬼胎”，导致滋生腐败。加强制度建设。一是预防PPP中的腐败问题需要继续完善国家法律法规，用法律规范PPP流程，严格遵循公开、公平、公正和共同利益优先的原则，并合理发挥中介机构（如会计师和律师公司）的作用。二是规范廉洁从业行为，签订廉洁从业承诺书，组织廉政教育活动，进一步关口前移，增强廉洁自律的意识，筑牢思想道德防线。三是进一步加强执行力建设，做好廉政风险重点环节的过程管控，以制度规范各项管理，尤其要加强“三重一大”民主决策制度的落实。四是做好内部的监督管理，使信息透明化。强化考核。对于施工单位来说，要建立起一支“靠得住、能干事、在状态、善合作”的高素质干部队伍，坚持“公开、公平、公正”的原则选拔任用干部，贯彻落实好党风廉政建设责任制，明确各级领导班子和领导干部在选拔任用干部中应该承担的领导责任，对违规选拔任用领导干部并造成严重后果的必须实行责任追究。强化干部管理和监督工作，推进高素质干部队伍建设，帮助广大干部树立正确的世界观、价值观和权力观。（二）强化素质能力增强法律意识。做好有关PPP项目的法律规制与政策支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境。并且建立完善科学的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补专业知识的欠缺。政府部门可采用建立收费调价机制、退出接管机制以及持有金股等手段来保证公共服务的质量和特殊情况下对基础设施的控制权；对于与公众利益密切相关的问题应进行公示，使公众享有知情权和参与决策的权力。强化学习制度。当前PPP模式最大的优点在于通过引入社会资本，提升地方基础设施建设与运营的竞争水平，打破了行业垄断，从而有效提高了管理水平与运营效率。因此，必需加强对政策的学习与把控，关注国家各项政策、法规、制度的变化对项目产生的影响，积累资料，及时办理签证规避市场风险，并及时调整工作方式方法，严格按照新规定办事，避免出现违规现象。深化内部招标。结合PPP模式，全面和有效的项目廉政建设对分析工程风险至关重要，可采取有针对性的预防措施做好风险防控。如工程分包，必须规范内部招标程序，根据工程中标价、测算控制价及市场基本价格制定投标限价公开招标，并在招标文件中明确限制条款，这样既可转嫁经济风险，又可防范廉政风险。强化管理考核。重视PPP模式下的分包管理，不断加强分包管控，规避施工产生的争议，例如：在土方计量上实施“60、70、80”原则，即断面未形成前计量60%，断面完成时计量至70%，回填完成后计量至总量的80%，全部完工后计量剩余的20%，同时，在付款比例方面按照合同约定的比例作为上限的基础，由现场主办、调度、分管领导按照计划、现场组织、安全、质量、文明工地等项目进行考评，考评结果作为付款的比例参数，层层负责、层层审核，杜绝计量过程的随意性，防范问题发生。（三）增强决策的透明度做到全过程透明。政府采购工程项目的招投标完成后，建设方只需将竣工项目移交给政府检查验收即可，其工程进度、建筑材料购买