专题报道换地权益书

换地权益书：一种全新的闲置土地的处理方法(2002-6-13 17:39:19)- 在国务院处置海南积压房地产试点工作中，提出以换地权益书有偿收回土地使用权的闲置土地处理政策，得到各方面积极响应和普遍认同。1999年7月14日国务院办公厅关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案的通知（国办发199962号），标志着这一政策的正式确立。1999年11月26日由海南省第二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过、自1999年12月10日起施行的海南经济特区换地权益书管理办法，标志着这一政策上升为地方法规。根据国办发199962号文件的部署，自2000年7月份始，海南以换地权益书收回闲置土地工作将全面进入实际操作阶段。借此会议之机，向兄弟省市的同仁们汇报一下有关海南省换地权益书政策的基本情况，并对海南省以换地权益书有偿收回和依法无偿收回土地使用权两种政策处理闲置土地的预期效果作出分析，抛砖引玉，集思广益，以求进一步完善换地权益书政策，做好海南闲置土地处理和盘活工作。 一、换地权益书政策产生的背景 海南是前几年的“房地产热”的重灾区。“房地产热”给海南造成了大量的闲置土地、大量的积压空置商品房、大量的“半拉子”工程和大量沉淀的建设资金。更为严重的是，这些以各种方式进入海南的资金，绝大多数是出自国内各大国有银行。这些资金的沉淀，已经影响了各国有银行的运作，成为金融风险的隐患。海南的积压房地产问题，已经不是一个局部区域性的问题。因此，1998年12月朱镕基总理视察海南时决定开展处置海南省积压房地产试点工作。 海南的闲置土地问题的特殊性，是换地权益书政策产生的客观原因。 从其影响看，其一，大量土地闲置本身就是资源的巨大浪费；其二，大量的闲置土地造成政府控制的可供给土地不足，削弱了政府调控和组织经济发展的能力；其三，遍布全省各市县的各类闲置土地，使海南难以实现土地利用结构和布局的合理调整；其四，在闲置土地上沉淀的大量的资金压跨了企业，恶化了银行经营状况。 从其表现看，由于房地产热期间用地单位普遍投资预期过高、相当部分用地单位的投机炒作心理和分级限额审批制度下市县政府无序的土地供应行为，使海南的闲置土地情况比较复杂，包括以下几种类型：一是经过批准，因为土地使用权人的原因闲置的土地；二是经过批准，因为政府或者政府部门原因闲置的土地；三是市县政府与申请用地单位签定用地协议或者合同，收取定金或者部分地价款，但未按照约定办理用地批准手续而用地单位已经实质性占用的土地。 海南闲置土地的复杂性要求政府在坚持依法无偿收回的同时，必须寻求新的法律工具。二、换地权益书政策的基本内容 经过多方协商和反复研究，换地权益书政策已经形成如下主要内容： （一）换地权益书的概念、性质、功能和适用范围 1换地权益书的概念： 海南经济特区换地权益书管理办法第二条规定：“换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证”，“换地权益书持有者可以该凭证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。”海南经济特区换地权益书管理办法第三条规定：“以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地，适用本办法。” 2换地权益书的性质： 换地权益书实质上是一种债权的法定凭证，而这种债权债务的产生具有法定的强制性。 第一，依法不能无偿收回土地使用权的闲置土地使用权人，应当向政府交回土地使用权，换取换地权益书； 第二，换地权益书的核发以闲置土地使用权人向政府交付土地使用权为前提； 第三、换地权益书是政府收回闲置土地使用权时向土地使用权人签发的一种土地权益证明，这种权益的实现是在不定期的未来； 第四、换地权益书持有人享有在一定条件下以换地权益书从政府换回等价土地权益的法定权利； 第五、政府负有在一定条件下按照换地权益书面值支付换地权益书持有人土地权益的法定义务。 3换地权益书的功能： 基本功能： “换地”功能：政府以换地权益书换回闲置土地使用权；换地权益书持有人凭换地权益书从政府换回等价的土地使用权或者其他土地权益。 其他功能： 有偿让渡功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法转让； 无偿让渡功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法赠与和继承； 偿还债务功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法抵偿债务； 担保债权功能：换地权益书可以在海南经济特区内依法设定质押权以担保债权。4换地权益书的适用范围： 一般适用： 1998年12月31日前县级以上人民政府依法批准出让，但因政府或者政府部门原因造成闲置的土地； 1998年12月31日前市、县、自治县人民政府批准出让的闲置土地； 1998年12月31日前土地权益人与市、县、自治县人民政府签订用地合同或者协议、交纳定金或者土地出让金、未依法办理用地报批手续但已实质性占用的土地。 特殊适用： 1998年12月31日前土地权益人与市、县、自治县人民政府签订用地合同或者协议、交纳定金或者土地出让金、未依法办理用地报批手续且未实质性占用土地的； 停建、缓建工程，土地使用权人自愿交回土地使用权，申请换地权益书保全资产的； 人民银行和各大国有商业银行在1998年12月31日前发放用于海南房地产贷款，而在规定期限内对1998年12月31日前形成的、（按照前述一般适用规定）应当以换地权益书方式收回的闲置土地提出权益主张，并在规定期限内通过行政或者司法途径确认的，换地权益书核发给对闲置土地有债权的银行； 人民银行和各大国有商业银行在1998年12月31日前发放用于海南房地产贷款，而在规定期限内对1998年12月31日前形成的、在1999年7月14日以后无偿收回的闲置土地或者依法应当无偿收回尚未收回的闲置土地提出权益主张，并在规定期限内通过行政或者司法途径确认的，可以向债权银行补发换地权益书或者向债权银行核发换地权益书收回土地使用权。 （二）换地权益书政策的基本制度 由于换地权益书的实际运作是土地权益人先行交回土地使用权，其土地权益凭换地权益书在不定期的未来实现的，政府和土地权益人在行使权利与履行义务上具有不同时性。所以，在兼顾土地权益人的权益和政府利益的同时，如何有效地保障土地权益人的权益，就成为实施换地权益书政策，实现预期目标的关键。因此，在国办发199962号文件、海南经济特区换地权益书管理办法、海南省积压房地产估价管理暂行办法以及海南省人民政府关于进一步作好闲置土地处理和盘活工作的通知等一系列政策、法规和规范性文件中，除作出上述换地权益书的定义、功能和适用范围等明确规定外，还就保障政府和土地权益人特别是土地权益人的合法权益，作出了如下制度安排。 1签发的审核制度 核发换地权益书收回土地的主体是各市、县、自治县人民政府，但市、县、自治县人民政府签发换地权益书须经省人民政府核准。 2发放、流转、收回记名登记和备案制度 市、县、自治县人民政府根据省人民政府核准文件签发的换地权益书，须在规定期限内履行记名登记手续并向省土地行政主管部门备案；换地权益书发生转让、赠与、继承、偿还债务以及设定质押的，应当在规定期限内办理变更登记并报省土地行政主管部门备案，未按照规定办理变更登记和备案的，其流转和质押无效；收回的换地权益书经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门办理注销登记，并报省人民政府审核后，由市、县、自治县人民政府组织销毁。 3土地权益评估确定制度 为了保障公正地确定土地权益人的土地权益数量，规定须对拟收回土地进行现时地价评估，按照现时地价确定土地权益数量；为了避免因各市县基准地价定义、构成和测算方法、评估时点不同对权益数量核定的影响，规定其地价评估须根据省人民政府批准公示的全省基准地价和评估宗地条件，依照土地估价规程和有关规定进行；规定省内具有B级以上土地评估机构资质的土地评估机构方可承担以换地权益书收回土地的评估业务；土地评估机构的宗地评估结果须经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门确认。 4土地权益争议鉴定制度 为了确保公平、合理地确定土地权益数量，赋予了土地权益人在确定权益数量阶段的多种自我保护权利：对估价结果有异议，可以在规定期限内向估价机构申请复核或者向市县房地产估价鉴定委员会申请鉴定；对市县鉴定委员会鉴定结论不服的，可以在规定期限内向市县人民政府申请复议或者向省土地估价鉴定委员会申请鉴定，由省人民政府最终裁决；同时规定：估价结果在鉴定结论正负40%以上的，予以撤消。 5法定核发程序制度 以地方立法形式规定了核发换地权益书收回土地的程序和各环节的必须的工作内容。 6地价指数测评和公告制度 确立了换地权益书价值随土地市场地价水平变动而变动的原则，将确立全省地价指数测评和公示制度，通过公布地价指数为换地权益书交易双方合理确定交易价格提供依据，以保障土地权益人权益和规范换地权益书的流转。 7异地兑换制度 换地权益书持有者在政府供应土地时可以凭换地权益书在全省范围内换回等值的土地，即：甲市（县）签发的换地权益书可以在甲市（县）或者甲市（县）以外的其他市县兑换土地。这样在合理调整各市县之间的利益关系的前提下，就最大限度地扩展了换地权益书兑换的区域范围，增大了兑换的机会，便于换地权益书持有者实现自身的权益。 8土地供应总量控制制度 包括已经收回（无偿收回和以换地权益书有偿收回）土地集中管理和严格控制新增建设用地两个方面。合理控制土地供给总量，实行“一个水龙头供水”，是保障换地权益书持有者权益的基本前提，也是保证换地权益书政策顺利实施并实现预期目标的关键。海南省人民政府已经明确，存量土地供给和新增建设用地供应都严格执行土地利用规划、年度土地利用计划和地价管理政策，实行全省集中统一管理。 三、闲置土地处理效果预期 在依法无偿收回闲置土地的同时，实施以换地权益书有偿收回闲置土地政策，可望在如下方面产生积极作用和明显效果： （一）有利于海南土地管理与利用 1彻底解决政府与用地单位在土地供给过程中形成的复杂的经济关系，最大限度地收回闲置土地，从而从根本上改变政府对土地一级市场无力调控的状态，为建立以供给引导需求为机制、能够根据产业政策和经济布局综合运用规划、计划、地价、审批权限和收益分配手段对土地供给实行适时、自如调控的全省土地供给宏观调控体系提供了可能。 2可以根据土地利用总体规划和土地现状及适宜性，对掌握的存量闲置土地进行合理的规划调整和用途调整，通过实施积极的盘活，实现更为广泛和合理的土地用途管制，并且能够大幅度地提高土地资源整体利用率，改善土地利用结构和空间布局。 3通过存量闲置土地的合理、有序的释放，可以最大限度地减少新增建设用地，有利于保护耕地和实现耕地总量动态平衡。 4对收回的闲置土地实行集中统一管理，既可以实现全省地价的统一与动态管理，又可以实行土地储备机制，对存量闲置土地进行合理的整理和包装，从而实现土地升值，增加政府土地收益。 （二）将使人民银行和各大国有商业银行在较低成本支出水平上实现对部分金融资产的有效保全，并由此改善其经营状况，减少了金融风险隐患；大大地减少了银行追讨不良贷款的负担，便于其通过其他合法途径实现债权。 （三）对海南区域经济发展将产生积极作用 1将大幅度地增加政府掌握的可供给土地，增强地方政府组织和调控区域社会经济发展的能力； 2激活并且留存了大量的资金（换地权益书本身就是资金），同时由于大部分换地权益书因为抵偿债务集中在银行手中，银行要消化换地权益书保全资产，政府要收回换地权益书发展经济，将形成各大国有商业银行与海南经济发展之间密切的共生、互惠的利益关系；银行要消化换地权益书必须同时注入资金，这就强化了银行对海南经济发展的“输血”功能； 3政府通过有序、有目的、有侧重的供给存量闲置土地，可以有效地引导产业结构和经济布局的调整。 4通过闲置土地处理将实现对海南的企业群的整顿，一些企业“死”了，一些企业甩掉包袱“活”了，一些企业减轻了负担更有发展希望了。企业群整体状况的改善，为海南经济发展增强了活力； 5通过闲置土地处理将改变海南因“房地产热”造成的土地资产产权混乱的状态，有利于土地资产流转和与资本、技术、劳动的结合。 四、完善换地权益书政策的几点意见 以换地权益书方式收回不能依法无偿收回的闲置土地，无疑是我国土地管理制度上的一个具有重大意义的实践。它采取了一种全新的合法经济手段，去解决现有法律所无法解决的土地闲置问题，既符合市场经济公平、公正和等价有偿的基本原则，又得到了社会各界的普遍认同，具有极大的推广价值。但是，同时也必须看到这一政策还是一个“新生儿”，尚需补充和完善。从海南的情况出发，我们认为，还存在着以下几个亟待解决的问题： 一是换地权益书异地兑换的政府财力支持问题。国办发199962号文件确定换地权益书在海南省内可以“异地兑换”的原则，其保障持有者权益的初衷和尽快消化收回换地权益书的愿望是好的，但是存在着是否现实可行的问题。如果说，实施换地权益书收回闲置土地，是服务于保全金融资产和恢复政府对土地供给的调控能力的目的而对政府、用地单位和银行利益进行的重大调整，那么实行换地权益书“异地兑换”，则是在不改变地方财政分级管理体制和海南各市县政府利益独立与不相容状态的条件下，对各市县政府土地收益利益的硬性调整。这就必须在收回换地权益书时由海南省财政介入并对各市县利益进行有效的平衡。否则，“异地兑换”只能是一句空话。在海南省省本级财政十分困难的情况下，由中央财政向海南省省本级财政提供专项补贴是十分必要的。建议国务院在海南实施换地权益书政策期间全额返换其上缴的土地有偿使用费，并按照海南收回换地权益书的价值量的15%逐年向其提供专项财政补贴，专门用于海南省政府调剂补偿各市县政府在收回换地权益书时的利益盈亏。 二是换地权益书垄断持有问题。 从海南闲置土地的实际情况看，由于大多数闲置土地涉及银行的贷款，因此，绝大多数的换地权益书必然地因为保全银行资产而进入各大主要国有商业银行，必然地形成换地权益书由少数权益人集中垄断持有的情形。从理论上讲，可能出现两种不利于换地权益书收回的情形：一是银行为了保全其土地权益，凭借其对换地权益书的绝对垄断，实行高价转让换地权益书行为，换地权益书成为投资海南的“高价门票”，既不利于海南地方政府消化闲置土地，也不