关于推进公安机关执法规范化建设的认识与思考.doc

关于推进公安机关执法规范化建设的认识与思考加强执法规范化建设，事关公平正义，事关和谐稳定，事关经济社会发展大局。2010年5月，公安部确定浙江和北京、江苏、山东四省市作为全国公安机关执法规范化建设的“领头羊”，要求四省市在已有成绩和经验的基础上，加快步伐，全面推进，为全国公安机关执法规范化建设发挥更大的表率和引领作用。我个人理解，当好“领头羊”，必须要有高人一等的眼界、先人一招的思路、胜人一筹的举措和快人一步的进度。为此，浙江省公安厅党委多次强调，在推进执法规范化建设过程中，一定要压低姿势认识别人，兼容并蓄做强自己，坚持全警种、全建制、全要素推进，确保率先实现公安部执法规范化建设阶段目标和成效标准。公安部在山东召开了全国公安机关执法规范化建设工作座谈会，孟建柱部长特别强调要牢牢把握维护重要战略机遇期社会稳定的nJ要求，创新执法理念、加强执法管理、强化执法培训，锲而不舍、扎扎实实地推进执法规范化建设，全面提升公安机关的执法公信力，让人民群众更多感受到公安机关加强执法规范化建设带来的实惠。结合浙江实际，笔者对如何加强和改进执法规范化建设作了一些初步思考。一、公安机关执法规范化建设的重点内容 公安部制定的公安机关执法规范化建设阶段目标和成效标准明确了七个方面的目标任务和成效标准，涉及执法主体素质、执法工作标准、执法场所设置、执法监督考评机制、执法信息化手段、执法突出问题整治以及执法质量检验标准等方面，是一个完整的目标体系。在具体推进过程中，要对照目标及标准，做到因地制宜、统筹兼顾、突出重点。 （一）执法主体等级化 “徒法不足以自行”，法律需要被实施和执行才能彰显其价值。公安民警是公安执法活动的执行者、实施者，其执法素质、执法能力至关重要。当前，一些基层民警存在着“怕出警、怕执法”的现象，这里既有执法风险大、民警执法原动力不足的问题，也有民警执法能力弱、执法水平不高的因素。要解决这一现象，就必须把工作着力点放在提高民警自身的执法能力和水平上。一是加强民警执法能力培训。依托“大教育、大培训”体系和“三个必训”（民警上岗前必训、警衔晋升前必训、基层一线民警每年实战必训）制度，科学合理设计民警培训计划与科目，确保民警熟练掌握本岗位应知应会的法律知识和业务知识，熟练掌握警械、武器的使用流程和技能。二是推行民警执法岗位资格等级化认证管理制度。执法主体合格是执法规范化建设的前提。全面推行民警岗位执法资格认证制度，实行等级化认证管理，并将资格等级认证与相应的政治待遇挂钩，充分调动民警的执法积极性。三是鼓励和支持民警参加国家司法考试。公安队伍整体执法能力和水平的提升，既要补齐短板，更应拉长支杆。如果把岗位执法资格考试比作执法“门槛考试”、解决“技工技师”认证的话，那么，国家司法考试就是执法“素质考试”、解决“高级工程师”认证问题。因此，应研究出台鼓励民警参加国家司法考试的措施，把执法培训特别是执法技能带头人的培养摆上更加重要的位置，切实加强业务尖子的培养工作。 （二）硬件设置功能化根据系统论的观点，区域是功能的承载体，区域设置不科学、分配不合理，功能就无从依托和发挥。在推进硬件设置功能化过程中，必须坚持简明、实用、有序、衔接、安全的原则，对派出所实施区域物理硬隔离，设立办案、办事、办公、生活四大区域，并在各区域设立若干功能室。把原来相对分散的信息采集室、人身安全检查室、候问室、讯问室等集中到办案区，减少人所嫌疑人的流动频率，减少发生执法安全问题的几率。在办案区安装安全防范装置和报警、监控设备，对监控数据资料按规定保存。积极推进市、县两级公安机关大院及相关业务警种办案场所的改造工作，责任区刑警队、交警队、巡警队等基层实战单位以及看守所、拘留所等应参照派出所实施相应的功能区改造。最好的未必是最管用的，最管用的则必定是最好的。对派出所等基层所队内部区域实施硬隔离只是执法规范化建设的手段，应避免片面追求场所改造的豪华，而要把更多的功夫下在硬件设施的重组、优化上，注重细节和实用，体现庄重和统一。要制定完善一系列与功能区使用相配套的制度和规范，既要确保所有案件的办理工作在功能区内安全有序运行，又要确保各项功能设施运转有效。建立与功能划区相适应的实战化勤务运行机制，在派出所实行值班所领导坐堂制，变坐班为坐堂，变后台指挥审核为前台指导把关，全面履行指挥调度、指导办案、审核笔录、接待来访、监督检查等职责，在现场和第一时间解决相关问题。按照办案、办事流程设置流水线，设立指挥、处警、巡逻、办案等若干作战单元，单元化、模块化配置作战警力，强化一警多能和互补搭配，实现现有警力作战效能的最大化。 （三）执法流程标准化 程序和标准是执法规范化建设的核心要素。没有一个标准化、程序化的执法体系，就很难保证执法结果的公正性。抓执法工作的标准化、流程化、精细化，就是让民警在遇到具体执法问题时，知道该干什么、怎么干、干到什么程度，这既从源头上规范了执法办案工作，也能有效帮助民警化解执法风险，提高民警执法原动力。民警只要完整地按照制度和标准执行执法动作，即使发生执法瑕疵甚至过错，也是由制度和标准的制定者负责。从这个意义上，程序和标准不是民警的“紧箍咒”，而是民警的“护身符”。近年来公安机关的执法制度日臻完善，但问题在于许多制度规范未形成完整、严密、实用的体系。对此，一方面要抓紧对现行执法制度进行清理、整合，使之更加系统化、简约化；另一方面要坚持制度建设跟着执法问题走，针对制度建设的空白点以及新兴执法领域，制定出台具体、明确、便于操作的执法细则和执法标准。一是要进一步明晰各警种、各执法部门和民警的执法岗位职责、岗位业务、技能标准。二是要区分不同执法环境、不同执法岗位，统一治安、交警、刑警、信访、复议等一线和窗口单位民警的执法行为、语言规范。三是要围绕治安、刑侦、经侦、交警、监管等重点警种，针对受案立案、调查取证、传唤讯问、抓捕押解、涉案财物及证据管理等执法环节，扣押、冻结、收缴、追缴、查封等执法手段，以及窗口接待服务等方面制定标准化工作流程，从源头上、制度上杜绝执法随意性。在制定制度和标准的过程中，既要做到统一，即制度与制度之间、标准与标准之间必须相互衔接，统一规范，防止出现相互矛盾、相互“打架”的现象；又要做到简约，即尽可能剔除重复的、多余的、可替换的内容和环节，提炼出高效、实用、必需的内容和环节。 （四）执法监督可视化 任何时候，执法监督都是公安机关公正廉洁执法的重要保证。严密的执法监督，可以有效制约和规范民警的执法行为，并及时发现和纠正各类执法问题。在科学技术日益发达的现代社会，公安机关应充分借助信息网络手段将监督贯穿于执法过程的各个环节，使民警的每一个执法行为都受到监督和约束。利用信息化手段规范执法办案工作的最大好处在于，就像汽车上了高速公路，只能前行，不能逆行。同样，当案件进人执法办案平台，就只能按照系统设置的程序一步一步走下去，这是避免人为因素干扰最有效的手段。要不断升级完善公安机关执法办案平台建设，尽快启用执法监督平台和省级资源库，实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核，并基本实现执法单位和民警执法档案电子化。进一步完善警务督察信息平台，实时摄录接警室、候问室、讯问室、办证大厅以及看守所提审室等所有审讯场所的动态图像及背景声音，通过网络，实现对讯问、继续盘问、羁押等执法活动和执法窗口、监管场所等一线执法情况的实时监督。加快在所有处警车辆上安装视频探头，为一线民警配备现场执法记录仪，推广使用警用地理信息系统、CPS定位系统和现场信息传输系统，努力实现110出警与视频出警联动、视频取证与110取证联动，提高现场证据的固定、提取和利用水平。 （五）执法方式人性化 同样的执法对象、执法内容、执法程序、执法裁量，不同的执法方式会产生截然不同的执法效果。如果执法方式粗暴简单、态度生硬，即使证据再确凿、适用法律再准确、法定程序再严格，也往往难以实现执法目的并取得良好的社会效果。在当前执法环境错综复杂，民警行为稍有不慎就会被放大甚至被恶意炒作的情况下，尤其要改进执法方式，讲究执法艺术，教育引导民警带着对人民群众的深厚感情去执法，融法、理、情于一体，做到以法为据、以理服人、以情感人，使人民群众通过公安机关的执法，既感受到法律的权威、尊严，又感受到公安机关的关爱、温暖。同时，在执法执勤过程中坚持“态度温和、举止得体；头脑清醒、反应敏捷；讲究策略、妥善处置”，准确区分“鱼钩”和“长矛”，防止因执法动作、执法方式问题而授人以柄、引发炒作甚至影响社会和谐稳定。坚持以民意引导警务，积极稳妥推进监管场所远程视频会见、110报警语音回访等工作，建立轻微治安案件公开查处工作机制，努力实现执法法律效果和社会效果的有机统一。 二、公安机关执法规范化建设的推进方式 当前执法规范化建设的内涵已不仅限于执法办案、规范执法本身，而是在更高层面上涵盖了执法安全、办案质量、内部行政管理、队伍建设、服务群众等各个方面，是各项业务工作和队伍建设的总抓手。加强执法规范化建设，必须做到强势推进、强制人轨、强力督导。 （一）坚持责任引领责任是一种内在的驱动力。执法规范化建设是一项全警工程、系统工程和生命线工程，必须强调全警种、全建制、全要素推进。所谓“全警种”，就是要变“一枝独秀”为“满园春色”，按照“全警工程”和系统建设的要求来谋划和实施执法规范化建设；所谓“全建制”，就是要变“单兵出击”为“整体突围”，实行省、市、县公安机关及基层所队四个层级整建制出击和协同推进；所谓“全要素”，就是要变“物理变化”为“化学反应”，坚持软硬并举、内外兼修，在全力推进功能区改造的同时，将更多精力放在执法制度、执法保障、执法监督、执法信息化的跟进完善以及执法主体能力提升等各执法要素建设上。要按照“一把手工程”和“全警工程”的建设要求，逐级领导、逐个警种、逐个部门细化分解建设责任，使各级公安机关“一把手”和各部门、各警种主要负责人层层负责，形成“一把手”亲自抓、分管领导靠前抓、领导班子成员齐力抓的领导格局和上下互动、警种联动、法制协调、全警参与的整体工作格局。进一步强化执法质量考评标准体系，严格落实执法过错责任追究制度和涉法信访案件倒查制度，确保民警严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。 （二）坚持问题引领任何时候，问题都是指引我们走出困境、实现跨越的向导。同样，执法规范化建设实际上就是在执法问题的引领下，从不完美不断企及完美的过程。要牢固树立“问题就是方向、破题就是价值”的理念，针对执法工作中暴露出来的问题表象，寻求一切手段，剖析问题症结，在发现、解决问题的过程中提升执法规范化水平。要认真对照执法规范化建设的标准以及先进地区的做法经验，滚动排查各自的薄弱环节和不足之处，按照“一事一档”的原则，逐事建立问题档案，健全解决问题的责任、评估、考核等工作机制。针对存在隐性执法问题的情况，善于在研究状态下开展工作，抽丝剥茧、去伪存真，既要发现眼前的问题，更能预见潜在的隐忧。对于执法工作存在的问题和缺陷，广大群众和基层民警最清楚，也最有发言权。要提倡问计于民、问计于基层、问计于一线民警，使解决问题的过程实现自下而上和自上而下的互通、互动，这样制定出来的规范才能更加符合工作实际、群众诉求和民警意愿，更加具有操作性、针对性和实效性。 （三）坚持质量引领执法质量涵盖了执法能力、执法公正、执法效率等多个方面。在推进执法规范化建设过程中，应紧紧围绕执法质量这一核心，全盘谋划、统筹兼顾，按照系统建设的理念，全要素、全过程予以均衡、协调、有序推进。要像企业抓产品质量一样狠抓执法质量，强化质量监督管理，引导基层把抓执法质量监控的功夫放在平时每个执法环节上，实行过程考评与结果考评、个案考评与综合考评、即时考评与阶段考评相结合的考评制度。特别是要将执法质量这一抽象概念转化为民警可以看得到、摸得着、经过努力实现得了的标准体系，使执法管理的各个环节逐步形成一个完整、系统、闭合的链条，确保生产出高质量的执法产品。 （四）坚持标准引领 没有规矩，不成方圆。执法标准体系的制定，是一个从实践提炼为制度，再回到实践之中检验和完善的过程。要以明晰执法岗位职责、岗位业务标准和岗位技能标准为重点，健全完善执法主体标准；以细化执法工作基本要求和流程为重点，健全完善执法行为标准；以统一执法语言规范为重点，健全完善执法语言标准；以细化行政处罚标准为重点，健全完善执法裁量标准；以科学设定执法活动的管理、监督、保障机制为重点，健全完善执法活动运行标准；以制定不同层级的执法示范单位和先进个人选树标准为重点，健全完善执法示范标准等等。总之，凡是可能影响执法公正、影响执法质量的因素和环节，都要进行标准化设计、流程化改造，通过科学规范执法工作的每一个细节、每一道程序，确保民警按章操作、规范执法。 （五）坚持样本引领 样本就是榜样，典型就是旗帜。在各市、县公安机关以及基层承担执法办案任务的科所队中选树一批全省乃至全国公安机关的执法示范单位和执法标兵，可以充分展示执法规范化建设经验和成效，让每一类地区、每个部门和警种都有执法榜样和标杆。善于发现典型、培育样本、抓住亮点，及时总结提炼行之有效的经验做法和执法制度，并通过宣传推广使样本经验产生牵引、放大作用。对一些好的做法、经验和典型，实行“拿来主义”，善于吸收借鉴、为我所用，在此基础上结合实际创新，贯彻跟随策略，紧盯住先进，实现超越。 三、公安机关执法规范化建设的推进趋向 执法规范化建设是一项复杂的系统工程，涉及公安工作和队伍建设的方方面面。从浙江的实践来看，推进执法规范化建设要着力解决好以下四个方面的问题。 （一）与警务信息化建设实现有效对接信息化是推动执法规范化建设迈上新台阶的重要载体。积极推进警务信息化与执法规范化建设的有机融合，实现管理于无形、监督于无形、打击于无形、服务于无形。要通过信息化固化立案标准、证据规格、裁量基准和文书格式，最大限度减少人为因素对执法办案的干扰，并通过人性化的操作界面和智能化的预警提示，切实提高民警执法效率。在执法办案平台中，要科学设置办案民警、法制员、审核人员、审批人员的上网权限，实现执法办案的单轨制流程。民警只要按照系统设置的规定流程操作，工作效率就不会低，工作质量同样也不会低。建立完善网上执法培训平台，研发应用执法资格等级考试系统，为基层提供远程执法教学，以信息化推进执法资格等级认证工作。继续办好网上执法服务专栏，开设法规查询、执法问答、法制讲堂、案例点评、经验交流等栏目功能，为基层提供在线法制服务。积极探索新技术、新项目在公安执法领域的应用和实践，不断拓展信息化建设服务于执法规范化建设的深度和广度。 （二）进一步向执法前端延伸从整个执法流程上看，包括从接处警、现场取证、巡逻检查、采取强制措施到案件受理、讯问审查、留置羁押，再到作出处罚或移送起诉等错综复杂的多个环节，一环跟一环、一环套一环，前一个环节出现纰漏或瑕疵都会严重影响下一个环节。如果该提取固定的证据没有及时提取和固定，或者在现场指认、作案工具查找、现场处警等环节上出现问题，对案件后续办理工作造成的硬伤都是无法弥补的。因此，加强执法规范化建设不仅要重视执法后端环节的规范化，更要重视执法前端环节的规范化，把规范执法行为的眼光向前延伸到执法的第一现场、执法的前端环节，这样才能在源头上确保严格、公正、文明执法。进一步规范盗窃、抢劫、故意伤害、交通事故等各类常发性案事件的接处警现场取证基本标准以及救援溺水者、查找失踪者等公民求助类警情处置要求，明确民警受理报案、接警处警的第一动作、第一语言。特别是要通过各种技能培训，提升民警对现场证据的固定、提取、利用水平和接处警现场调解纠纷、化解矛盾水平。 （三）坚持虚拟与实体并重、机关与基层并重从某种意义上讲，推进执法规范化建设，机关和基层同等重要，有的时候抽象执法甚至比具体执法更加关键。具体执法活动的失范，大多只会造成个案的瑕疵，而机关出台一个规范性文件，设计一个执法流程、执法标准，如果脱离了执法实际，将严重影响基层的执法规范化建设和实体执法，文件层次越高，负面影响越大，其失误会造成一片瑕疵，或者整条业务线上的瑕疵。因此，机关的虚拟执法要与基层的实体执法一起规范。领导机关要切实加强对事关公安执法工作前瞻性