诸城职工所有或控制的公司治理.doc

附言：此研究报告是为世界银行、国际金融公司研究项目提供的背景资料。该研究项目于2002年出版，由斯道廷坦尼夫，张春霖，路白瑞福特著，书名为.中国的公司治理与企业改革，由中国财政经济出版社出版。但是，研究项目最终成果中没有重视我们的研究报告。在项目评审时，包括吴敬琏在内的一些专家对职工所有和控制的公司颇多微词。我记得，我针对他们的发言做了回应。他们则不置可否。而在最终成果中，对这方面的情况几乎没有反映。职工所有或控制的公司治理研究报告 乔健应邀参加了相关的调研和写作冯同庆本报告以2000年11月对山东省诸城市、浙江省金华市的调查为基础，研究国有中小型企业改制为职工所有或控制的公司后，对公司治理产生的影响。一、国有中小型企业改制的动因和选择1、政府追求经济效益目标，主导企业改制，受企业、职工制约选择股份合作制 诸城和金华都是国有中小型企业改制较早的地方。诸城则更早些。诸城是山东省潍坊市的一个县级市，地处内陆，资源贫乏，经济发展水平一般。从1992年10月开始对国有中小型企业进行改制，而且是由市政府推动的。这有两个重要的背景：一是1992年4月清产核资的结果使诸城市政府官员震惊。在市属150个独立核算企业中，103家亏损，占企业总数的68.7%；亏损额高达1.47亿元，企业负债率平均高达85%；财政收入增长缓慢，职工收入低，生产积极性差。二是1992年7月江泽民总书记到诸城视察时作了一番鼓励改革的讲话，坚定了政府进行改制的决心。金华是浙江省的一个地级市，国有、集体中小型企业原是经济的主体。进入20世纪90年代后，由于市场竞争加剧，出现了“四多”现象。就是亏损企业增多，停工、半停工增多，停发、减发职工工资增多，下岗、待工职工增多。1993年，政府选择了27个企业改制，进行股份合作制试点。但是，在两年的时间里进展并不理想。这主要是因为，股份合作制比此前实行的承包制经营风险更大。直到1996年，全面学习诸城经验，股份合作制才全面推开。从两个城市的改制动机来看，政府希望借助对企业的产权激励，改善公司治理，实现经济效益目标。诸城市政府针对一些人的“三怕”心理（部门怕丢权、厂长怕丢位、工人怕丢钱），确定改制的方向是让企业享有产权，搞股份制或股份合作制。金华市政府公开宣传说，要把职工口袋里的钱掏光，投到企业里，然后再把职工和企业的口袋装满。并在改制后，向所有的改制企业派出“转机”（转换企业经营机制）工作组，以期提高企业效益。产权改革的目标是明确的，但是对具体的选择是有争议的。是选择公司制（一般的有限责任公司）还是股份合作制（为注册方便，名义上是职工持大股的有限责任公司）有不同考虑，而最终选择了股份合作制。1992年9月，诸城市政府选择国有小型企业诸城市电机厂进行改革试点。一开始政府搞了两个方案：一是按有关规定，个人股不超过20%，国家完全控股；二是将企业资产存量出售给职工，国家以土地作价入股。出人意料的是，这两个方案都被职工否决了。职工们提出，将企业资产全部卖给职工，全部实行个人股，土地由企业租用。最后，政府接受了职工的要求，原来的国有企业转变成由277名职工持股的股份合作制企业。金华市政府之所以在多种改制形式中选择了股份合作制，是认为股份合作制“上合中央精神，下合金华水土”，适用于国有、集体中小型企业。为保证改制顺利进行，政府还对企业所承担的改革成本进行一定的补偿。诸城有以下几项安排：一是保留改制企业经营者的“干部”身份。这可以使他们在改制不成功时，较容易地“再上岗”，或进机关，或到其他企业任职。二是如果企业改制后破产，政府负责支付职工的购股资金，并对职工进行重新安置。三是政府承诺给改制企业一定的政策优惠，如职工购股资金以贷款形式留归企业使用等。金华也有这样的补偿，如免除债务、核销不良资产、剥离非经营性资产、对老职工进行补偿等，使职工购买的净资产额度较为合理。2、企业、职工对政府政策的认同，对政府的改制选择和目标实现有积极作用企业、职工最初是处于被动应付改制的地位，在改不改的问题上没有商量余地。但是，一旦明确了改制势在必行，一些企业、职工就会变被动为主动。诸城的改制试点采用股份合作制方案，是由一些企业、职工提出并经政府认可的。企业、职工成了改制的关键当事人，如果没有他们的参与，改制方案就不可能落到实处。而正是有了他们的积极参与，政府主导的改革才得以顺利推进。1993年4月诸城市政府决定，以“先出售后改制、内部职工持股”为主要改制形式，在市、乡企业中普遍推行。最终改制为股份合作制的企业达到210家，占市、乡以上企业的85%。 金华的一些企业、职工也认同政府的政策。电子仪器厂从20世纪80年代中期效益一直很好，但是缺乏发展资金。他们希望改制，以筹措资金。职工购股踊跃，只好加以限制。制漆厂则是在一个偶然的情况下，使改制进行得非常顺利。酝酿改制时，一场大火使企业损失了400万元。客户怕油漆脱销，使定货激增。因祸得福，职工感到企业前景看好，积极入股，支持改革。水轮机厂则认为，让企业改为股份合作制是给政府帮忙，否则政府根本不可能解决职工的就业问题、社会保障问题。他们举出本厂离休干部的例子。这些离休干部的养老、医疗等保障已经交给政府负责，但是这些老干部经常找到企业要求解决这问题那问题，说光靠政府解决不了应该解决的问题。企业、职工的认同推进了改制，到1996年有141家应改制企业，133家完成改制，占94.3%。3、企业、职工对政府政策的不当利用或不合作，对政府的改制选择和目标实现有消极作用即使在改不改的问题上没有商量余地，也还有一些企业、职工与政府的考虑是不相同的。金华电机厂负债很高，职工不愿意入股。政府工作组用“你们厂的地皮位置好、很值钱”说服职工入股，职工带着侥幸心理入了股。就是这样，政府仍然不放心，安排一个领导一身三任。既是董事长，又是总经理，还是党委书记。他是政工出身，不懂经营，不懂技术，只是倒卖地皮。把企业弄得维持不下去时，他却不辞而别。据说，他本人得到了不少实惠。职工们想退股，为时已晚。蔬菜公司也有类似的情况。这类企业的特点是，经营者想改制，普通职工不想改制，结局都不太好。显然，少数人钻了政府的“空子”。 浙江工具厂地处偏僻山区，产品成本高，改制前亏损150万元。对改成股份合作制，经营者、职工普遍没有信心。而市工作组要求每人至少持股5000元，如不持股需缴纳风险金30005000元，否则下岗。大家被迫购买了股份，而这笔钱并没有使企业起死回生，错误地用于补偿亏损、清退农民工。后来，“能人”们带着技术、关系出走，反过来与原企业竞争。原企业一片凋零。 二、改制后股权结构的特征 1、企业产权主体有所明晰通过较为合理的资产剥离、债务清偿、职工购股等途径，职工、集体、国家、企业法人、经营者、核心层等的股权得到确认。两市企业改制中股权设置的具体做法，首先是将国有土地、职工住房等资产剥离，再按照总资产减去总负债的原则来确定企业的净资产，然后由企业职工认购股份。金华为了鼓励职工购股，免征股份分红的个人所得税；过去一直有争议的集体股、企业法人股也得到确认；持股额度较大的经营者、核心层是经过职代会反复多次选举产生的。职工购股有强制性，但不顺从强制的是少数，还有自愿程度相当高的。诸城职工购股一般采取配股认购和自愿认购两种方式，规定认股最低限额为5000元，确有困难的，可分两年交足股金，但创立时一次交纳不得少于60%。职工自愿购股，可用现金购买，也可用风险抵押金转股。职工认购股份，发给无记名式股权证，一年后可在企业内部转让。金华职工购股有政府规定的强制办法，不服从就下岗。但多数职工是自愿的，多数职工借钱购股，有的企业职工购股过于踊跃还得限制。为了缓解少数人无力购股的压力，经市总工会斡旋，允许企业职代会有权决定，无购股能力的职工是否可以不购股。经职代会允许可以不购股的职工，可以不下岗。不少企业通过职代会帮助无购股能力的职工，缓缴、少缴、免缴、经由募集缴等。 2、职工股或集体股在产权结构中占主体 “职工”与“股东”的重合度高，其他产权主体（国家、法人等）的持股额少于职工股、集体股。诸城的绝大多数改制企业都只有职工股，没有任何国家股、法人股，甚至集体股。金华改制企业中职工股、集体股占主体，少数改制企业虽然有国家股、法人股，但是其在股本结构中的比例一般低于30%。一些企业还在两、三年内，把国家股、法人股、甚至集体股置换为职工股。3、股权结构比较稳定改制时，股权结构安排须经职代会反复讨论决定。诸城大多数企业设置基本股和自由股两类股份，基本股每人都须购买，而自由股可以自由竞买。自由竞买后，企业领导人和一般职工的持股额是不同的。不过到底差异有多大，政府都没有具体规定。一般情况下，原企业领导，除50008000元基本股外，正职多购20000元左右，副职15000元左右，中层管理者10000万元左右，各个企业情况不同。以四达绝缘材料公司为例，董事长窦宝荣买了80000股，购买最少的职工是3000股，前者是后者的26.7倍。除了这个比较极端的例子，股权平均化是诸城改制初期的主要特点。金华企业职代会允许董事长持大股，但是他们普遍不持，怕职工有看法。所调查企业中，董事长所持股份在总股本中没有超过10%的。股权只允许在内部交易，且交易额度较小。增资扩股及调整股权结构也须经一定的民主程序。两市所有企业的股权只允许在内部转让交易，不能对外自由出售。在效益较好的企业，一般职工不愿出让股权。而在效益较差的企业，这种股权又无法出让。在改制后相当一段时间里，股权结构保持稳定。4、股权代表与传统社会组织（职代会、党委、工会等）代表身份兼容在两市改制的企业里，股权代表与传统社会组织（职代会、党委、工会等）代表身份兼容。与一般国有企业改制中出现的撤并职代会、党委、工会现象不同，两市改制企业中没有发生这种情况。反而是，股权代表与传统社会组织代表身份兼容。这表现在两种人的交叉兼职上。普遍的现象是，股东代表与职工代表并存、董事长兼党委书记、监事会主席兼工会主席。当然，还有其它一些兼职现象，实质上都是两种身份兼容。三、企业产权激励机制对经营管理产生的作用1. 普遍建立了法人治理结构，但有本土化特征两市的企业改制是从改变企业的产权关系入手的，因此引起企业治理结构的重大变化。改制后，企业普遍建立了职工（股东）会或职工（股东）代表大会、董事会、监事会和经理层，机构设置比较健全。金华的多数改制企业根据市里制定的金华市公司制企业工作暂行规定，制定了董事会工作条例、监事会工作条例、总经理工作条例，有履行职责的具体规定。各种机构的会议制度大多正常，甚至有会议规则。不少企业里，党委会、工会的会议也有具体规定。各机构负责人先通过民主程序产生，再由政府主管部门确定，多数任职比较稳定。如金华水轮机厂的董事会、监事会，先由职代会“两上两下”选举核心层，核心层补交股金后由职工提名人选，再由股东会一股一票选举产生。各机构负责人按程序产生后，报市经委同意便正式任职，市经委一般都尊重企业的选择。在被调查企业里，新领导中原管理人员比例较大，也增加了一些新人，如技术人员、工人等。在经营正常的企业里，新领导的更换是要按照程序进行的。不少新领导反映，职务稳定感比过去好。当然，工作压力也更大。对经营者的监督和约束，在不少企业里明显增强。传统的社会组织没有被撤消，被容纳在新的治理结构当中。这体现出公司制改革中的本土化特征。但是，在协调治理结构中“新三会”（股东会、董事会、监事会）与“老三会”（职代会、党委会、工会）的关系上，为避免各机构职能的交叉重复，改制企业也往往采取一些变通办法。例如，前面讲到的交叉兼职。他们认为，这样做的好处是，机构精简了，人浮于事和互相扯皮的现象减少了，提高了企业管理的效能。此外，不少企业将董事会、监事会、党委会和工会的会议活动合并起来，召开“四会联席会议”，讨论相关机构职责范围内的各种问题。有的企业把经理办公会与党委会合并召开。诸城有的企业在职工（股东）大会的基础上，又设置了一个少数大股东自然组合成的“大股东会”，一些重要议案先由这里内定，以行使实质上的产权所有者的职能和权力。、企业决策有制度规定，但有的企业不规范 两市改制企业的权力机构行使权力，大多有制度规范。股东大会、职代会，多数能按时召开。在金华，股东大会和职代会分设比较普遍。经营问题与职工权益问题通过不同的会议分别决策。在诸城，股东大会和职代会合一比较普遍。经营问题与职工权益问题在同一个会议上分别表决。经营问题一股一票，职工权益问题一人一票。但是，也有不同的情况。诸城有一些企业，一般涉及工资、住房和福利等职工利益的事务还要经一股一票通过。金华的一些企业还建立了集体合同制度，工资等职工权益问题由集体合同决定。有的企业，集体合同由工会代表职工与经理签订后便正式实施，无须再经过其它程序。像佳环电子公司等企业就是这样。多数企业的股东大会和职代会开会比较规范，少数企业“大股东”内部控制作用明显。多数企业的股东大会和职代会开会，对人员数量、信息披露、决策内容、表决方式等都有规定。有的企业还开展厂务公开活动，传统的职工民主管理在改制中和改制后起着重要作用。参加会议的人员数量大，往往要租借专门的会场，开会成为企业的“盛事”。信息披露比过去有了更实质的意义。如金华金轮机电公司审议批准投资追加项目、金华建筑工程公司审议追索旧帐等，过去是难以做到的，现在可以做了。改制企业普遍反映，职代会的效果比股东会的效果好。像金华的环球制漆公司，职代会上发言踊跃，70%的问题能得到解决。还设立了总经理接待日、定期征求意见等制度。不少企业还参照国有企业的做法，开展审议业务招待费、民主评议干部等活动。也有的企业发生过商业秘密、技术秘密泄露问题，对信息披露的限制较多，股东代表、职工代表虽有意见也能理解。像诸城的四达绝缘材料公司，财务等信息必须先交各“大股东”阅看，经他们同意的信息才可以通过公开栏等形式向其他股东、职工通报。金华电机实业公司效益下滑，董事长想通过厂务公开寻找出路。在职代会上，职工要求公开住房分配等事项。因董事长本人私自留了几套房子不敢公开，厂务公开不了了之，企业亏损愈加严重。对会议事项的表决方式，大多不再举手，而基本是无记名投票。董事会活动比较规范，监事会活动则普遍比较差。也有的企业监事会活动比较好。董事会每年召开几次会议，有的按季度召开，是比较普遍的。企业的决策权，比原体制下有明显的加强。决策效率，也明显提高。相比之下，监事会会议的次数明显要少。分析原因，人们认为大多董事长原来的级别较高、资历较长，监事会主席则较低、较短。名义上，董事会、监事会是平等的，应相互制约。实际上，并非如此。主要取决于董事长的开明程度。有的企业监事会活动比较好，如金华的金轮机电公司监事会可以召集董事长、董事对有关情况进行说明。这又与企业的党组织、职代会比较规范、传统作用比较强有关。有的企业出现董事会、大股东董事、董事长或经理个人越权替代决策的情况。金华电机实业公司的董事长，就曾要撇开股东会欲与外商合资。职工认为，他把企业搞糟了，又要通过合资为自己捞好处。职工们后悔，当初选董事只看重管理能力、技术水平，怎么没看重能不能代表自己的利益。也有的企业董事会难以为继，谈不上决策问题。金华双钻工具公司改制三年后董事会、监事会换届，经多次选举多数被选人不够半数票不能当选。由于企业前景黯淡，人心涣散，职工觉得选不出真正为企业着想的人。上级主管部门没办法，只得安排一个“董事长”，起“看守政府”的作用。 、资产经营机制有所强化，但也有的企业资产继续流失改制筹集了一部分资金，企业资产负债率普遍下降。职工股东承担了企业债务，提高了债务清偿率。相当多的企业利润额有所增加。金华被调查的改制企业，多数的负债率下降几个至十几个百分点；有一半的利润额增幅较大（另一半为持平或亏损）。诸城改制前四年，全部工业产值年均递增31.7%，工业产品销售收入递增46.9%，实现利税递增48.8%；企业亏损面由改制时的68.7%下降为不到1%；全部改制企业净资产达8.2亿元，比1992年纯增5.8亿元，增值率为241%。企业效益、企业资产保值增值与企业改制存在一定的相关关系，但也受多重因素影响。1996年以后受经济紧缩的影响，两市企业效益下滑，相当一部分企业亏损或处于微利状态。尽管企业效益状况有波动，但改制企业普遍建立了资产经营责任制，使经营者、普通职工都增强了资产经营意识。金华的一些企业，股东会与董事会签订资产保值增值责任书，事项有实现利税额、净资产增加额等，资产保值支付基本年薪，资产增值支付风险年薪；董事会决策失误，要承担经济赔偿责任，监事会要承担连带责任，并有具体数额的规定；董事会为实现企业资产保值增值，再与总经理签订经营责任书，规定的经营目标与总经理收入挂钩，有奖有罚。金华建筑工程公司董事会对清查和追索陈年旧帐专门进行研究，短期内就收回几百万。金华蔬菜公司改制初期成立了3个下属公司，第二年便全部亏损，亏损便要赔偿。董事赔偿，经理赔偿，普通职工也要赔偿。赔偿后，3个公司全部解散，所有人员全部拿生活费另寻出路。对普通职工来说，股份分红是资产收入。两市的不少企业都有在初期过度分配的现象，大体在三、四年内股本就全部收回了。但是，不同企业的过度分配又是有区别的。如金华的佳环电子公司，三年收回股本，实际是全部用来置换了集体股。又如金华的金轮机电公司、环球制漆公司，股份分红虽然比较高，但一直低于劳动工资，大体前者是每人年均40005000元，后者每人年均1000012000元。也有的企业误用、盗用所筹资金以及所占用资产，资产状况更加恶化。前面述及的金华双钻工具公司的情况，可以说是误用的例子。金华电机实业公司的情况，可以说是盗用的例子。 、行政管理机构有所精简，各项管理有所加强改制后，加强管理成为职工和管理者普遍的和内在的要求。改制后，每个职工自己掏钱买了股份，比起过去，无论从法律上、经济收益上、还是感觉上，职工都认为企业就是他们自己的。企业管理者和职工的责任心普遍有所增强。金华环球制漆公司职工说，改制后企业与政府的关系割断了，企业就得加强领导权威，明确“长官意志”，否则企业吃亏，职工自己也吃亏。管理者则反映，工人感觉好，我们更觉得有责任了，比过去好管理了。诸城鲁钟陶瓷公司，以往职代会提案6070是有关工资、奖金、福利问题的，改制后的职工股东会提案6070是有关企业生产经营方面的。开元电机公司自1993年来，共收到合理化建议227条，其中148条被采纳。职能部门和人员明显减少。改制后，企业普遍把精简科室、减少非生产人员作为加强管理的突破口。如诸城四达绝缘材料公司，将原来的9科1室砍为3部1室，7名副厂级以上干部被砍掉了4个，管理人员从占职工总数的20下降到6.6。诸城整个工业企业内部管理机构减少了150个，管理人员压缩了550多人，分别比改革前下降了50和30。金华金轮机电公司，100个管理岗位减少到70个，科室管理人员从200人减少到140人。金华环球制漆公司，17个厂级机构减少到10个，行政科从60人减少到5人，食堂23人全部与企业脱钩还另外带走8人；另一方面，却新增设了4个开发研究室。工作和劳动纪律普遍加强。诸城有的企业，过去生产物资经常被盗，改制后则没有发生过这种问题。在很多企业里，生产环节中“跑冒滴漏”等常见的浪费现象基本杜绝。金华环球制漆公司，强化进厂原料控制、出厂产品质量控制，每年节约资金100万元。他们说，本厂的现场管理、质量管理可以同外商投资企业比美。经营管理和技术开发受到重视。诸城在政府的推动下，工业企业推广了四达绝缘材料公司的“倒逼成本管理法”，商业企业则推广了市五交化公司的“日效益自我考核管理法”。“倒逼成本管理法”，是将传统的 “成本-利润=价格” 定价方法改为“价格-利润=成本”，让价格来决定成本。企业采取“倒逼机制”，将降低成本的指标落实到每一道工序、每一个岗位、每一位职工，使市场机制成为降低成本的动力。该企业推行这种管理方法两年后，主导产品原材料消耗下降了12，万元产值能耗下降了55，全员劳动生产率由1992年的5.8万元提高到21.6万元。金华环球制漆公司，对技术创新实行优惠政策，使该厂的漆制品在华东地区能与世界名牌“立邦”争雄。佳环电子公司原有一些技术人员，“跳槽”成了当地有名的“百万富翁”。改制后，企业接受教训，稳定和激励技术人员。开发产品给以资金支持，产品开发成功与经济效益挂钩，在35年内税后利润的20%归产品开发者。还面向技术人员，设置了180万元的技术股。在出现普遍的市场紧缩的情况下，没有出现大面积的职工下岗或失业的现象，不少企业的用工还有增加。企业改制不仅没有造成失业，而且有利于保障就业和扩大就业。实行股份合作制，职工作为企业股东，更有利于保障其就业权利。事实上，随着一部分企业的发展，其吸纳社会就业的能力不断增强。根据诸城体改委的企业就业人数数据，1992年改制前市属以上企业为15624人，乡镇企业为35105人；到1998年底市属以上企业为55686人，乡镇企业为39712人。四达绝缘材料公司、开元电机公司的就业人数更比改制有成倍的增长。金华的被调查企业，无论效益好坏均没有规模性裁员，多数企业的就业人数增加了。少数企业的就业人数减少，主要是自然减员。有些是“内部退养”，待遇优惠，推行比较顺利。不少企业职工的收入有所增加。诸城不少企业在改制后的第一、二年有高分红行为，如四达绝缘材料公司，1993年6月改制完毕当年分红率为57%，第二年分红率为101.8%。一般从改制第三年起，分红率开始下降。一是分红率有了市政府的限制，二是企业效益普遍开始下降。但是，职工的总体收入大大高出改制前的水平。1995年改制企业职工人均工资收入4097元，股份分红1052元，合计为5149元，是1992年的2.4倍。金华的多数改制企业，职工收入都增加了。如金轮机电公司，1995年1999年职工年平均工资分别为7347、10240、10954、11422、12287元，这还不包括股份分红。 5、分配制度发生根本变化，初期的激励作用释放后经营者与普通职工出现评价不一的情况改制初期，按要素分配且拉大收入差距的操作比较平稳，被人们比较平静地接受。这种局面保持了大约三、四年。两市所调查的改制企业经营者与普通职工的收入差距，大都在35倍。差距最小的，为0.3倍。差距最大的，为10倍。在股本收回后，经营者与普通职工对改制初期的分配格局有不同说法。前者中有一部分人希望扩大或全部享有股权，后者中多数人不愿转让。金华佳环电子公司、双钻工具公司的经营者认为，最好的办法是经营者、技术人员集中股权，这样才能真正加强管理力度；工人人数多，每人持股不可能多，激励作用不大；经营者、技术人员集中股权，经营好了工人的工资也可以提高，可能比股份分红还要多。可是，他们也发愁，多数工人还是想持股，很难让他们退股。他们同时认为，工人的心态是，股份是发言权，是在企业中的地位。也存在着相反的情况，前者中有人不希望过分扩大股权，后者中少数人愿意转让股权。金华金轮机电公司的董事长兼总经理认为，经营者、技术人员可以持大股，不然决策很难；但工人也要持股，工厂是他们参与建设的，这一点我不会糊涂。与几个企业的被访者一起估计，约10%的普通职工不想持股，甚至想退股。原因是，听说要让经营者持大股，又有什么金融风暴，还要加入WTO，让人心里没底。6、政企关系有所改善，地方财政收入明显增加改制后，诸城的政企关系改善比较明显。政府对企业仍有控制行为，如人事权，但已明显减少。目前政企关系已度过磨合期，相互之间达成了默契。政企关系中的法制规范、经济规范逐步建立。政府对企业的考核以税收为指标，缴的多就给予企业经营者以重奖，少就小奖，亏损就没有奖励。在实施二次改制之前，政府还比较关注企业吸纳更多的剩余劳动力，以满足就业需求。对企业生产经营，政府也减少了干预，其工作重点是为企业协调关系与创造更好的发展环境。企业也形成了不依赖政府的思维方式，成为市场主体。良性的政企关系正逐步形成。金华的情况与诸城有所不同。被调查企业有一半认为关系改善了，也有一半认为没有改善。所谓没有改善是指，企业领导还得市经委同意，计税工资上边还要控制，还有党团工作、民兵训练、安置退伍军人、卫生检查、计划生育、人口普查、治安联防、费用摊派等。客观讲，政企关系还是有所改善，但也还存在问题。也还有另一种情况，有的企业为谋求发展，继续与政府发展关系，借用政府的行政力量。金华佳环电子公司的环保设备开发、销售，甚至借助了省财政厅、科技厅的力量。他们认为很好。目前，他们正在筹划“二板上市”，希望继续借助政府的力量。 应当说，政企关系的改善促进了地方财政状况的改善。如诸城市的财政收入，1992年1996年每年以平均31.2%的速度递增，其中改制企业上缴税金的递增幅度为36%。从财政收入总量看，1992年为1.1亿元、1994年为1.35亿元、1995年为2.6亿元、1996年达到3.2亿元；1996年是1992年的3倍。改制4年全市累计完成财政收入9.36亿元，是改制前近20年的总和。政府收入增长后，财政支出结构有了很大的改善，改变了吃饭财政的状况，平均每年安排3500万元的财力用于农业、科技教育、城市及公共设施建设，改善了投资环境。四、改制的预期效用出现弱化趋势诸城从1996年，金华从1998年，改制的预期效用出现了弱化的趋势。1、政府对企业的有些干预不利于企业经营和发展前面谈到的政企关系，有所改善但仍存在问题，企业要求进一步规范化。2、由于股权分散和封闭，有时影响企业决策效率和管理效能股权具有封闭性和限制其流动，以形成对每一位职工的激励作用，本来是股份合作制的一大特征。在产品旺销的情况下，它不会对企业生产经营产生消极影响。而一旦市场环境发生变化，企业需要调整经营方向和发展目标，上述特征就会妨碍企业融资和资产重组，进而影响企业的进一步发展。一些企业效益下滑，也与此有关。90年代中期以后市场格局的演变，使这一问题在两市先后突显出来。此外，经营者持股水平低使决策难以集中，也产生贻误商机和影响管理效能的问题。3、股本收回后，职工的企业资产关切度有所下降 企业改制后，经过短短几年，多数职工已经收回投入企业的股金。于是，对企业的关注程度便逐渐降低。由于对市场紧缩、金融危机、WTO有所知晓，一些普通职工对持有企业股份的疑虑增加。更为重要的是，企业改制时，一般持股差距都比较小，逐渐产生了平均持股状态下的“搭便车”行为。普通职工不论是从劳动者的角色上还是从股东的角色上，都感觉自己对企业决策的影响有限，安于享受经营者股东、技术人员股东的努力成果。而一些经营者股东、技术人员股东虽然有能力影响企业决策，但由于平均持股所获得的权力和收益不能够也不足以使其承担更大的经营风险。这些经营者、技术人员因不能扩大股本，或离企业而去，或积极性受到抑制。由此形成企业缺乏长久发展动力的局面。 五、企业二次改制及其做法1、为适应市场和优先发展经济实施企业二次改制改制预期效用弱化的趋势，提出了企业进一步适应市场和进一步优先发展经济的问题。这就是二次改制问题。在诸城，是企业率先实施二次改制。最具有代表性的是四达绝缘材料公司的改革。1997年7月，该公司产品市场出现危机，月利润只有33.3万元，为改制以来最低点。针对这种情况，公司董事会提出了“培育大股东增强经营动力”的企业产权改革方案，打破平均持股的局面，鼓励引导经营者和优秀职工持大股。市政府把四达绝缘材料公司的做法，向全市推开。在金华，政府仍然是二次改制的主要推动者。1998年，该市股份合作制企业效益下滑，甚至出现近一半的企业破产、被拍卖、被重组的现象。而一部分股份合作制企业的经营者、技术人员，又提出了持大股的要求。据统计，有76%的股份合作制企业实际已经由自然人持股。政府出于优先发展经济的考虑，也不再担心政治上、意识形态上的风险，决定2000年全面实施二次改制。2、 普遍开展调整企业股本结构的工作，目的是使股权向经营者和技术骨干集中诸城市实施“四扩一调”的增资扩股和调整股权结构的方案，股权向经营者和技术骨干集中。最早实施二次改制的四达绝缘材料公司，通过几种途径将总股本由529.4万元增长为1640万元。到2000年初，15名中层以上管理人员、技术人员所构成的“大股东”每人持股在50万元以上，占总股本的54.6%。其中，董事长持股为266万元。二次改制后的头一个月，公司实现84.5万元利润，走出了低谷。诸城市政府在总结四达绝缘材料公司等企业做法的基础上，将二次改制的主要内容概括为“四扩一调”。“四扩”是：通过内部职工增资扩股，用职工认购的新股缓解企业资金短缺的困难。将银行贷款转变为职工股权扩股，鼓励部分效益较好但资产负债率较高的企业。通过量化新增资产扩股，把改制以来由资本积累和劳动积累形成的新增资产明晰到职工个人以调动积极性。通过吸收社会法人资金扩股，将不规范的公司改组为规范的有限责任公司。“一调”就是调整股权结构，在扩张股本总量的过程中加大董事会和监事会成员、经理层及优秀技术人员的持股份额，培育和发展大股东。金华市以置换职工身份（也称买断职工工龄）为前提，为股权向经营者和技术骨干集中创造条件。2000年6月，金华市出台了关于在深化市区企业改革中进一步理顺劳动关系的若干规定。其实质是，通过二次改制把职工在企业中的原有身份置换出来，为股权向经营者和技术骨干集中创造条件。市体改委主任介绍其背景时说，股份合作制又回到“大锅饭”，经营好的分了红不能积累，经营差的难以为继；企业改制首先要置换职工身份，使其彻底与企业脱钩，使其与企业的关系真正成为互相选择的市场关系；在这个基础上配置股权，才能使经营者有权力、有利益，从而把企业经营好；1993年、1996年改制是有效果的，但是也有教训，就是没有置换双职工身份；原来主持改制的市委书记，后来调到杭州，去年在那里主持改制就接受了教训，首先搞置换职工身份。置换职工身份的含义是：通过二次改制终止或解除职工与企业之间原来签订的劳动合同，为此企业向职工支付生活补助费或经济补偿金，从此职工对企业不存在任何依附关系。置换职工身份，对距法定退休年龄五年、十年的职工有政策照顾。职工身份被置换后，企业可以裁员，裁员数量一般控制在10%以内（已进入劳动就业服务中心的不计在内）。具体操作中遇到的问题是，已入股职工的股权难以置换（多数职工不愿意置换自己的股权），职工身份置换后如何制约经营者。六、二次改制的效果及存在的问题1、企业（特别是核心层、经营者）的改革动力增大二次改制的目的是，提高企业决策效率和管理效益，实现扩张；更好地实现技术成果的转化；从根本上改变“搭便车”的现象，进一步割断与政府的关系。在诸城，这一目的部分达到了。到1998年末，诸城