中国强制性产品认证制度与欧盟CE 指令市场监管的比较.doc

中国强制性产品认证制度与欧盟CE 指令市场监管的比较 1 引言 强制性产品认证制度在推动国家各种技术法规和标准的贯彻、规范市场经济秩序、打击假冒伪劣行为、促进产品的质量管理水平和保护消费者权益等方面，具有其他工作不可替代的作用和优势，而完善的产品认证制度离不开完善的监督机制保护。 中国强制性产品认证制度(CCC 认证) 作为中国的合格评定制度，是基于中国产业结构尚不发达，产品质量安全状况需要提高的情况下发展起来的，因而采取有效的市场监管措施保证投放中国市场的产品质量安全，对保护消费者安全、促进企业发展是十分必要的。而欧盟CE 指令是欧盟针对欧洲分散的特殊状况，为了形成统一市场，统一市场准入与监管而制定的合格评定模式，经过多年的发展和完善，为了保证投放市场的产品完全符合CE 指令的基本要求，市场监督已成为欧盟法律框架中不可或缺的一部分。 本文旨在解读和讨论中国强制性认证制度与欧盟CE指令市场监管行为及二者异同，在欧盟CE 指令进行市场监管先进经验的基础上，立足中国国情，对如何规范和完善我国的CCC 认证制度的市场监管进行了一些思考。 2 中国强制性产品认证制度(CCC)与 欧盟CE 指令简介 2.1 中国强制性产品认证制度(CCC) 我国强制性产品认证制度是以中华人民共和国产品质量法、中华人民共和国进出口商品检验法和中华人民共和国标准化法为基础建立的，并在中华人民共和国认证认可条例中正式给予法制化。其目的旨在保护国家安全，防止欺诈行为，保护人体健康或者安全、保护动植物的生命或者健康、保护环境。 强制性产品认证涉及的产品范围为涉及人体健康、动植物生命安全、公共安全和国家安全的产品，目前中国CCC 认证制度强制性产品认证目录内产品，包括汽车摩托车及其零部件、低压电器设备、家电、消防及安防设备、建材产品、玩具、农机产品等。 实施CCC 制度的认证机构和检测机构及检查机构由国家认证认可监督管理委员会(CNCA)负责指定，指定承担强制性产品认证工作的机构也都是在中国境内注册的法律实体。截止目前指定的认证机构共15 家，指定实验室167 家，指定的实施机构(认证机构、实验室)均为中国国营企业或国有事业单位(也有极少数机构在得到指定之后改制为股份制企业或民营企业)，指定的机构在CNCA 授权的业务范围内开展强制性产品认证工作。 2.2 欧盟CE 指令 CE 是英语Conformity With European的简称，是欧盟法律对产品提出的一种强制性安全合格标志，CE标志不是质量认证标志，它仅代表加贴标志的产品完成了规定的合格评定程序，符合欧盟指令的要求, 因而CE 标志制度是欧盟的产品准入制度。相比中国CCC 强制性认证制度是以政府为主导的强制性产品认证制度，欧盟的CE 标志制度则是由条约、指令、成员国为保障指令得以实施的法律措施等组成的强制市场准入制度。 欧盟CE 指令适用的产品领域包括低压设备、简单压力容器、玩具、建筑产品、机械、无线电及电信终端设备、船用设备、医疗器械、燃气器具、载人索道设备等，目前已发展至30 多个类别。针对绝大部分的消费品以及工业品，欧盟都要求实行CE 指令体系。指令规定的产品绝大多数必须加贴CE 标志，只有当产品符合所有相关指令的规定并且依据所有相关指令进行合格评定后，产品才能投放市场或交付使用。 CE 指令的指定机构与中国CCC 认证制度基本一致，两者均为通过各自认可体系认可的第三方机构承担合格评定活动。CE 指令的第三方机构既包括了认证机构也包括了测试机构，而中国的CCC 指定机构通常明确区分了认证机构和检测机构。CE 指令虽然不是认证制度，但欧洲理事会决议93/465/EEC关于合格评定各阶段程序及加贴和使用旨在用于技术协调指令的CE 合格标志的规则为新方法指令中的合格评定制订了指南和详细程序，通过引入模块化的合格评定方法对不同危险程度的产品进行区别对待。 3 CCC 认证与欧盟CE 指令市场监管差异性研究 由于整体监管框架的不同，欧盟CE 指令在市场监管方面与我国存在很大的不同，本文将从三个方面对二者的异同进行阐述： 3.1 实施监管的主体及作用： 3.1.1CCC 实施监管主体及作用 自中国于XX 年5 月1 日全面实施强制性产品认证工作以来，国家认监委以完善工作、解决问题、加强监管、提高认证有效性为主要目的，陆续发布法规、规章及规范性文件，形成了比较完善的强制性产品认证法律法规体系，尤其是中华人民共和国认证认可条例的公布，明确了强制性产品认证国家监管的地位。 我国中华人民共和国认证认可条例、强制性产品认证管理规定、强制性产品认证机构、检查机构和实验室管理办法以及国家认监委有关规范性文件均对承担强制性产品认证任务的认证机构、检测机构、检查机构以及检查人员等提出了明确的管理与技术、法律责任的要求，由国家认监委负责全国强制性产品认证工作的组织实施、监督管理和综合协调。主要包括组织查处认证违法行为，对重大认证违法案件进行督办和业务指导;实施停业整顿、撤销指定或者撤销批准文件等处罚。 国家认监委不参与CCC 认证的具体事务性工作，由地方认证监管部门依法负责组织协调所辖区域内强制性产品认证活动的监督管理/执法查处/工作，负责CCC认证行政执法工作。 3.1.2 欧盟实施监管主体及作用 欧盟实施市场监管的主要依据文件为安全保护条款程序。欧盟委员会利用这类条款分析和判断限制贴有CE 标志产品自由流通的国家的法规措施是否合理。针对产品的安全问题，欧盟制定了产品责任指令(85/374/EEC)和一般产品安全指令(XX/95/EC)，在协调标准(由欧洲标准化组织受欧盟委员会委托制订的欧洲标准)的情况下，这些为在欧盟范围内评估与产品相关的风险提供了共同基础。 为了保证市场监督运作的公正性，市场监督工作必须由各成员国政府主管当局负责，如质量监督部门、海关、安全监督部门等。市场监督机构应当保证其独立、公正、无偏见，必要时应当遵守保密原则，为了保护商业秘密或者根据国家立法保护个人资料。并建立适当的程序，包括：跟进投诉报告有关产品所带来的风险问题;监测事故及引起健康危害的产品;核实是否已采取纠正措施;跟进有关的科学和技术知识并落实安全问题。各成员国市场监管机关其市场监督的能力只限于每个成员国司法辖区内，成员国应告知委员会，他们的市场监督机构和各自的职权范围，委员会将信息传递到其他成员国。 但由于各成员国之间在国家层面上采纳法律、标准的方式和管理体制的差异，故市场监督的组织架构不尽相同，而且其监督机关使用不同的方式、方法和实际做法均不尽相同。为使市场监管工作更加有效地运作，这就特别要求在国家监督机构之间要建立适当的沟通和市场监督机构之间的协调机制，以确保欧盟内的保护水平相同。国家行政部门之间的合作通常是以工作组的方式进行的。因市场监督涉及所有新方法指令中所适用的条款，工作组根据新方法指令成立。 3.2 对市场机构的监管 3.2.1CCC 对市场机构的监管 为进一步规范认证行为，维护认证认可的权威性和公信力，国家认监委构建了比较完善的CCC 认证监管体系，保证CCC 认证制度长期稳定地贯彻。监管包括两个部分：一是对列入CCC 认证目录的产品企业进行监管，二就是根据中华人民共和国认证认可条例和强制性产品认证管理规定的规定，由国家认监委对认证活动和认证结果进行监督检查，对于指定机构及工厂检查员进行的监管。 国家认监委根据强制性产品认证机构、检查机构和实验室管理办法要求，指定了中国质量认证中心等13 家认证机构承担CCC 认证的具体业务，并向社会公布这些认证机构的信息和能力范围。自XX 年以来，为了进一步健全强制性产品认证指定机构监督管理机制，国家认监委每年都会从多个方面组织部署对强制性产品认证所有指定认证机构和部分领域的指定实验室实施专项监督检查，依照相关法律法规采用行政告诫限期整改暂停或者撤销指定业务范围等各种手段，严格规范指定机构行为。通过专项监督检查，可及时发现和纠正认证实施机构和企业存在的问题，规范指定机构和认证人员的认证、检测行为，打击强制性产品认证违法违规行为，维护了强制性产品认证的权威性和有效性。 而地方认证监管部门则在国家认监委的指导下，完成法律赋予的监管职责，其对认证机构违法行为的认定，应当得到国家认监委的确认。 由此可见，中国的强制性产品认证制度对于认证机构的监管，其实质是以政府为主导，地方监管部门为辅助的市场监管体系，在此监管体系下，各指定认证机构纷纷制定、完善管理文件，建立了获证企业分类管理体系、认证质量可追溯和责任追究体系、产品信息接口处理和风险防控体系，并取得了良好的实施效果。 3.2.2 欧盟对市场机构的监管 而在欧盟各成员国市场监管的整个过程中，为避免利益冲突，指定机构不得参与其中。虽然指定机构和市场监督主管当局在成员国中是受上级同一主管当局管理，但二者所承担的责任是完全不同的，并要明确划分合格评定与市场监管的区别，市场监督机构主要负责产品投放市场后对产品进行监督检查，而指定机构负责产品在投放欧盟市场之前是否符合新方法指令的基本要求，两者虽然职责不同，但互为补充。 各成员国可能有不同的机构负责评估不同产品的安全性，而一些国家还有跨部门的产品安全监督体系，可能有两个或者三个机关负责监管一个产品的安全。产品的检测通常会使用权力机关大量的经费，而这导致一些成员国不进行产品检测，而是主要依靠其他成员国发布的通告。其他成员国有资源在特定时间仅关注有限数量的产品(如比利时)。同样，一些机关在风险评估方面经验丰富，并且有能力制订和应用比较复杂的方法。 为使市场监督工作更加有效地运作，欧盟还采用了大量的、行之有效的方法，诸如为消费者建立信息快速交换系统、为医疗设备建立警戒系统、为收集伤害数据建立的数据收集和信息交换系统。在以上的基础上，欧盟市场机构监管保证了监管机构的公正性和独立性，使市场监管机构起到了市场医生的作用，并保护最终使用者的健康和安全，保证商品在内部市场的自由流通并消除不公平竞争。 3.3 对产品的监管 3.3.1CCC 对产品的监管 为确保强制性产品认证制度的有效实施，对CCC 认证目录里的产品采取的市场监管方式主要是日常监督检查与专项检查相结合，不断采取各项措施完善并创新目录内产品证后监督工作。监管的重要内容是未经CCC 认证的产品、假冒CCC 认证标志的产品、受到消费者投诉的产品。国家认监委每年都会组织地方两局在流通、生产和进口领域内开展大规模的执法检查和日常监督抽查工作，同时根据社会反映、抽查结果等信息不定期地开展针对某类高风险产品的专项整治工作。 而地方认证监管部门在国家认监委的指导下，需完成法律赋予的监管职责。一是积极地参与强制性产品认证制度的建设并做好前期的调研工作，理顺和协调强制性产品认证制度和其他质量监管制度、相关部门监督管理制度之间的关系，把强制性产品认证制度的实施与促进强制性国家标准的实施结合起来，把生产许可证管理与强制性认证管理的产品分开，采用一次合格评定的方式，最大限度地避免了强制性产品认证制度和其他相关监督管理制度的矛盾，减轻企业负担。二是调查摸底，为搞清当地需要取得强制性认证的产品和企业的基本情况，地方认证监管部门建立了相关档案，掌握和了解强制性产品认证实施的进展情况，并邀请国家指定机构与当地企业直接见面，如此以来，应该取得强制性产品认证的企业都能充分了解有关制度的内容和要求，为企业充分地提供公开的信息和政策咨询。三是按照法定职责，对所辖地区强制性产品认证目录描述与界定表中产品实施监督并负责组织、协调本辖区CCC 认证行政处罚工作，负责CCC 认证行政执法工作。 依据自XX 年9 月1 日施行的强制性产品认证管理规定(国家质检总局第117 号令)，在市场监管活动中发现不合格品可加以证书暂停，撤销并辅以对相关制造商予以经济处罚的措施，视情节不同处罚金额而不同，对照原XX 年颁布的管理规定，通常认为新管理规定比原规定内容更加具体、监管更加有力、处罚更加严厉、责任更加明确。而国家认监委可根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销对认证机构、检查机构、实验室的指定。值得注意的是，未获得CCC 认证的产品不一定就是不合格产品或者伪劣产品，因此在执法过程巾，要注意对产品采取强制性措施的尺度。 3.3.2 欧盟对产品的监管 在欧盟，对于产品的市场监督活动主要包括两项内容：一是由各成员国的主管当局监督通过采取检查措施监督投放到市场的产品，检查其是否符合所适用的新方法指令中的相关条款要求;二是采取必要的一致性措施。当国家主管当局发现产品不符合适用指令条款的规定时, 必须采取适宜的行动，其所采取的纠正措施视产品的不合格程度而不同。如产品没有正确加贴CE 标志(如尺寸或设计)，属于轻度不合格;若产品不符合新方法指令的基本要求，或是没有采用合格评定程序，从而可以推测产品可能会危及人们的健康和安全，这种问题则被视为严重不合格，主管当局必须采取措施使不合格品符合要求, 并限制或禁止这类严重不合格产品投放市场及投入使用, 最终保证这类产品从市场撤出。采用禁止或限制产品投放市场的措施是暂时的，旨在允许监督机构对产品可能产生的危险或其他重大不合格项获取足够的证据。对不合格品所采取的措施还包括警告或法律诉讼(甚至包括对指定机构和相关人员)。 根