公共政策的制定过程

公共政策制定的过程与执行 公务人员基础知识培训 包头市委党校 包头市行政学院 哲学社会学教研室肖江 CompanyLogo 公共管理的过程 公共管理即公共组织运用公共权力对涉及公共利益的各种公共事务进行管理的社会活动 是公共组织通过公共政策的制定和执行担当公共责任的过程 CompanyLogo 公共政策是社会公共权威机构面对社会公共问题 为满足社会公共需求 实现社会公共利益 经由政治过程所作出的普遍的 正式的和权威的回应 问题 问题意识者主观意识中的现实状态与期望状态之间的差距 社会问题 社会上相当数量的个体主观意识中的共同的问题 影响较大 共同 公共问题 社会问题中 社会公众希望由政府来加以解决的问题 公共政策问题 从效能和法律角度属于政府职责范围内的公共问题 CompanyLogo 讲座的结构 公共政策的制定 公共政策 公共政策的执行 CompanyLogo 第一部分 公共政策制定过程的一般分析 CompanyLogo 三个过程实际上是一个过程的三个方面 CompanyLogo 公共政策的概念 公共政策是社会公共权威机构面对社会公共问题 为满足社会公共需求 实现社会公共利益 经由政治过程所作出的普遍的 正式的和权威的回应 作为结果的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用和博弈的产物 作为结果的政策在对社会价值进行权威性分配的同时 也对公共代价进行权威性分配 1 既不能完全按照等价交换原则分配利益和代价 也不能完全不考虑利益和代价的交换 2 应该努力寻求为相关利益各方在特定时间段内所接受 至少是容忍 CompanyLogo 结果的重要性就决定了制定过程的无比的重要性 公共利益与公共代价的横向分布类型 A 利益范围宽 代价范围宽B 利益范围宽 代价范围窄C 利益范围窄 代价范围宽D 利益范围窄 代价范围窄公共利益与公共代价纵向分布基本类型 当前利益大 代价小 长远利益小 代价大 经常性利益大 经常性代价小 或者反之 美国学者拉雷 N 格斯顿在谈到公共政策分析的架构时说过 正是由于 过程 一词 将公共政策与其他研究政府和政治的方法区别开来 可以说 大多数政策科学研究都是围绕着政策 制定 过程展开的 CompanyLogo 公共决策的逻辑化过程 程序 步骤 CompanyLogo 什么是逻辑化过程 无论什么样的公共政策制定 都必须按照基本程序展开 必须遵循政策制定过程中的各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及其步骤 这就是逻辑过程 研究逻辑化过程对我们这个具有重实体轻程序思维传统的民族中担当公共管理的各级官员来讲有助于加深对政策制定客观规律的认识 继而提高公共政策制定的质量和水平 CompanyLogo 对公共决策问题的认知与决策目标的确定 什么是国内的公共问题 在公共管理领域存在的 而且被政府等公共部门所认知的 接纳并采取行动试图加以解决的社会问题 公共问题而非私人领域 客观存在的 应该是在既定条件下 公共管理部门认为有必要而且能够运用公共权威进行解决 要知道并非所有公共问题都一定纳入公共部门的视野 况且公共管理也不一定能够有能力给于解决 这也与政府职能的界定有很大的关系 CompanyLogo 从法律角度而言 一个问题要成为政策问题 这个问题必须是属于政府管辖权范围之内的事务 从效率角度而言 一个问题要成为政策问题 必须是存在着市场失灵和社会失灵 市场失灵 在市场机制下不能使资源配置达到最优效率的状态 导致市场失灵的原因举例 垄断 公共产品 外部效应 不完善市场 信息不对称 经济周期性 收入分配不公正 非优效品 社会失灵 不能通过社会自主协调或者协作的方式予以满足或者实现 社会失灵原因举例 相关利益冲突的不可调和性 社会自组织程度低下 社会组织回应能力的低下 与主流社会价值取向冲突 等 CompanyLogo 公共问题如何认定 CompanyLogo 拟定公共政策的备选方案 形成途径 拟定原则 政治性决策途径渐进性决策途径理性扩张途径混合扫描途径满意决策途径 公正无私原则个人受益原则弱势者利益最大化普遍分配持续进行人民自主紧急处理 CompanyLogo 对公共决策方案的评估与抉择 作为具有中国特色的社会主义国家在制定公共政策评选方案的过程中 价值的评判标准应该是首位的 决策方案是否促进生产力的进步和社会公共利益的改善 效益如何 带来何种短期和长期效益 间接效益和负作用的程度如何 实施决策所需要的条件能否具备 筹集和利用这些条件需要付出何种代价或成本 决策方案在实施中对环境变化和意外时间干扰的适应性如何 决策方案的可行性程度如何 也即方案在执行中遇到的政治阻力 可能遇到的风险 失败的可能性多大 有没有不可行论证 没有反对意见绝对不是成熟的决策 CompanyLogo 对公共决策方案的修正与完善 公共政策的追踪修正 公共政策 公共政策的局部试点完善 CompanyLogo 公共政策制定的政治过程 何为政治化过程 大量事实证明 无论中外公共决策制定的过程绝不单纯是一个技术或逻辑必然推演的过程 公共决策实际上是一个社会各种利益和资源权威性分配的过程 又是一个公共利益的权威性调整 在一个 动一张桌子都要流血 的国家 更是从本质上看出 公共决策是政治斗争 公共决策过程是各种政治力量凭借各自的能力和影响相互讨价还价的博弈过程 充满了冲突和利用 分歧与妥协 折中与让步 美国学者查尔斯E林布隆在 政策制定过程 一书中说 要了解政策制定过程 人们就必须了解政治生活和政治技能的全部内容 CompanyLogo 政策制定过程的复杂性表现在下列方面上 CompanyLogo 公共政策议程的建立 概念 公共政策议程的建立是指将社会公共问题纳入公共决策系统的视野 列入决策议程的过程 俗称 上会研究 不是所有的公共问题都能上会研究 公共问题列入议程的渠道有二 公众的社会权力系统 社会力量 提出的公共议程 公共权力系统 政府部门 提出的正式议程 严格意义上的公众议程并不一定能够形成公共权力系统的正式决策议程 公众议程能否转化为正式决策议程 不仅取决于社会公共问题的性质以及公众与社会公共权力系统的力量对比 而且还直接取决于公共决策系统对公共问题的认知以及对解决问题条件的判断 结果有四 放任其产生 推动其产生 促使其产生 阻止其产生 CompanyLogo 影响公共决策系统认定公共问题并纳入决策目标的主要因素 第二 第三 公共决策系统受到来自解决公共问题的压力时的变化四种情形 与政治体系的民主化 开放化程度有关 CompanyLogo 公共政策规划中的讨价还价 公共决策规划是公共政策制定政治过程的第二阶段 当某一社会公问题被派上决策日程后 就需要继续在调研的基础上拟定多种备选方案 以供决策核心采用 这个阶段就是决策规划 这个过程主要是讨价还价 最终形成的决策是诸多权利主体和利益主题相互斗争 相互博弈的结果 三个代表 思想往往就会在这个过程中得到最真实的检验 CompanyLogo 公共政策方案的合法化 一项公共政策方案只有经过合法化的途径才能得到社会确认并得到普遍遵守和执行 公共政策合法化的方式有转化为国家法律的如酒驾问题 有转化为行政法规的 如拆迁问题 有的转化为政策的 这个阶段各种政治力量和利益集团之间的博弈达到了白热化程度 CompanyLogo 制定过程中各主要政治力量的博弈 中国的问题 党政人大关系问题 以党代政问题 精英代表利益集团的问题 有利与不利的方面分析 以美国为代表的西方国家内部参与政策制定各种力量博弈的情况 政府机构和社会机构的权力精英 利益集团 政党通过选举对公共政策的影响 舆论与大众传媒 公民的政治参与 选举 CompanyLogo 政策主体 执政者 直接主体 政治家和执政党立法机关行政机关司法机关 非执政者 间接主体 选民利益集团在野党 CompanyLogo CompanyLogo CompanyLogo 我国政策直接主体的改革与公共政策效能保障 树立5种意识 A 民主意识 认清权力的来源 权力行使的目的 公共政策中的民主意识 公共政策的目的在于按照人民的意愿 实现人民的需求B 科学意识 理性 基于利益的算计 是信仰 情感 冲动的对立物 科学评价 按照事物或对象的本来面目所进行的认识活动 C 责任意识D 妥协意识E 参与意识 现在的问题 屁股决定脑袋 CompanyLogo 我国政策直接主体的改革与公共政策效能保障 体制改革 程序性规则大于实体性规则 A 建立民主的体制 必须有一个符合民主价值准则的问题认定 方案规划 政策决定 政策执行 政策评估的法定程序并加以遵守 B 建立科学的体制 完善组织体制 财税体制 公务员管理体制 人大 政府和政府部门的政策听政和政策审议会制度等 C 提高公务员的政策能力D 建立和健全为政府政策过程服务的政策研究 咨询网络 CompanyLogo 发挥我国中间组织在政策过程中的作用 1 是适应我国社会利益分布格局变化 提高利益表达效能的需要 2 有助于极大提高党和政府的执政效能 3 关键在于形成和提高组织的政策能力 4 强化其自主地位 完善其组织体系 5 破除在利益集团问题上的认识误区 CompanyLogo 公共政策制定的社会化过程 所谓公共决策社会化 简单讲就是指在公共决策过程中提高公民 法人 思想库 利益集团等民间利益表达主体参与决策议程 决策规划的深度与广度 使公共政策能更好地反映社会公共利益 公共政策的社会化 从本质上讲是公共决策民主化的重要体现 也是提高公共决策科学化的一项重要保证 CompanyLogo 公共政策制定的社会化的必要性 CompanyLogo 通过健全制度化的参与机制 增强工民参与公共政策制定的机会和渠道 通过完善我国的政治体制和政治结构 提升对社会各界 各阶层意见的吸纳和整合能力 通过推行政务公开转变决策观念为社会参与公共政策的制定过程营造良好的环境 公共政策制定的社会化的途径 政治体制 参与机制 营造环境 CompanyLogo 第二部分 我国公共政策执行偏误及其矫正 公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段 将公共政策的内容转化为现实 从而实现公共政策目标的一种行为 公共政策执行是公共管理活动的中心环节 是实现政策目标 解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径 美国公共行政学者艾利森指出 在达到政府目标的过程中 方案确定的功能只占10 而其余90 取决于有效的执行 这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用 CompanyLogo 我公共政策执行偏误的主要表现 良策 政策敷衍 政策歪曲 政策选择执行 政策附加 政