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改革住房保障管理思路 完善保障政策顶层设计【发布日期】2012-11-30 【作者】孟翠莲 郝凤英 【来源】中国房地产2012年第10期 住房保障是当前我国各级政府在住房领域最重要的工作。按照部署，2012 年，全国计划新开工城镇保障性安居工程700 万套以上，基本建成500 万套。截至5 月底，已开工346 万套，开工率为46.4%，基本建成206 万套，完成投资3895 亿元。从数字上来看，全国住房保障工作的完成情况较好，但是考虑到保障房建设的跨年度问题、各级政府短期突击谋取政绩以及被保障对象基数越来越大的问题，决定了住房保障工作要取得令社会满意的实效还有很长的路要走。1 当前我国住房保障面临的问题1.1 城市住房保障需求不断扩大近年来，由于城市房价快速上涨，城市中低收入人群的购房能力不断降低，住房保障需求不断增加。而与此同时，虽然各级政府也在大力推进保障房建设，中央政府甚至于2011 年提出5 年内要新建保障性住房3600 万套的战略目标，但由于保障房建设的速度及供给量远远跟不上日益扩大的住房保障需求，住房领域内的社会矛盾依然非常尖锐。1.2 政府以增量为主的住房保障思路缺乏可持续性按照2010 年中央政府提出的十二五住房保障规划，集中新建是我国当前增加保障房供给的主要方式。实践证明这一方式可执行性较差。之后，住建部以政策形式明确各地可以新建、收购、租赁和改建的方式增加保障房供给。这虽然极大地增加了保障房供给方式的灵活性，但由于种种原因，当前我国各地的住房保障实践仍以集中新建为主，而其存在的问题显然难以克服。1.2.1 容易形成空置集中新建属于增量管理，如果没有合理的规划及总量控制，容易形成住房空置，造成社会资源的极大浪费。这里的“空置”包括两种情况。一种是由于保障房选址不当，被保障对象不愿入住而引发的空置。这种现象在全国各地有关保障房的新闻报导中屡见不鲜。产生这种现象的原因主要是当前各地的新建保障房选址一般都比较偏远，交通、生活配套，以及医疗、教育条件相对较差，被保障对象一旦入住，其日常生活会受到很大影响，虽然住房困难问题得到了缓解，但生活便利性却大大降低。因此，被保障对象不愿入住保障房，从而形成保障房的空置。另一种是住房总量中空置房数量增多。住建部公布的数据显示，截至2010 年底，我国城镇居民人均住宅建筑面积31.6 平方米，农村住宅建筑面积人均34.08 平方米。我国人均住宅建筑面积的拥有量水平已经超过了中等收入国家平均水平。以上数据显示，我国住房保有总量已相对较高，并不存在总量不足问题，而是存在供需结构错位问题。在这种情况下，由于我国每年还新建数量庞大的商品住房，如果不对住房进行科学的总量规划及计算，在人口结构发生锐变的情况下，很容易形成大量的空置住房，从而造成难以解决的房地产泡沫并对社会资源造成极大浪费。1.2.2 住房保障资金缺乏保障新建保障房需要大量资金。按照住建部测算，仅2011 年，投资新建1000 万套保障房就需要资金1.3 万亿元。从实践来看，虽然当年中央预算内资金下拔情况较好，但各级地方政府的资金到位情况却并不如人意。之所以如此，是因为当前的保障房融资渠道并不畅通。按照我国当前的政策法规，保障房建设资金来源于财政资金、土地出让收益、住房公积金增值收益、地方城投公司投资及商业银行贷款5 个渠道。从实践来看，目前这5 个渠道都存在问题，这就使得我国的住房保障建设成为无源之水。住房保障工作的可持续性因此备受质疑。1.2.3 土地供给面临难题造成这一问题的原因很多：有些是由于地方政府所在城市土地资源确实非常短缺，可利用土地资源非常有限；有些是由于地区保障房征地拆迁难度大、补偿高，回收慢、无赢利，政府不愿投入过多精力；还有些是由于保障房建设用地大规模供给会对商品住房建设用地造成挤压，影响地方政府财政收入等。1.2.4 其他问题除存在总量控制、资金及土地等问题外，集中新建为主的保障房供给方式在实践中还存在以下问题，如各地保障房需求总量与中央下拨的完成指标不匹配，保障房产品结构不合理，保障房准入、运营、分配及转让中寻租现象大量存在，新建保障房业主退出动机不足，被保障对象的经济负担相对较重等，这些问题的存在都是集中新建模式本身所难以克服的。1.3 住房保障立法滞后、实践混乱当前我国城镇住房保障制度的法律框架主要由三部分构成，首先是政策目标，即保障中低收入和最低收入家庭的基本居住需求；其次是住房供应与分配方式分层次，我国目前对不同收入层次的城镇居民实行不同的住房供应方式与分配方式；最后是保障房经营与管理方式。目前，我国各级住房管理机关负责政策制定以及具体的保障房调配和腾退管理工作，保障房建设及日常的维护管理等工作由不同的市场主体完成。以上三部分虽能勉强适应当前的住房保障实践，但由于没有统一的全国性住房保障法律，加上当前我国的住房保障立法层级还停留在行政法规、部门规章层次上，使得我国住房保障领域中比较成形可以在全国范围适用的也仅有住房公积金管理条例、经济适用住房管理办法、城镇最低收入家庭廉租住房管理办法等几个行政法律规范。住房保障立法工作的滞后与缺失不仅使住房保障的实践及管理缺乏统一的依据，而且也不利于社会公众了解、参与、支持住房保障工作。更为重要的是，由于缺乏统一的国家规范，为完成住房保障任务，各地政府的住房保障实践各自为政，这无疑对今后统一管理设置了人为的障碍。1.4 住房保障的补贴方式以“补砖头”为主我国当前的住房保障实行“补砖头”与“补人头”并行的政策。所谓“补人头”，是指政府向被保障对象发放补贴，增强被保障对象的住房支付能力；所谓“补砖头”，是指政府建设和供应低租金或低售价的保障性住房，直接配给被保障对象。当前，由于城市居民住房保障需求空前增加，为缓解住房保障矛盾，我国住房保障补贴实行以“补砖头”为主的政策。“补砖头”为主的住房保障政策客观上需要有大量保障房，只有这样，政府才能有充足的保障房进行配给。但众所周知，长期以来，由于我国住房保障工作的欠账，各级政府并没有保障房“蓄水池”，所以，住房保障补贴方式的可持续性也需要进一步探讨。2 改革管理思路住房保障存在的上述问题需要追本溯源，从调控管理思路及顶层政策设计的角度厘清头绪，寻求根本解决之道。在管理思路方面，本文认为住房保障管理部门应当实现两个转变：首先根据国情确定住房保障覆盖面，实现由“保障大多数”向“保障中低收入群体”的转变；其次是实现由增量管理思路向盘活存量、租赁思路的转变。2.1 科学确立与我国国情相适应的住房保障覆盖面按照我国当前分层次供应的住房保障体系，住房保障的覆盖面为中低收入住房困难群体。在现实生活中，与保障房有限的数量相比，这部分群体的数量庞大。从我国现阶段的经济发展水平来看，我国各级政府根本没有能力支撑如此巨大的住房保障需求。必须明确的是，住房保障需求扩大的原因是当前住房供给价格与中低收入群体住房支付能力错位。这是我国当前住房领域最主要的矛盾，也是住房保障覆盖面不断扩大的根源所在。造成这个问题的原因是多方面的。从制度层面上看，有当前我国经济发展阶段、经济发展方式、区域发展不平衡、城乡土地二元管理制度、GDP 政绩考核、财税收入分配制度等深层次的制度原因。从住房管理看，有住房买卖市场存在供需结构错位的问题，以及大量中低价位特殊住房不向市场公开销售的问题，还有城乡房产无法自由流通的市场壁垒问题等。这些问题的解决都需要较长时间，也不是仅通过大力发展住房保障工作就能解决的。因此，在住房保障工作中，我们首先应当根据我国的国情，走适合我国国情的住房保障道路。我国当前的经济发展情况与发达国家相比，还存在相当的差距，这决定了我国的住房保障只能是低水平的基本保障，这种住房保障的保障对象只能是无能力参与社会竞争或参与社会竞争失败者。对于现阶段因经济发展或者社会政治等因素造成的中等收入阶段住房保障需求不断扩大的问题，政府应当从根本上寻求相应的经济及政治解决途径，通过调整经济结构、完善收入分配政策等制度改良手段逐步解决。2.2 政府调控思路应由增量为主向存量为主转变由于我国的住房总量已经达到中等收入国家平均水平，加之集中新建存在诸多问题，因此，在保障房供给方式的选择上，政府应当更加重视收购和长期租赁方式的长效作用。2.2.1 住房存量市场及租赁市场的发育程度已经相对成熟首先，住房买卖市场中存量房规模已经超过新建房规模。这主要表现在两个方面，一是静态住房产品结构方面；二是动态交易结构方面。在静态产品结构方面，按照住建部的公开说法，我国当前有2 亿套存量住房，每年新增的住房是1000万套。在动态的交易结构方面，目前存量住房的供给量及成交量均有超越增量住房的趋势。禧泰监测数据显示，在供给量方面，2011 年，北京市二手住房月度新增供给总量接近89 万套，扣除当年二手住房12 万套的成交量，市场还有77 万套左右的存量住房供给。而同期，新建住房扣除成交市场供给量只有12 万多套。存量住房的供给比增量住房的供给高6.4 倍。在成交量方面，虽然当前大多数城市的新增住房成交量依然大于存量住房，但北京、上海等城市的存量房成交量却已经超过增量住房。北京市建委公布的数据显示，2011年，北京新建住房成交90605 套，二手住房成交121512 套，二手住房成交量比新建住房高34%。其次，租赁市场发展规模已经比肩存量房市场。禧泰监测数据显示，各城市出租住宅供给量近年来呈爆发式增长。在出租住宅月度新增供给量方面，2011 年青岛市全年进入租赁市场的住宅总量近24万套，比2004 年的1.4 万套增加了16 倍；北京2011 年全年进入租赁市场的住宅总量近97 万套，比2008 年的总量增加了2 倍；上海和广州2011 年全年进入租赁市场的住宅总量分别为61 万套和71万套，比2009 年分别增加了1.3 倍和3.9 倍。以上数据说明，我国已具备保障房供给方式由单一向多元转化的现实条件。如果能想办法盘活存量住房以及租赁住房资源，将这些资源用于保障房，那么我国当前住房保障所面临的许多问题，如土地供应紧张、保障房位置偏远等问题，都能得到很好的解决。2.2.2 以收购和长期租赁的方式增加保障房供给以收购和长期租赁的方式增加保障房供给，除了可以弥补集中新建的不足外，更为重要的优势是，如果按照一定的交易规则收购二手住房或者长期租赁住房用于保障房，政府的净投入远小于集中新建，其资金使用效率也远高于集中新建。相关研究显示，北京市2011 年，如果按照一定的标准收购10 万套二手住房，并将其作为保障房全部配售给被保障对象，售价按限价房标准确定，即每套限价房的价格相当于同区域普通商品住宅的80%85%，则北京市政府需要净投入的资金总量约为160 亿元260 亿元（详见表1）。而北京市建委公布的数据显示，包括开发商配建竣工的保障房在内，当年，北京市新建保障房的竣工数量只有4 万多套，而政府的总投资额却高达1000多亿元（含土地成本）。以租赁方式增加保障房供给的经济效益及社会效益同样可观。北京禧泰房产数据研究中心研究课题显示，2011 年，如果按北京市公租房定价标准，即公租房平均供给价格比市场出租房平均供给价格低15%20%计算，则北京市全年解决13万户的住房保障需求，仅需投入住房租赁补贴8.9亿元11.8亿元（59 亿元的15%20%）。3 完善住房保障政策的顶层设计除了改变住房保障工作的调控管理思路外，完善住房保障政策的顶层设计也是我国当前住房保障管理工作的当务之急。为此，本文提出如下建议。3.1 制定住房法或住房保障法建立完善的住房保障法律体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。当前，在住房保障领域，我国仅有几部行政法规及部委规章，尚无全国性的法律法规，立法层次较低，也远不能适应实践的要求。因此，我国应当尽快制定出符合我国国情的住房法或者住房保障法，并以此为基础，强化国家和地方的住房保障法律法规的合理性和时效性，用完善的法律法规来保障中低收入人群的利益。同时，住房保障政策要有动态性，政府应当根据经济发展不同阶段和住房发展的不同时期来确定、调整住房保障政策。3.2 建立可持续运营的住房保障机制除了完善制度建设，我国还需要建立一套行之有效的可持续住房保障管理运营机制。在建立可持续运营的住房保障长效机制方面，本文提出如下三方面建议。3.2.1 真正的保障房封闭运营机制当前许多地方也在试行保障房封闭运营机制，但普遍存在保障房数量少、其他各类保障性住房不强制进入、住房领域内的公平问题始终无法解决等问题。要实现保障房封闭运营，真正从根本上解决当前住房领域的公平问题，应当实现两个管理的并轨。首先是全国的保障房管理应当并轨。虽然我国地域广阔，各地经济发展水平、人口结构有很大的不同，但是在住房保障工作的总体思路、被保障对象的信息管辖方面，我国应当建立统一的规则，这样才能改变当前保障性住房各地、各机构分块管理的格局，也才能为以后房产税的征收及减免提供一手的房产及个人信息数据。其次是房产管理并轨。虽然我国当前住房领域最主要的矛盾是广大中低收入群体住房支付能力不断下降，但是在社会实践中，我国还存在大量不向社会公开销售的中低价位住房。之所以如此，主要原因是我国当前住房产权制度的设计是多元化的。在这种制度下，我国现在面向社会公众销售的住房一般只有两类，即商品住房和保障房。除这两类住房外，大量其他产权形式的住房一般只针对特定群体销售，而不向社会公众开放。从产权形态上看，这些住房主要包括党政机关集资合作建房、大型企业单位自建房、房改公房，小产权房、农民自建“商品房”等。这些住房不仅客观存在，而且数量非常庞大，价格通常还远低于同地段商品住房、甚至保障住房的价格。其存在不仅严重挑战着住房公平的底线，而且存在政府监管真空，社会公众不满由来已久。解决这个问题需要改变当前各类不同产权类型住房的不同销售政策，将各类产权住房都按国家是否投入或让利归并为保障房和商品房两类，按统一的规则向全社会销售。3.2.2 建立企业化运作机制住房保障是一项牵涉甚广的具体工作，既涉及到规划设计、投资产出、建设维护等问题，又涉及到准入退出、物业管理、运营平衡等问题，没有行之有效的管理机构很难实现住房保障制度的可持续运营。我国当前的住房保障工作主要由各级政府的建设行政主管部门负责，在现实生活中，由于建设行政主管机关是国家机关，主要应负责政策的制定及执行监督，由其负责具有企业经营性质的保障房经营管理不但违反当前我国的行政法规，而且由于专业领域不同，这种运作方式很难保证保障房经营的可持续发展。要实现可持续化，从机制上来讲，首先需要建立保障房系统封闭运营机制，这就要求不仅将经济适用房、廉租房、棚户区改造和危改房、限价房和公租房等五大类保障产品纳入系统，而且需要将各类直管公房、自管公