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牟定县中德合作云南二期造林项目的成效、存在问题及对全县林业发展的启示牟定县江坡林业站 王宽郡牟定县地处滇中高原，历史上曾经是山青水秀的地方，由于社会经济的发展，一些只顾眼前利益的短期行为严重地破坏了全县的森林植被，导致全县生态环境恶化。八十年代以来，牟定县经过努力进行了大规模的长江中上游防护林生态工程建设，但由于受科技、经济、管理方面的影响，生态环境的改善还是不尽人意。九十年代后期，我县在总结引进世行贷款造林成功的基础上，经过积极争取，于1999年正式列入中德合作云南二期造林项目县。项目自实施以来，以造林为主，积极保护和恢复森林植被，培育永久的森林为目标，对改善牟定的生态环境和林业经济的发展、观念的转变以及全县生态环境的建设起到了重要的推动作用。现就项目进行剖析，并浅谈一些经验和看法，以供同行参考。一、牟定县基本情况牟定县位于楚雄州中部，东接禄丰、南与楚雄接壤，西邻南华、姚安，北连大姚、元谋，县城距省会昆明221公里，距州府楚雄56公里。全县辖3乡4镇、89个村（居）委会、778个自然村、1206个村民小组，总人口20.43万人，其中农业人口18.7万人，占总人口的91.5%。境内居住着汉、彝、苗、回、白等19个民族，其中少数民族4.19万人，占总人口的20.6%。根据2007年云南森林资源“二类”调查资料：全县总土地面积217.5975万亩，其中，林业用地面积149.9574万亩，占全县总面积的68.92%，森林覆盖率59.69%。在林业用地面积中，有林地面积129.0816万亩，占林业用地的86.08%，全县活立木总蓄积243.147万立方。二、全县德援项目实施基本情况1、任务计划：根据中德双方财务协议，省林业厅项目办下达牟定县中德合作造林项目任务计划为：防护林造林5005.2公顷，经济林1166公顷，封山育林4600公顷，节柴改灶2000眼，森林可持续经营示范项目1205.7公顷。2、实施完成情况：自1999年项目启动以来，经历了撤乡并镇后，全县共涉及7个乡镇，66个村委会，205个自然村。至2007年共完成防护林造林5005.2公顷，占任务数的100%；完成经济林人工造林1167.4公顷，占任务数的100.1%；完成封山育林4600.6公顷，占任务数的100.01%；完成节柴改灶2000眼，占任务数的100%；完成森林可持续经营示范项目1205.7公顷，占任务数的100%。3、资金报帐情况：项目实施以来，通过实施人工造林、封山育林、节些改灶、生物多样性奖励共进行了11次报帐，报回德方援助资金1452.3464万元，中方配套资金250.6844万元。三、项目实施取得的成效和经验分析1、项目实施改变了干部群众的传统观念，为牟定林业的发展指明了方向，并为全县经济社会的可持续发展奠定了基础。1992年牟定县长防林建设工程总体设计规划造林99595.0公顷，其中防护林55005.9公顷，经济林10206.4公顷，其它林种34382.7公顷，总投资2561.63万元。1994年以工代赈林业项目规划造林面积3725.2公顷，其中经济林868.7公顷，防护林2856.5公顷，总投资857.8万元。1997年绿色扶贫工程规划经济林2000公顷，总投资1502.1万元。三个项目共规划造林105320.2公顷，总投资4921.5万元。但是，在具体实施过程中，对牟定林业发展起关键作用的项目，却因投资不足和项目管理跟不上等原因，只完成了工程规划总任务的10%，项目中途夭折，对全县的林业发展和经济建设没有起到明显的推动作用。而1997年规划的德援项目，不论是在投资或是项目管理上都按照规划设计组织实施，不但完成了项目建设的总体规划任务，项目建设目标也如期实现，而且在项目实施过程中应用参与性土地利用规划方法，实行项目资金报帐制管理，培训各树种的育苗技术，严格坚持良种壮苗及标准的造林抚育技术，推广应用林地经营管理的先进经验，使全县的林业干部职工和广大的老百姓系统地了解了如何造林、如何培育森林才能产生生态效益、经济效益和社会效益，如何从一粒种籽的选择开始，直至到把它培育成一棵参天大树的全过程，从而改变了过去只是单纯地注重某一环节，而不是系统发展的传统观念。1997年全县水土流失面积109179公顷，占全县土地总面积的74.6%，通过实施项目，完成防护林造林5005.2公顷，封山育林面积4600.6公顷，使全县水土流失面积减少7%，为增加全县的森林资源，改善生态环境起到了重要的推动作用，并为全县经济社会可持续发展奠定了基础。2、项目实施不但为全县的林业发展培养了人才，提供了智力支持，而且还使林业发展的基础条件得到了极大的改善。项目实施以来，在德方和省厅项目办的组织下，项目管理人员已有206人次受到培训，其中有赴德国的，也有到国内其它省市的，这些培训，不但丰富了全县林业工程技术人员的理论水平，提高了工作技能，而且还使人们的思维观念、价值观念、人生观和世界观得到了进一步的转变，尤其是德方专家那种忘我工作和吃苦耐劳的精神更是在全县传为佳话；正是受他们这种兢业精神的影响，在全县的林业系统中涌现出了一大批思想道德好、业务过硬、作风优良的好干部。同时，利用项目配套资金，德方赠送了项目专用汽车，为乡镇林业站配备了摩托车、电脑、打印机、照相机、望远镜、手持罗盘、游标卡尺、档案柜等物资，极大地提高了全县林业工程项目管理的质量和水平，也为实现林业现代化奠定了基础。3、项目实施为全县林业的发展注入了生机与活力。迄今为止，德援项目已投入资金2227.2564万元，平均每年投入超过200万元，防护林使全县4268户农户得到了苗木和劳务补助；经济林种植使4074户得到了无偿的苗木；节柴改灶使2000户农户得到了资金扶持。项目的实施，为大面积营造防护林提供了资金保证，也为全县林业发展水平的提高和速度的加快注入了生机与活力，而且灵活多样，不拘形式的散生经济林种植既为农村发展庭园经济林提供了一次良好的机会，又为农村合理利用土地提供了典范。四、项目实施存在的问题和不足德援项目在牟定实施，虽然取得了一定的成就，但它毕竟是中西文化的第一次结合，由于两国间管理体制的不同及人们思维观念上的差距等原因，在项目实施的过程中还有一些问题与不足：一是从项目本身的出发点考虑，要求大多数农户参与项目，这是一个很好的想法，可以照顾大多数百姓的利益。但由于在一个自然村中，老百姓的认识、需求不一致，所以在造林过程中难以把全村人认识统一到一个标准上，造成在组织过程中有很多困难和不便之处。我们有很大一部份村组，乡镇林业站及村组干部组织召开了多次村民大会，但始终无法组织起有效的整地、栽植、管护、抚育等造林活动，为完成任务，只能引进大户造林，在具体运作过程中违背了项目的初衷及要求。二是检查次数太多，每块造林地三次报帐三次检查，给项目管理带来了很多的工作量，增大了县乡项目办的压力，每年将近有四个月的时间花在检查工作上。三是项目资金预算不尽合理。不论是防护林还是经济林，其种苗费的预算都比实际需要量大，但抚育及管护作为营造林的重要环节，预算却不足，其次是项目管理费要从国内的县级配套资金中提取，如果县级配套资金难以保证，那么项目运作的管理经费就相当困难，从而影响项目管理的质量。四是国内的森林经营措施跟不上。多年来在我国的造林管理过程中，造林抚育和森林经营有关的法律、法规不是很明确。德方专门派专家对森林抚育进行培训指导，但由于政策、法规的局限，无法实施。现在看来，开展森林持续经营其实最需要的就是低产林改造政策及相关采伐审批政策的出台，通过次生林改造、森林分类经营、集体林权改革、商品林采伐试点等重要工作的开展，目前已初步具备此条件，但已经错过了与德援项目的良好对接。五是由于受国内传统思维的影响，县乡两级的党政领导不是说不重视，而是无法适应在德援项目模式下的组织实施方式，包括我们林业部门的干部，在项目实施初期直至中期都没有真正理解其实质与内涵，进而无法使党政领导适应项目要求作出相应的组织、决策，造成了在宣传、组织发动、参与性土地利用规划、营造林设计、项目验收及资金报帐兑付管理都是林业部门单方运作的单纯林业路线，在具体实施中得不到各级各部门支持，有时还反受干扰，造成了被动的局面，这种现象直至项目后期才得到扭转。五、项目的启示及推广建议通过对10年来对项目实施情况的分析，为使成熟的理论成果尽快转化为生产力，并为今后的林业工程项目建设提供借鉴，从而加快牟定林业的发展进程，依照德援项目带来的启示，对项目工作提出以下建议：1、凡属林业规划，都应开展参与性土地利用规划。所谓参与性，就是由政府统筹，汇集财政、土地、农业、畜牧、城建、水利、交通等相关部门，认真动员村组群众广泛参与，走社会林业的路子。森林是陆地生态系统的主体，林地、林木资源是国家资源的重要组成部分，林业是全社会的林业，是生态效益为主，经济效益与社会效益并重的事业，因此，各级政府应对林业在社会经济可持续发展全局中的位置有一个清醒认识，同时林业部门也要自觉把重要的规划、决策置于党委政府的盘子之中，积极争取各部门、各行业对林业部门的支持。同时，我县95%以上的林地属集体所有，村民小组及群众才是真正的主人，哪块土地用于种粮，哪块土地用于放牧，哪块山林用于砍柴，哪块山林承担保持水土、美化环境的作用，哪块林地用于发展经济林，哪块林地可以营造防护林，最终应由群众说了算，政府及林业部门只履行宣传、组织及法律、技术、资金支持。2、坚持和完善项目投资使用报帐制。以往的国内工程项目造林，就是在造林当年进行一次检查，检查合格就兑付资金，资金兑付后就算项目实施完毕，至于项目成效如何，无人去追踪。通过德援项目报帐制的推行，凡属德援项目的造林地块与其它项目的造林地块相比，不论在林木长势或其它管理等方面都占有绝对优势。据省监测中心检查结果显示，德援项目的造林质量在我县所有造林项目中均属领先水平。推行报帐制可以增强老百姓的造林资金使用意识，真正做到投资与质量挂钩。如果造林不认真，验收不了，不但没有劳务费，而且投入的种苗费还要自已承担，所以造林户就会把用项目资金当成花自已的钱一样去珍惜，认认真真地去按项目要求做好。3、林业项目的决策、规划、实施，应该从深层次建立根本保障。自从开展森林分类经营后，林地、林木资源按林业的两大功能被明确划分为社会生态及经济产业两大块，因此林业项目的酝酿出台，首先应明确它的目的是生态的还是产业的。如果以生态为目的，则应有四方面的基本保障：一是资金预算保障，造一亩防护林或者是实施一亩封山育林，由于它本身是以牺牲经济效益为代价的，因此它的预算至少应是经济用材林种的五至十倍，譬如说常规的造一亩林，从育苗、整地、到栽植，需要200元的成本，但由于林木生长周期长，要使它发挥生态效益，还得开展抚育、补植、管护、防火、病虫害防治等措施，以10年为一个周期，最少需要800-1000元成本，但是不可能有1200元每亩的项目预算。二是法律方面的保障，生态公益性的林地、林木，它是社会、大众的，是由公共财政投入维护的，因此也最容易受到伤害，这就需要国家专政机构应用法律进行强制保护，主要以林业部门为主，但我本人认为还应包括国土资源、公安、司法、法院、检察院，否则力度太小。三是当地群众从思想意识上要认可，因为他们是林地的主人，距离林区最近，他们是林区保护最有效的力量，同时也是破坏林区最直接的力量。四是生态项目实施区的社会经济要达到一定水平，在一个刀耕火种，高度依靠采伐林木、开垦林地的区域空谈生态保护是不现实的。如果生态位置重要，必须强制实施，政府还应考虑增加对当地的扶贫投入，缓解生存问题与生态问题的矛盾。至以林业产业方面的项目，除了科技攻关、推广方面，其它的一律给予压缩。通过集体林权制度改革后，实行了林地合理流转，产权变成了私人的，林业产业经营是一种以商业盈利为目的的行为，政府应鼓励发展，但不应该花费公共财政去鼓励，而是应该在林地流转、抵押贷款、林木采伐审批、林业科技推广服务等方面进行支持，提供便利。花100万元扶持栽桉树是不必要的，因为产业是为私人服务的，但花1000万元在生态公益林上是应该的，因为它是为大众服务的。4、抓好林业人才队伍建设。林业人才包括这几个方面：一是法律法规型的；二是专业技术业务型的；三是综合管理型的；四是乡土人才。任何林业政策的执行及项目的实施，最终都需要上述几方面的人去完成。自我本人参加工作以来，在德援项目实施过程中及集体林权制度改革前开展过几次业务技术培训，有两个问题在里面，一是县局机关许多人员虽然参加了培训，但他们从未真正参与项目的实施，没有经过基层的摸爬滚打，所以还是不会干工作；二是基层林业站项目人员在上划县局以前不稳定，人员刚刚培训上路，就被换掉。以上两个问题造成了林业系统整体专业素质水平不高。林业工作是一项脑力与体力、知识与经验相结合的实践性较强的工作，县乡两级林业机构不是科研机构，虽然不需要高科技人才，也养不起高科技人才，但也需要一定水平的专业技术作为支撑来开展工作。现在林业站所上划，可以从根本上保障人员的稳定，这就为实施人员培训，提高整体水平创造了条件。人才问题的解决应首先从我们部门内部中青年干部入手，而不仅仅是招聘几个林业院校的本科生可以解决的，况且本科生不见得比中专生实用。同时，由于林业工作涉及