民航安全与应急管理

民航基础 第八章民航安全与应急管理 第八章民航安全与应急管理 第一节民航安全 迄今为止 虽然民航一直被认为是最安全的出行方式 但是 由于航空事故伤亡严重 影响大等因素 民航安全一直是人们关注的重要话题 如何提高民航安全水平一直是民航研究的重要课题 安全管理是确保民航安全运行的重要屏障 而一旦突破屏障发生航空事故之后应急管理的水平将决定事故的严重程度和影响 第一节民航安全 第一节民航安全 安全的定义与航空安全的发展 一 第一节民航安全 技术时代是指从20世纪初到20世纪60年代末 此时 航空作为大规模交通运输的一种形式应运而生 其中被确定的安全缺陷最初与技术因素和技术失效或失误相关 因此 在安全方面努力的焦点集中在技术调查和技术改进上 到了20世纪50年代 随着技术的不断改进 事故率逐渐降低 安全工作逐步扩展到遵守规章与监督方面 技术时代 人的因素时代是指从20世纪70年代初到20世纪90年代中期 在20世纪70年代初 由于主要技术的不断进步和安全规章的逐步完善 事故率大大降低 航空运输成了一种更安全的交通运输方式 在安全方面努力的焦点扩展到了包括人与机器互动界面在内的人的因素上 尽管在减少差错方面投入了资源 但人的因素依旧是事故的常见因素 第一节民航安全 人的因素时代 第一节民航安全 组织机构时代是指从20世纪90年代中期到现在 在组织机构时代 人们开始从系统的视角审视安全 除了技术因素和人的因素之外 还包含组织机构的因素 因此 考虑到一个组织机构的文化和政策对于安全风险控制的影响 就采用了组织机构性事故的观念 另外 由于传统的数据搜集与分析工作局限于对事故和严重事故征候调查中所搜集到的数据之应用 为了解决这一问题 就要对安全有一种全新的 积极主动的做法来加以补充 组织机构时代 第一节民航安全 危险和安全风险 二 第一节民航安全 事故和事故征候 三 民用航空器事故 简称事故 是指民用航空器飞行事故和民用航空地面事故 民用航空器飞行事故是指民用航空器在运行过程中发生的人员伤亡 航空器损坏的事件 民用航空地面事故是指在机场活动区内发生航空器 车辆 设备 设施损坏 造成直接经济损失人民币30万元以上或导致人员重伤 死亡的事件 第一节民航安全 第一节民航安全 第一节民航安全 1 在此事件中 由于下述情况 人员遭受致命伤或重伤 在航空器内 与航空器的任何部分包括已脱离航空器的部分直接接触 直接暴露于喷气尾喷 但由于自然原因 由自己或由他人造成的受伤 或对由于藏在通常供旅客和机组使用区域外的偷乘飞机者造成的受伤除外 2 航空器受到损坏或结构故障 并且 对航空器的结构强度 性能或飞行特性造成不利影响 通常需要大修或更换有关受损部件 3 航空器失踪或处于完全无法接近的地方 第一节民航安全 第一节民航安全 安全管理 四 安全管理 safetymanagement 是管理科学的一个重要分支 它是为实现安全目标而进行的有关决策 计划 组织和控制等方面的活动 安全管理主要运用现代安全管理原理 方法和手段分析 研究各种不安全因素 从技术 组织和管理上采取有力的措施 解决和消除各种不安全因素 防止事故的发生 第一节民航安全 SHELL模型 第一节民航安全 人件因素是该模型的中心 虽然人具有很强的适应性 但是人的表现变化很大 无法像硬件那样标准化 人与其工作环境中的各个组成部分相互作用 下面将根据SHELL模型 以人件因素为中心 列出它们之间的相互关系 1 人件 硬件界面 L H 2 人件 软件界面 L S 3 人件 人件界面 L L 4 人件 环境界面 L E 詹姆斯 雷森 JamesReason 教授开发的REASON模型说明事故是突破了多重防范系统所致 这些突破可以由一些促成因素触发 如设备失效或运行差错 由于REASON模型声称 像航空这样复杂的系统是由多层防范进行充分保护的 单一的失效或失误很难对系统造成后果 突破安全防范 可以是系统最高层面所做决策被耽搁的结果 这种状况直到特定的运行情况将它的影响或突破性潜力激发出来之前 可以保持为潜在的 第一节民航安全 REASON模型 第一节民航安全 主动失误是指立刻会产生负面影响的作为或不作为 包括差错和违规 它们事后通常被认为是不安全行为 主动失误通常与一线工作人员有关 如驾驶员 空中交通管制员 航空器维修人员等 并会带来严重的后果 潜在状况是指那些早在破坏性后果出现之前就已存在于航空系统中的状况 其后果可能会潜伏很长一段时间 这些潜在状况通常都是由远离事件发生时间和地点的人员造成的 最初都未被视为是有害的 但相关系统的防范一旦被突破 潜在状况就会变得显而易见 第二节安全管理体系 第二节安全管理体系 国际民用航空组织关于安全管理的标准和建议措施包括对服务提供者和通用航空运营人实施航空安全管理体系 safetymanagementsystem SMS 的要求 将其作为每个国家安全方案 statesafetyprogramme SSP 的一个要素 安全管理体系为查明安全之危险 采取措施降低安全风险 监控安全绩效和实现持续提高安全绩效等提供了办法 第二节安全管理体系 安全管理体系框架 一 第二节安全管理体系 图8 1SHELL模型 第二节安全管理体系 1 管理者的承诺和责任 服务提供者必须根据国际与国家要求界定其安全政策 安全政策必须满足如下条件 反映机构对安全的承诺 包括为实施安全政策提供必要资源的明确声明 包括安全报告程序 明确说明哪些与服务提供者航空活动有关的行为类型是不可接受的 并指明在哪些情况下不适用纪律处分 安全政策和目标 第二节安全管理体系 第二节安全管理体系 2 安全问责制 服务提供者必须做好如下工作 指定责任主管领导 除其他职责之外 该主管领导代表该机构对实施并保持安全管理体系负有最终职责与责任 明确界定整个机构内对安全的责任分工 包括高层管理人员对安全负有的直接责任 明确所有管理层人员 不管其担负何种其他职责 及雇员对安全管理体系的安全绩效承担的责任 安全责任 问责制及权力必须形成文件 并传达给整个机构 规定哪一级管理层有权做出有关安全风险承受力的决定 第二节安全管理体系 3 任命关键的安全人员 服务提供者必须任命一名安全经理负责实施并保持有效的安全管理体系 4 协调应急预案的制定 服务提供者必须确保应急预案与在其提供产品和服务期间与之相互协同的其他机构的应急预案进行良好协调 5 安全管理体系文件 服务提供者必须制订一份由该机构正式核准的安全管理体系实施计划 以一种符合该机构安全目标的方式规定该机构对安全管理采取的做法 第二节安全管理体系 安全风险管理 1 查明危险 服务提供者必须建立并保持一项程序 确保查明与其航空产品或服务有关的危险 查明危险必须依靠对被动 主动和预测性安全数据搜集方法的综合使用 2 安全风险评估和缓解措施 服务提供者必须制定并保持一项程序 确保对与查明的危险有关的安全风险进行分析 评估和控制 第二节安全管理体系 1 安全绩效监控与测量 服务提供者必须制定并保持一项措施 以核验该机构的安全绩效并验证安全风险控制措施的有效性 2 对变化的管理 服务提供者必须制定并保持一项程序 以确定可能影响与其航空产品或服务有关的安全风险程度的变化情况 并查明和管理这些变化可能产生的安全风险 3 安全管理体系的持续改进 服务提供者必须监测和评估其安全管理体系过程的有效性 以便能够不断改进安全管理体系的整体绩效 安全保证 第二节安全管理体系 安全宣传 1 培训与教育 服务提供者必须制定并保存一份安全培训大纲 确保人员得到培训并能胜任履行其安全管理体系的各项职责 安全培训大纲的范围必须与每个人参与安全管理体系的程度相适合 2 安全信息交流 服务提供者必须制定并保持一项正规的安全信息交流措施 以确保人员对安全管理体系的了解达到与其职位相称的程度 传达重要的安全信息 解释为什么采取特定的安全行动 解释为什么采用或修改安全程序 第二节安全管理体系 安全管理体系的内涵 二 第二节安全管理体系 在传统的安全管理中 一旦发生事故或者事故征候 往往是从单纯的技术革新或提高人员效能入手 头痛医头 脚痛医脚 视野相对狭窄 手段比较单一 但是 安全管理体系要求从组织和系统的角度全面查找缺陷 建立纵深防御体系 这并不是一个新鲜的观点 REASON模型和组织机构性事故的概念都已经做出明确阐述 只是安全管理体系旗帜鲜明地继承 强调了这一思想 从单一要素改进到系统全面完善 第二节安全管理体系 从事后管理到事前管理 传统的安全管理以事后的被动式管理为主 管理对象是事故或事件 防范同类差错的重复发生 安全管理体系以事前的主动式管理为主 管理对象是事态或者风险 在事件发生之前或在影响安全的因素作用之前 通过危险识别和风险管理降低风险 管理重心从事后管理到事前管理 也可以将其理解为从结果管理到过程管理的演变 如果把传统的安全管理比作外科手术 特效药 那么安全管理体系更像保健品 第二节安全管理体系 长期以来 无论是局方对企 事业单位的安全监察 还是企 事业单位自身的规范化管理 如安全审计和安全检查 都是把符合局方的规章标准作为管理的标尺 安全管理体系认为 局方的规章标准往往是行业的最低 普遍的要求 遵守规章标准只是企 事业单位对局方的基本契约和对公众最基本的承诺 企 事业单位还应该自主从风险防范的角度 利用诸如提高运行标准 实施内部审计 启动安全评估等手段提高安全水平 从符合规章到风险防范 第二节安全管理体系 从符合性监督到管理体系审核 在传统的政府监管中 局方假设企 事业单位的运行存在漏洞 主要是检查企 事业单位所实施的运行手册中的相关要求 规范是否满足局方的规章标准 即是否文文相符 并辅以现场岗位的抽样检查 即是否文实相符 实施安全管理体系后 局方假设企 事业单位的运行没有漏洞 将更多的焦点集中在审核安全管理体系的有效性和效率上 从而促进企 事业单位建立自我审核 自我监督 自我完善的长效机制 提高自身的风险免疫功能 传统的监管是授人以鱼 满足三餐之需 而安全管理体系则贵在授人以渔 使其终生可用 第二节安全管理体系 长期以来 我国民航安全管理的运动式特征明显 多以 活动 为契机 对生产运行的要求时紧时松 没有连贯性 安全管理的主观性 随意性较大 运动式管理作为一种随机管理 主要体现决策者一时的意志 安全管理体系把文件管理提升到一个前所未有的高度 要求所有的安全管理活动应当提供文本文件予以支持 按照既定计划进行 有据可依 并保持可持续性跟进 从而实现安全管理的常态化 运动式管理犹如声东击西的游击战 常态化管理更像步步为营的阵地战 从运动式管理到常态化管理 第二节安全管理体系 从技术规范化到管理规范化 传统的安全管理强调一线运行人员的技术标准和操作规范 如通过加强对飞行员 管制员 机务维修员等人员的技能培训和遵章守纪意识的教育等来实现安全管理目标 而安全管理体系认为 事事都与安全有关 尤其是管理 它凸显的是体系建设 更加注重安全管理本身的标准化和规范化 安全管理体系为管理规范化提供了事前的依据和事后的证据 技术规范化重在战术 是一线运行的基础性工作 管理规范化重在战略 是统揽全局的纲领性工作 第二节安全管理体系 民航运行单位往往都有许多专项管理 如财务管理 人力资源管理 营销管理等 与之相对应的是不同的独立部门 在传统的安全管理中 安全工作与以上这些部门的事务 如战略规划 人才招募 激励机制 时刻编排 考勤制度等 相互割裂 往往只有飞行部 航务部 机务工程部等部门关注安全 其他部门并不关心安全 主管领导也不会和这些部门签订安全责任书 而实施安全管理体系后 安全将渗透 融合到组织的各项活动或业务当中 组织中的任何部门都与安全相关 从少数人的安全责任到全员的安全责任 第二节安全管理体系 从阶段性管理到持续性改进 阶段性管理表现在对安全管理进行时段分割或者周期性界定 如创建 安全生产月 又如鼓励员工 奋战 天 实现安全年 难道 安全生产月 后就可以发生事故吗 难道 安全年 后就可以放松管理 任其发展吗 阶段性管理固然可以激发员工的一时热情 但由于缺乏长远规划 容易使人无所适从 疲于应付而导致收效甚微 持续性改进则要求组织从长远出发 着眼于持续安全 而不是一时的安全 应不断识别风险 评价风险 持续改进 动态地 连贯地推进管理循环 第二节安全管理体系 开放式管理的特征是管理活动一事一议 程序不固定 方式方法也可能不同 没有针对管理活动的考核指标 例如 针对某一类不安全事件进行调查 有的调查没有任何安全建议和反馈 有的虽然提出了安全建议 但并不跟踪建议是否被采纳 落实 也没有后续风险监控 有的管理活动进行到中途时由于程序不清晰 目标不明确无疾而终 而闭环式管理则严格要求管理活动遵从一定的范式 如借助质量管理体系中的戴明环循环理论 plandocheckaction PDCA 来实现安全管理活动的标准化 开放式管理是缺乏工作程序和活动目标的粗放管理 闭环式管理是标准化指导下的集约管理 从开放式管理到闭环式管理 第二节安全管理体系 从规章制度执行到安全文化引领 规章制度不可能面面俱到 更不是万能的 这并非否定规章制度的作用 而是理性地看到规章制度对于安全管理的贡献极限 在健康安全文化的引导下 员工从被动地执行规章制度可以过渡到无意的言行之间尽在落实规章制度 最终升华到面对规章制度以外的问题也能坚持以 安全第一 的思想积极应对 执行规章制度是必然王国的理性选择 安全文化引领则是迈向自由王国的前进方向 第二节安全管理体系 我国民航安全管理体系发展的问题及解决方案 三 安全管理体系的实施主体需要转变观念 安全管理体系是连接局方和企 事业单位不可或缺的桥梁 局方督促企 事业单位建立和完善安全管理体系 并对此进行审核 作为安全责任的运行主体 民航企 事业单位是安全管理体系的实施主体 必须抛弃等 靠 要的观念 放弃以往依靠民航系统层层传达 落实上级要求的依赖思想 应积极主动地制定一套不仅符合国家安全方案 而且适宜于本单位实情的安全管理体系 第二节安全管理体系 安全管理体系建设需要全员参与 少数单位为了推进安全管理体系的实施 成立一个独立建设小组 把建设工作演变 简化成编写一套安全管理手册 这种注重形式 忽视实质的做法很难提升安全管理效能 有的单位甚至把建设安全管理体系的任务全权交给安全监察部 综合业务室或质量控制部 让他们查阅资料 闭门造车 而组织中的其他部门和人员却全然不知安全管理体系为何物 更谈不上参与 安全管理体系的建设 由一个部门或一个小组牵头固然可以起到策划 领导 协调等作用 但必须鼓励所有部门和员工参与到其中 第二节安全管理体系 对于安全管理体系的建设 存在一个主要领导的建设动机 即如何定位的问题 是为了应付上级部门的要求 还是为了追赶时髦 或是希望以此为契机改造安全管理工具来提升安全水平 安全管理手册中强调 主要领导应在安全管理体系中做出真诚的承诺 真诚的承诺至关重要 主要领导的承诺是说说而已 还是说到做到 直接关系到穿上新鞋是否走老路的问题 主要领导的建设动机关系到成败 第二节安全管理体系 只有克服阻力才能打破建设僵局 安全管理体系建设中包括组织架构的变更甚至职权的重新划分 特别是涉及丧失既得权力或者增加额外职责的问题 常会遭遇极大的阻力 这需要决策者的勇气和魄力 甚至需要外部力量进行政策干预 如在传统的安全管理中 运行单位一般都会设一个分管安全的副总或副局长 安全管理体系中称为安全总监 一旦发生安全问题他们承担安全责任 但是他们本身并没有调配资源的权力 往往只能是游说或劝说主要领导而已 但安全管理体系要求 必须赋予安全总监与责任相当的权力 第二节安全管理体系 关于安全管理体系的培训近年如雨后春笋 培训在帮助行业大众开拓思路 建立感性认识方面取得了显著成果 但一些课程仅局限于安全管理体系的重要性的宣讲和概念 原则的灌输 深入涉及建设和实施的实质性内容尚鲜见 或者推荐的建设程序可操作性不强 因此 培训要讲求可操作性 还需要扩大受众面 面向全员 分层级和对象授课 中国民用航空安全管理体系 建设实施总体方案 仅仅做出了功能性要求 如何准确解读并满足这些功能性要求 如何确立建设步骤和推进实施 不仅需要培训 更需要咨询 培训 咨询和自我探索并举 第二节安全管理体系 推动外部技术力量的介入 第二节安全管理体系 从安全管理体系这一概念诞生起 不少业内专家一直在探讨安全管理体系与质量管理体系 安全健康环保体系 保安管理体系等之间的关系 而且 多个体系之间所表现出的兼容性远远大于对抗性 因此 总体趋势是将它们整合为一体 一些企 事业单位从前已经在实施质量管理体系 这对于实施安全管理体系具有良好的借鉴意义 有的企 事业单位直接将质量管理体系改造为安全管理体系 这也是一种选择 实现多个体系的兼容和一体化 第二节安全管理体系 安全管理体系具有可发展性 安全管理体系具有令人瞩目的先进性 正处于高速成长期 只要是被实践证明对于促进安全有利的概念和举措都可能被这个新兴的开放式体系吸纳 而且 通过管理评审可以改进安全管理体系自身的适宜性 充分性和有效性 它如同马克思主义哲学一样 需要与时俱进 不断发展 比任何静态的安全管理模型更具有生命力 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 ICAO的国家安全方案 一 国家安全方案 SSP 是一个国家控制和管理安全的管理系统 国家安全方案的实施应与国家民航系统的规模和复杂程度相适应 并尽可能在负责国家民航职能的各部门之间进行协调 国家安全方案的目标如下 确保国家建立有最低限度必要的监管框架 确保国家监管组织机构各自安全风险管理任务的协调 促进监测和量测国家航空业整体的安全绩效 协调和持续改善国家安全管理功能 支持服务提供者安全管理体系的有效实施与配合 第三节国家安全方案 1 国家安全政策和目标 该部分包括如下四个要素 国家安全立法框架 国家安全责任和责任义务 事故和事故征候调查 强制执行政策 2 国家安全风险管理 该部分包括如下两个要素 对服务提供者安全管理体系的安全需求 就服务提供者安全绩效达成的一致 第三节国家安全方案 3 国家安全保证 该部分包括如下三个要素 安全监督 安全数据的收集 分析和交流 以安全数据为基础 把监督目标锁定在具有更大关切或更大需要的领域 4 国家安全宣传 该部分包括如下两个要素 内部培训 交流和传播安全信息 外部培训 交流和传播安全信息 中国的国家安全方案 一 安全政策和目标 第三节国家安全方案 安全政策和目标用于阐述国家如何对其航空活动进行监管 包括立法框架 安全职责和责任 事故和事故征候调查及执法政策4个要素 安全政策和目标是安全风险管理 安全保证和安全促进的有力保障 第三节国家安全方案 1 立法框架 中国民航安全法规体系由法律 行政法规和规章组成 为了落实安全法律 行政法规和规章 中国民用航空局各职能部门还颁布了配套的规范性文件 2 安全职责和责任 中国民用航空局负责SSP的制定 审议安全管理政策 审批和发布SSP的实施计划 并为SSP的建立和实施提供必要的资源和支持 第三节国家安全方案 依据 中华人民共和国安全生产法 和 中华人民共和国民用航空法 的有关规定 中国民用航空局负有民航业安全生产监管责任 中华人民共和国安全生产法 明确规定 国家实行生产安全事故责任追究制度 中国政府日益重视安全生产监管工作 不断出台各项新的政策 法规 逐步完善安全责任追究的法律法规和制度 对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员的违规行为 根据其严重程度分别给予行政处分 或追究其刑事责任 中国民用航空局于2006年发布了 民航行政执法过错责任追究办法 试行 明确执法责任 防止和纠正执法过错 规定了执法过错的追究范围 责任划分 追究方式 追究的机构和程序 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 中国民用航空局将制定安全政策的评审机制和程序 对安全政策进行定期评审 适时修订和完善 对安全政策进行评审 修订的记录将被保存在SSP记录系统中 中国民用航空局将确定与SSP有关的可接受的安全绩效水平 该可接受的安全绩效水平包括一套安全指标体系和安全目标体系 定期对其进行评审 以保证其与国内民航活动的复杂性相一致 并与行业可用资源及公众对民航系统安全性的期望值相匹配 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 中国民航的SSP文件描述中国民航在安全政策和目标 风险管理 安全促进和安全保证的职责 做法和需要进一步完善的内容 以及中国民航如何在行业层面解决ICAO提出的中国民航存在的重大关切问题 为确保SSP的持续改进 中国民用航空局负责监督SSP的评审 更新和完善 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 2014年修订的 中华人民共和国安全生产法 明确了事故调查的原则 即 事故调查处理应当按照科学严谨 依法依规 实事求是 注重实效的原则 及时 准确地查清事故原因 查明事故性质和责任 总结事故教训 提出整改措施 并对事故责任者提出处理意见 第三节国家安全方案 民用航空器事故和飞行事故征候调查规定 规定了事故和事故征候调查应当遵循的基本原则 具体如下 独立原则 调查应当由事故调查组织独立进行 任何其他单位和个人不得干扰 阻碍调查工作 客观原则 调查应当坚持实事求是 客观公正 科学严谨 不得带有主观倾向性 第三节国家安全方案 深入原则 调查应当查明事故或事故征候发生的各种原因 并深入分析产生这些原因的因素 包括航空器设计 制造 运行 维修和人员训练 以及政府行政规章和企业管理制度及其实施方面的缺陷等 全面原则 调查不仅应当查明和研究与本次事故发生有关的各种原因和产生因素 还应当查明和研究与本次事故或事故征候发生无关 但在事故或事故征候中暴露出来的或者在调查中发现的可能影响飞行安全的问题 第三节国家安全方案 2007年7月 中国民用航空局成立了中国民用航空局航空事故调查中心 其业务归口中国民用航空局航空安全办公室管理 其主要职责包括组织或参与中国境内的民用航空事故 严重事故征候的调查 参与中国航空器在境外发生的事故 事故征候的调查 研究国内外航空事故 事故征候及不安全事件 提出对策 负责航空事故调查技术 方法的研究与开发等 第三节国家安全方案 1996年颁布的 中华人民共和国民用航空法 规定 航空器事故调查的组织和程序由国务院规定 2011年修订的 生产安全事故报告和调查处理条例 规定 特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 中国民用航空局按照 国际民用航空公约 附件13 航空器事故和事故征候调查 的要求 在 民用航空器事故和飞行事故征候调查规定 中规定 中国民用航空局事故调查职能部门应将事故情况通知ICAO 在事故发生后30天内向ICAO提交初始报告 在调查结束后向ICAO提交调查报告 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 中国民用航空局对违章行为 考虑主动报告情况 违章情况 后果严重程度等因素采取不同的处理措施 具体如下 低限处罚 对于主动报告 非故意违章 差错 后果轻微的违规违章行为 可以按照规章所规定的处罚低限进行处罚 高限处罚 对于没有主动报告 有意违章 后果严重的违规违章行为 可以按照规章所规定的处罚高限进行处罚 对于介于以上两种情况之间的违规违章行为 在规章所规定的处罚范围内视情况进行处罚 除处罚外 还包括撤销许可等处理措施 第三节国家安全方案 中国民用航空局制定民航生产经营单位处理安全偏差事件的原则和要求如下 SMS得到民航行政机关认可的民航生产经营单位 如果能够有效报告内部危险源 进行内部事件分析 确定导致该事件的组织因素和个人因素 制定纠正措施 对本条所述信息进行适当保护并将信息与负责该民航生产经营单位的监管机构进行沟通 则可以允许其在SMS范畴内和满足民航行政机关要求的前提下 处理和解决安全偏差事件 民航生产经营单位在处理和解决安全偏差事件过程中 应当做好的工作包括 查明事件潜在原因 提出预防此类事件再次发生的纠正措施和实施方案 与负责该民航生产经营单位的监管机构进行沟通 在安全偏差事件的纠正措施和实施方案上取得监管机构的认可 在监管机构认可的时限内实施完成这些纠正措施 安全风险管理 第三节国家安全方案 航空安全风险管理是中国民用航空局控制安全风险 实现安全目标的重要手段 通过对民航生产经营单位SMS提出要求和对民航生产经营单位SMS安全绩效认可两个方面来实现基于安全绩效的安全管理 中国民用航空局要求各民航生产经营单位建立SMS 实施风险管理 中国民用航空局将根据行业安全水平 每个单位具体运行环境的复杂程度及单位的具体情况 与每个单位就其SMS安全绩效达成一致 第三节国家安全方案 1 对民航生产经营单位SMS的要求 SMS是进行安全管理的系统化方法 包括必要的组织机构 责任 政策和具体程序 根据 国际民用航空公约 附件1 附件6 附件8 附件11 附件13 附件14 附件18和附件19 中国民用航空局要求已获批准的航空运营人 维修单位 空中交通管理运行单位和取得使用许可证的机场建立符合ICAO要求并适合中国国情的SMS 实施主动的安全风险过程管理 且至少应具备下列功能 对影响安全的危险源能够及时识别 保证采取必要的纠正措施 保持经民航行政机关认可的安全绩效 对安全绩效进行持续的监督和定期评估 持续改进SMS的整体绩效 第三节国家安全方案 2 对民航生产经营单位SMS安全绩效认可 中国民用航空局地区管理局及其派出机构与民航生产经营单位对其SMS安全绩效予以认可 并由民航生产经营单位主要负责人与民航行政机关签订责任书 经商定的SMS安全绩效通过一套安全绩效指标体系和目标体系来表述 该指标体系和目标体系及其对应的值应该与各民航生产经营单位的类型 活动的规模 性质和复杂程度及其为缓解安全风险所具备的资源相适应 第三节国家安全方案 中国民用航空局鼓励各民航生产经营单位在民航行政机关考核指标体系的基础上 建立适合其内部使用的更加全面的 低后果的安全绩效监测指标体系 增加事故征候以下的其他不安全事件 没有后果或者后果轻微 但发生频率相对较高 指标 民航生产经营单位可以参考 民用航空安全信息管理规定 CCAR 396 R2 及相关文件规定的其他不安全事件类型及其自身特点而造成的运行差错类型 根据行业安全水平和自身的具体情况 设立安全绩效监测指标 第三节国家安全方案 民航生产经营单位应当根据其安全绩效目标制订行动计划 并报民航行政机关备案 民航生产经营单位应当实施行动计划并持续监控实施效果 及时对行动计划进行调整 民航行政机关应对民航生产经营单位进行安全绩效考核 定期对安全绩效指标体系和目标体系进行评审 确保它们与各民航生产经营单位的实际情况相适应 第三节国家安全方案 安全保证 第三节国家安全方案 中国民用航空局通过安全监督 安全数据的收集 分析和交换 以及基于安全数据分析确定重点关注的监管领域等方式 保证有效地实现其安全监管职能 中国民用航空局实施安全监管 确保民航生产经营单位建立符合要求的SMS 能有效识别和管理安全风险 通过建立有效的机制 不断加强安全监管职能 中国民用航空局制定安全信息管理政策 标准和制度 建立航空安全信息系统 收集 存储 分析和共享航空安全信息 中国民用航空局通过信息综合分析和风险评估 查找安全隐患 确定对重大问题或重点领域进行监察 审计和调查的优先顺序 第三节国家安全方案 1 对民航生产经营单位的安全监督 中国民用航空局对各类民航生产经营单位实施运行合格审定 含SMS补充合格审定 及日常监察 确保各民航生产经营单位的安全风险控制措施得以实施并具有成效 2014年修订的 中国民用航空监察员管理规定 CCAR 18 R3 将监察员分为安全监管 经济监管 综合监管和督导四类 他们履行对民航法律 法规 规章的贯彻执行情况进行检查监督等四项职责 负有制止违法行为等六项权限 第三节国家安全方案 中国民用航空局负责起草民航飞行运行 航空器维修和航空卫生政策及标准并监督执行 承担民用航空器运营人 航空人员训练机构及设备 民用航空器维修单位的审定和监督检查工作 承担民航飞行人员 飞行签派人员和维修人员的资格管理 审批机场飞行程序和运行最低标准并监督执行 承担民用航空器的运行评审工作 中国民用航空局负责起草民用航空产品适航管理的政策和标准 承担民用航空器产品及民航油料 化学产品的适航审定工作并监督检查 承担民用航空器的国籍登记 颁发适航指令 承担民航标准制定和计量的有关工作 第三节国家安全方案 中国民用航空局负责起草民用机场建设 安全 运营管理政策和标准并监督检查 承担民用机场的场址 总体规划 工程设计的审核工作 承担民用机场及其专用设备使用许可管理工作 承担民航建设工程质量监督工作 组织工程行业验收 承担民用机场应急救援 环境保护 土地使用 净空保护有关管理工作 承担机场内供油企业安全运行监督管理工作 中国民用航空局负责民航空中交通管理相关人员资格 空管设备使用许可 民航无线电管理工作 依法指导重要飞行保障和民用航空器搜寻救援工作 承担民航应急工作 重大事项和突发事件处置的组织协调工作 第三节国家安全方案 中国民用航空局负责起草航空运输 含危险品航空运输 政策和标准并监督执行 承担民用航空器运营人危险品运输许可的审定和监督检查工作 中国民用航空局负责民航行业空防安全监督管理工作 起草民航安全保卫管理的政策和标准 审核民航生产经营单位航空安全保卫方案并监督执行 指导防范和处置非法干扰民航事件 承担处置劫机 炸机事件的综合协调和日常工作 指导和监督民航安全检查和空中安全保卫工作 监督管理机场公安及消防救援工作 第三节国家安全方案 中国民用航空局负责民航行业系统安全管理工作 拟定相关规划 监督 指导民航飞行安全 航空地面安全和空管运行安全工作 按规定组织或参与民用航空器事故及事故征候调查 针对安全生产中存在的主要问题和重点安全生产工作 通过安全信息分析或其他渠道 不定期对航空公司 机场 空管单位的安全生产工作进行监督 依据ICAO标准和建议措施 国家安全生产法律法规及民航规章 标准和规范性文件 对航空公司 机场 空管等单位实施安全检查 审计 督查 事件调查 安全调研等 督促并指导民航生产经营单位建立和完善SMS 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 2 SSP内审 中国民用航空局负责建立有效的机制和程序 开展行业安全监管工作 中国民用航空局将逐步建立内部评审机制 对其安全监管职能的实施进行系统评估 提出建议措施 逐步完善SSP 提高中国民航安全管理水平 按照逐级分工负责的原则 中国民用航空局对地区管理局 地区管理局对监管局实施督查 中国民用航空局制定 民航安全监督管理局安全监管绩效考核办法 试行 由地区管理局对辖区监管局实施安全监管绩效评估 中国民用航空局将制定对地区管理局的安全监管绩效考核办法 以促进民航安全监管责任落实 充分发挥民航行政机关的安全监管职能 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 根据2009年修订的 民用航空安全信息管理规定 CCAR 396 R2 中国民用航空局建立了中国民用航空安全信息网 safety caac gov cn 收集和管理全行业民用航空器事故 事故征候及其他与民用航空器运行有关的不安全事件信息 中国民用航空局将进一步加强该系统综合分析 统计查询和信息发布等功能 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 根据2007年颁布的 民用机场运行安全管理规定 CCAR 140 中国民用航空局建立了机场鸟击信息系统 收集机场范围内发生的鸟与航空器相撞 鸟害防治 鸟情等信息 机场管理机构负责在鸟击事件发生24小时内按照中国民航鸟击报告格式将有关情况报中国民航鸟击航空器信息网 中国民用航空局根据收集的鸟情 鸟击信息 做出民航鸟击总体情况的统计分析 编制鸟击事件分析报告 并且每年向ICAO报告鸟击事件信息 第三节国家安全方案 中国民用航空局在其网站上发布各类航空法律 法规 规章 咨询通告和标准等文件 提供文件的最新发布 检索和查询功能 根据2011年发布的 中国民航安全生产 十二五 规划 中国民用航空局将建立规章标准实施反馈信息平台 收集和分析规章标准的实施情况 一线意见和建议 结合安全信息分析结果 评审规章标准的运行效果 一旦发现规章标准中的不适用情况或漏洞 适时修订 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 中国民用航空局 地区管理局负责受理航空安全举报事件信息 中国民用航空局及各地区管理局负责设置专门的航空安全举报电话及安全举报信箱 收集有关信息 中国民用航空局和地区管理局按调查权限组织查证 查证后将相关信息录入航空安全信息系统 第三节国家安全方案 为促进中欧航空安全信息的共享 提高航空安全水平 在中国民用航空局和欧盟委员会的大力支持下 中国民航科学技术研究院参与欧盟联合研究中心 JRC 的欧盟联合航空事故和事故征候报告系统的研究工作 完成了中欧航空安全信息共享原型系统的研究 开发了中欧航空安全信息系统接口软件 为政府间交换航空安全信息做好了技术准备 中国民用航空局开发了飞行标准监督管理系统 flightstandardsoversightprogram FSOP 为监察员提供对航空公司运行监督检查的工作平台 为中国民用航空局动态掌握全行业航空公司及相关机构的安全运行情况提供依据 中国民用航空局将建立机场 空管等领域的运行监察信息系统 第三节国家安全方案 中国民用航空局将建立行业安全绩效分析和监测平台 建立以大数据为驱动 以风险管理为核心 以法治理念为指导的安全监管长效机制 实现智能化分析 监控和预警 中国民用航空局将支持建立民航企事业安全信息共享平台 通过签署保密协议 鼓励各民航生产经营单位报告和共享安全信息 完成安全分析评估 安全风险预警等工作 第三节国家安全方案 中国民用航空局建立了航空安全信息分析中心 将以民航各业务部门安全信息系统 航空安全监察信息系统 行业安全绩效分析和监测系统 民航企事业安全信息共享平台等为基础 综合分析安全信息 监察信息和运行信息 为中国民用航空局提供行业安全状态评估和安全风险预警 为保障民航持续安全提供决策支持 第三节国家安全方案 中国民用航空局资助建立了航空安全自愿报告系统 由中国民航大学自主管理和运行 中立于民航行政机关 民航生产经营单位和从业人员 该系统的主要任务是收集来自民航从业人员自愿提交的针对涉及航空器运行过程的不安全事件报告或者当前航空安全系统中存在的安全隐患报告 并对报告信息进行处理与分析 根据危险程度 发出告警信息 促进航空安全信息的研究与共享 该系统运行的基本原则是自愿性 保密性和非处罚性 其目的是最大限度地收集安全信息 同时营造良好的航空安全文化氛围 第三节国家安全方案 5 基于安全数据分析确定重点关注的监管领域 中国民用航空局基于航空安全信息系统中收集的事故 事故征候及其他不安全事件信息 为控制和消除不安全因素 降低系统风险 发布 航空安全指令 航空安全通告 及相关的航空安全信息 按年度编制和发布关于中国民航航空安全的报告 实现航空不安全事件信息的共享 并据此指导针对重大安全问题的监察和审计工作 第三节国家安全方案 中国民用航空局各业务部门按照专业建立并维护各自的安全信息系统 目前 各系统在各自业务范围内独立运行 实现各业务系统安全信息的收集 分析和处理 发现安全管理和运行的缺陷和薄弱环节 对重大问题和重点领域进行重点研究 提出改进措施或建议 实施安全监督和检查 控制安全风险 安全促进 第三节国家安全方案 安全促进是指中国民用航空局用于确保安全培训 安全信息交流和发布得以实施的各项举措 安全促进不仅在中国民用航空局及其所属的政府机构内部进行 还在其监管的民航生产经营单位之间实施 借以促进中国民用航空局和民航生产经营单位形成积极的安全文化氛围 中国民用航空局注重政府和民航生产经营单位的员工培训 采取多种措施加强内部及外部的安全信息交流 第三节国家安全方案 1 内部培训及安全信息的内部交流和发布 中国民用航空局负责中国民航行政机关各类安全相关人员的培训 制定岗位资格要求和培训大纲 制订培训计划 培训大纲包括培训目的 内容和要求等 中国民用航空局定期对培训内容进行评估或修订 确保其适用性 第三节国家安全方案 民航培训机构组织开展安全相关人员岗位资格培训 培训课程由民航行政机关认可 并建立 保存培训记录和培训档案 中国民用航空局组织编写了SMS培训教材 开发了SMS培训课程 并组织了一系列SMS培训和研讨 保证民航安全监察员对SMS基本原则和内容的理解一致 清晰 中国民用航空局将定期开展针对民航行政机关各级人员 高层管理者 中层管理人员 技术人员等 的SSP培训 确保其在其职责范围内全面 及时掌握SSP的有关知识和信息 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 所有与SSP有关的文件 数据等信息将被记录和存储在中国民航SSP管理平台中 以支持SSP的各项活动 确保数据的识别 存储 保护 存档 提取 保留时间和处置等符合相应的要求 中国民用航空局将建立适当的沟通程序 确保民航行政机关各部门能够及时了解SSP的功能和成果 中国民用航空局制订SSP实施计划 统筹安排各相关单位的工作 中国民用航空局航空安全办公室负责宣传 修改SSP方案 定期向各部门通报SSP建设的进展情况 第三节国家安全方案 第三节国家安全方案 中国民用航空局鼓励航空公司组建多家维修训练中心 模拟机训练中心 乘务训练中心等各类训练机构 并依据2005年发布的 民用航空器维修培训机构合格审定规定 CCAR 147 2004年发布的 飞行训练中心合格审定规则 CCAR 142 和2004年发布的 民用航空器驾驶员学校合格审定规则 CCAR 141 等中国民航规章对其进行管理 航空公司在职人员的岗位培训工作得到规范 第三节国家安全方案 中国民用航空局组织编写了SMS相关培训教材 开发了相关培训课程 对民航生产经营单位开展了与SMS有关的培训 帮助其掌握SMS的相关规章 实施政策和技术方法 开展安全风险管理 中国民用航空局将逐步开展面向民航生产经营单位的SSP培训 确保民航生产经营单位的负责人及有关员工了解SSP的作用 要求及SSP与SMS的关系 从而保障SSP和SMS的有效实施 中国民用航空局要求民航生产经营单位建立健全本单位的安全培训制度 对安全培训的内容 方式 周期和组织实施做出明确规定 第三节国家安全方案 中国民用航空局要求民航生产经营单位对本单位的从业人员进行安全教育和培训 保证从业人员具备必要的安全知识 熟悉有关安全生产规章制度和安全操作规程 掌握本岗位的安全操作技能 民航生产经营单位应当为本单位从业人员建立并保存培训档案 第三节国家安全方案 中国民用航空局通过多种方式与相关单位进行交流 发布安全信息 中国民用航空局组织制定了 中国民用航空安全规划纲要 2011 2020 总结历史经验和教训 设计未来的安全管理政策 健全安全管理组织体系 制定符合中国民航实际并与国际标准接轨的安全目标 指导未来的安全管理工作 提高安全水平 中国民用航空局每5年制定的安全生产规划拟定中国民航的安全目标 并概述未来5年实现持续安全改进的工作方案 第三节国家安全方案 中国民用航空局每月对行业发布 中国民用航空局月度安全运行形势分析会通报 定期向行业发布适航维修信息通报和鸟击航空器事件数据分析报告等 从2009年开始发布 月度民航安全信息统计分析报告 中国民用航空局航空安全办公室不定期向行业发布 航空安全指令 航空安全信息 和 航空安全通告 等 第三节国家安全方案 中国民用航空局积极支持国内外的民航安全研讨和交流等活动 中国民用航空局定期组织民航生产经营单位召开安全工作会议及航空安全研讨会 搭建一个民航行政机关 民航生产经营单位和研究机构之间 以及飞行员 管制员 机场人员之间的交流平台 审议 表彰安全工作的优秀成果 第三节国家安全方案 中国民用航空局已经与ICAO 飞行安全基金会 国际航空运输协会 国际适航联合会等国际组织和美国联邦航空局 FAA 欧洲航空安全局 EASA 等民航行政机关 以及波音 空客等建立了良好的合作关系 中国民用航空局将进一步完善与这些组织的沟通程序 加强SSP建设相关的合作 中国民用航空局航空安全办公室将及时跟踪ICAO的最新信息及其他国家SSP的进展 确保中国的SSP符合ICAO的要求 第四节应急管理 第四节应急管理 突发事件 一 第四节应急管理 根据突发事件的发生过程 性质和机理 将其分为自然灾害 事故灾难 公共卫生事件和社会安全事件四大类 自然灾害包括地震 海啸 旱灾 洪水 森林火灾等 事故灾难包括交通事故 环境污染 生态破坏 爆炸等 公共卫生事件包括食品安全 疫情 以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件 社会安全事件包括恐怖袭击 经济安全 涉外突发事件等 第四节应急管理 应急管理过程 二 应急管理是为应对突发事件而开展的管理活动 旨在保障公共安全 避免或减少因突发事件所造成的生命 财产损失和社会失序 按照 中华人民共和国突发事件应对法 应急管理包括突发事件的预防与应急准备 监测与预警 应急处置与救援 事后恢复与重建四个过程 第四节应急管理 突发事件的预防与应急准备 第四节应急管理 应急准备是指为了有效开展突发事件的应对活动 保障应急管理体系正常运行所需要的应急预案 城乡规划 应急队伍 经费 物资 设施 信息 科技等各类保障性资源的综合 是针对可能发生的突发事件 为迅速 有序地开展应急活动而预先进行的组织准备和应急保障工作 应急准备主要围绕应急响应工作进行人员 物质 财力等方面的应急保障资源准备 应急准备的主要内容包括应急预案 公共安全规划 人力资源保障 资金物资保障 技术装备保障等 第四节应急管理 监测与预警 广义的监测是对潜在风险 危险源 危险区域等进行实时跟踪 获取相关信息后及时报送 处理并发出预警的整个流程 狭义的监测是指以科学的方法 收集重大危险源 危险区域 关键基础设施和重要防护目标等的空间分布 运行状况及社会安全形势等有关信息 对可能引起突发事件的各种因素进行严密监测 搜集有关风险和突发事件的资料 及时掌握风险和突发事件变化的第一手信息 为科学预警和及时采取有效措施提供重要信息基础 监测是一项从源头上治理危害的保障工作 第四节应急管理 应急处置与救援 1 发现与报告 突发公共事件发生后 现场人员在进行先期处置的同时 迅速向相应工作组报告 工作组人员接到报告后 应在第一时间赶赴现场 判定事件程度及是否需要社会救助 确定是否启动应急预案 进行相应处置并立即向领导小组报告 2 先期处置 突发公共事件发生后 事发地的有关部门在报告上级或地区主管部门的同时 应在保障人员安全的前提下及时 有效地进行处置 控制事态的发展 若事态无法控制 有关部门应立即组织现场人员进行疏散 同时开展现场救援和现场保护 第四节应急管理 3 应急响应 对于先期处置未能有效控制事态的突发事件 相应工作组要及时启动相关预案 在领导小组统一指挥或上级主管部门指导下 组织开展现场处置工作 需要多个相关工作组或部门配合时 由主管该突发事件的工作组牵头 其他工作组或部门予以协助 共同参与处置 4 应急结束 突发事件应急处置工作结束后 或消除相关危险因素后 由工作组报请领导小组批准后宣布应急预案终止并做好现场收尾工作 并撰写情况报告 第四节应急管理 事后恢复与重建 事后恢复与重建是指在突发事件发生后 为保障正常的社会和