浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束

精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创1/49浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束论文关键词土地利用总体规划新增建设用地指标人均耕地占有量论文摘要本文探索了土地利用总体规划中新增建设用地指标对城市盲目扩张的约束问题，提出了在指标分解中考察分解子区域耕地现状的必要性，并应将其影响纳入新增建设用地指标分解的过程。“十分珍惜，合理利用每寸土地，切实保护耕地。”是我国的长期基本国策。保护耕地，根源在于控制城市规模，控制城市建设用地规模，为此，国家实行了严格的土地用途管制制度，对建设占用农地实行严格的审查制度。土地利用总体规划确定的新增建设用地指标，则是控制城市盲目扩张，建设乱占农地的强制性约束指标。在实际工作中，对于新增建设用地指标在各区域之间的配置，一般是通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现。首先，各地方根据当地的发展水平、固定资产额等相关指标编制年度土地利用计划，层层上报，通过批准后再分层下达。然而在分解下达的过程中，往往是领导人或者是几个相关人员参考GDP等因素后，凭主观经验确定各子精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创2/49区域权重。这样的结果就是新增建设用地指标的分解过程中，只注重各子区域对用地的需求，而很少考察各子区域对这一用地需求的承载力现状。当前，国内一些学者也对土地利用总体规划修编中的新增建设用地指标分解问题做了许多有益的探索，并提出了一些指标分配的模型或是指标分解的方法体系1。但是，这些研究，多以预测为主，且单纯的注重于指标分解的过程，数学拟合较为理想化，导致的结果就是预测值往往远大于指标约束值，难以调和。我们以为，新增建设用地指标本身是作为土地利用总体规划的约束性指标存在的，它存在的意义，不仅仅在于满足各子区域的建设用地需求，更重要的是从供给上对各子区域建设用地的盲目扩张加以严格约束。鉴于分配指标值的严肃性，只能对预测指标值进行调整以求匹配分配指标值这是我国严峻的土地国情所决定的。因此，我们认为，土地利用总体规划修编中，新增建设用地指标分解的过程中，追求各子区域间分配的合理性尚是次要的，而对各子区域及母区域的城市建设用地扩张加以约束才是第一位的。一、理论探索精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创3/49土地利用总体规划中的新增建设用地指标，原则上包含对耕地和未利用地两种地类的征用。然而，现实中城市向外围扩张所占用的周边地区土地，绝大部分都是农用地或者耕地，这是显而易见的。以陕西省为例，全国土地利用总体规划纲要分配给陕西省近期新增建设用地指标总量为53333公顷，其中建设占用农用地47333公顷，其中建设占用耕地36000公顷。具体见表1及图1陕西省新一轮规划新增建设用地指标及构成表表1面积占总量百分比新增建设用地指标总量5333310000精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创4/49农用地小计473338875其中耕地360006750未利用地60001125如此一来，规划区域建设用地的供给能力便取决于该规划区域内是否还有耕地，或者有多少耕地，这便成了是精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创5/49否应该给该行政区域分配新增建设用地指标的一个很重要的前提条件。因为建设用地指标分解的结果，很大程度上直接意味着行政区域内将有多少耕地转为建设用地，如果该行政区域是一个已经充分建设的城市内部区域，本身已没有可供征用的农用地，则为其分配新增建设用地指标将是很荒唐的，这也正是规划指标对城市扩张的约束力的体现。例如，西安市碑林区2006年已经没有农用地2，此时，再给碑林区分配新增建设用地指标显然是不合理的。因此，我们认为在给西安市分配陕西省新增建设用地指标的过程中，在确定西安市的权重时，应当扣除碑林区按其、所占比例部分。或许有人认为，西安市作为一个整体不应该扣除其中的部分，因为一座城市的扩张结果，是其整个经济、对外资源需求，而不仅仅是其中有可用地的部分区域对外扩张的结果。对于这一观点，我们不能否认它的合理性，但是我们也认为，从我国城市发展的现状国情出发，这么做却又是必需的。原因有以下两点1、当前我国正处于化、城市化的中期，城市建设的现精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创6/49状是粗放式扩张，城市建设重外延式发展而轻内涵式挖潜，城市土地利用粗放，结果是城市建设用地效率极为低下，造成建成区无限制的向外扩展，占用耕地越来越多。据有关测算，在我国城市建成区内尚有40左右的容纳能力，而建制镇则有60左右的容纳能力3。人口的快速增长，城市化进程的不断深入，使得建设用地的需求量不断增加。而我国的土地国情毫无疑问是很严峻的，为了保证耕地面积不减少，又不能阻滞经济与城市的发展，就必须对建设用地的规模、数量、效益进行更深层次的研究，将城市建设用地从外延式发展转变为内涵式挖潜，节约集约利用建设用地。因此，转变城市发展方式，是时候以规划指标的严肃性来约束城市的盲目扩张了。2、随着城市规模的日益扩大，现代大中城市普遍存在的人口增多、用水用电紧张，拥堵、恶化等社会问题，以及由上述问题引起的城市人群易患的身心疾病。这些问题和矛盾在一定程度上制约了城市的发展，加剧了城市政府的负担，使城市政府陷入了两难困境。根据世界城市发展的一般历程，城市发展的过程大致可分为四个阶段，即城市化、郊区化、逆城市化、再城市化。在城市化发展阶段，如果人口的过度集聚超过了工业精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创7/49化和城市经济社会发展水平，就会发生某些发展中国家出现的“过度城市化”现象，产生了一系列被称为“城市病”的矛盾和问题，结果导致将城市经济的不集约4。一般来说，当一个大城市出现上文所说的没有农用地内城区时，这些城市都已进入需进行规模控制时期。因此，已有必要以规划指标的形式对其人口、用地规模进行控制约束。二、以陕西省为例眼下，全国正在进行新一轮土地利用总体规划编修，我们有幸参与了陕西省土地利用总体规划的编修过程，并得以详细考察了陕西省新增建设用地指标向各地级市的分配过程，思考之余，我们对陕西省新增建设用地指标分解提出了一些新的思路和想法，表述如下，敬请批评指正。新增建设用地指标分解首要解决的问题是预测指标值远大于分配指标值，两者不衔接的问题。我们的思路是以分配指标值为约束，首先在扣除机动指标与国家、省级重点项目预留指标的前提下，以待分解指标为总量，考虑各子区域现状耕地约束后，以各行政区域GDP所占比例、第二产业产值、全社会固定资产、人口总量、市镇人口、上轮规划指标实际执行情况、现状人均建设用地面积共8个精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创8/49因子确定权重后按比例分配。具体指标分解过程如下1、扣除机动指标与国家省级重点项目预留指标这一部分根据国家有关规定及陕西省“十一五”总体规划纲要确定具体应扣除数量，本文限于篇幅，不再详述。2、考察各子区域耕地现状本文虽然是将省级指标向地级市分解，但是为了精确反映各区域耕地现状，本文以区、县为单位考察其耕地现状。并且为了直观的表达各区域耕地现状，我们提出以现状人均耕地占有量来衡量。需要说明的是，人均耕地占有量是指该行政区域内全人口人均耕地占有量，而不是人口人均耕地占有量。陕西省107个区、县2006年现状人均耕地占有量见下表5精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创9/49陕西省年各、县人均耕地占有量表表2单位亩/人辖区名称人均耕地占有量辖区名称人均耕地占有量辖区精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创10/49名称人均耕地占有量辖区名称人均耕地占有量陕西省16298麟游县52998精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创11/49富平县15011镇安县15344西安市05729凤县17769汉中市14806柞水县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创12/4915603新城区00006太白县18574汉台区05526延安市28156碑林区0精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创13/49咸阳市11217南郑县14729宝塔区18114莲湖区00014秦都区03701城固县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创14/4912405延长县37957灞桥区03935渭城区05498洋县15049延川县20513精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创15/49未央区02348兴平市09329西乡县16069子长县22209雁塔区00539三原市精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创16/4913379勉县14891安塞县61066阎良区10038泾阳县13499宁强县22538精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创17/49志丹县58212长安区08997乾县13534略阳县22225吴旗县24481蓝田县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创18/4915091礼泉县07314镇巴县22463甘泉县48535临潼区11733永寿县21654精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创19/49留坝县15577富县16468周至县14022彬县15228佛坪县07728洛川县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创20/4912588户县10335长武县10089安康市21622宜川县23246高陵县10168精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创21/49旬邑县15174汉滨区16816黄龙县49471铜川市14934淳化县21647汉阴县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创22/4920326黄陵县22249王益区03045武功县09768石泉县17509榆林市44329精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创23/49印台区06681杨凌区04159宁陕县10772榆阳区21935耀州区22359杨陵区精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创24/4904159紫阳县31734神木县39185宜君县38903渭南市17094岚皋县24376精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创25/49府谷县42566宝鸡市14430临渭区12792平利县22139横山县56181渭滨区精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创26/4902124韩城市11188镇坪县29705靖边县48407金台区00375华阴市13240精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创27/49旬阳县25520定边县96287陈仓区19140华县11392白河县24978绥德县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创28/4936300凤翔县14819潼关县11700商洛市12561米脂县27579岐山县11315精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创29/49大荔县23173商州区11786佳县40548扶风县12942蒲城县20601精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创30/49洛南县13675吴堡县29006眉县13122澄城县20879丹凤县11083清涧县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创31/4944134陇县29741白水县19465商南县10052子洲县53001千阳县27587精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创32/49合阳县23321山阳县11807资料来源陕西省年鉴、陕西省土地利用现状数据集对上表数据进行筛选，以确定需扣除权重的区县。筛选标准分为二个档次一是人均耕地占有量小于等于03亩/人；二是人均耕地占有量大于03亩，小于等于06亩。筛选结果如下表人均耕地占有量小于等于03亩的区、县表3精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创33/49辖区名称2006年耕地人均耕地占有量新城区39920639200006碑林区0008491精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创34/490莲湖区106960739700014未央区13215690562902348雁塔区5944420精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创35/491103300539渭滨区8320640391702124金台区1412590376500375人均耕地占有量小于等于06亩大于03亩的区、县精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创36/49表4辖区名称2006年耕地人口人均耕地占有量灞桥区21340950542303935王益区6418570精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创37/49210803045秦都区18093630488903701渭城区23401040425605498杨陵区精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创38/496521980156804159汉台区299594605422055263、根据筛选结果确定各子区域分配权重首先，将人均耕地占有量在03亩/以下的，在分因素权重确定中扣除；人均耕地在03亩/人到06亩/人之间的，在下文的因素权重确定中折半扣除。例如，西安市参与确定权重的GDP总量中将完全扣除新城区、碑林区、莲湖区、未央区、雁塔区五个区的GDP精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创39/49总量，并折半扣除灞桥区的GDP总量，剩余区县的GDP总量参与因素权重确定。为简便起见，本文选取最有代表性的GDP这一单因素确定陕西省十市一区的新增建设用地指标权重，并将结果与未考察耕地现状所得的结果作一比较。陕西省各地市GDP总量及扣除后值表表5地区GDP总量所占比例应扣除量精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创40/49扣除后GDP总量所占比例陕西省427497100009211833537910000精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创41/49西安市145002339256703882992634铜川市83631953418022精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创42/49239宝鸡市4769311162128026413788咸阳市48397113210048精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创43/49383491143杨凌区1958046979979029渭南市35007819精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创44/49000350071044汉中市24679577276721912653安康市15724精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创45/4936800015724469商洛市1141626700011416340延安市精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创46/49453111060000453111351榆林市439471028000439471310精品文档2016全新精品资料全新公文范文全程指导写作独家原创47/49资料来源陕西省年鉴为直观表达，以上表结果生成各市新增建设用地指标权重柱状图如下图2考察耕地现状前后指标权重柱状图示由上图可清晰的看出，相比于未考察耕地现状的权重，在考察了耕地现状后