新区开发系列研究之一：新区建设需要跨越的几道门槛儿.doc

新区开发系列研究之一新区建设需要跨越的几道门槛儿市政府研究室刘俊生抓住我国全面建设小康社会，推进城市化的机遇，加快扩张城市规模，完善城市功能，做大城市产业，把中心城市做大做强，符合经济社会发展的客观需要，符合全市人民的根本利益，也符合城市发展的一般规律。 因此，市委市政府作出规划建设衡水新区的决策是非常正确的，体现了新一届市委、市政府领导班子开拓创新、与时俱进的精神状态和务实精神。作为一项开创性的工作，如何运作、怎么切入，需要我们进行深入的研究、科学的运筹。但不论我们如何驾驭，都不可能绕过规划、体制、政策、融资、风险等问题，都必须以精到之识、精进之力，认真而策略地加以解决和处理。现就如何跨跃这些门槛儿谈点粗浅看法，供领导参考。全方位的城市规划。规划是建设的龙头，其重要性不言而喻。如何才能“规”得科学严密、“划”得艺术得体，既有技术层面的问题，更受左于我们的规划理念。当前，我们已经拿到了同济规划院和青岛规划院的两个新区规划前期报告，但由于时间仓促，且均非市场化运作的结果，其中程式化的东西比较多，对衡水的研究还不是很深刻、很到位，需要我们进行大量的甄别、整合和细化，进而形成一个比较完善的总规方案，这是个火烧眉毛的事情，必须以超前的意识、科学的精神、现代的理念和务实的态度抓紧研究。在这个问题上，我们要慎之又慎，宁可启动的晚些，也要研究透、规划好、把握准，不能有丝毫的盲动、点滴的败笔。在此基础上，要做好起步区的控制性详细规划、各专项规划以及新区城市设计方案（包括总的基调、风格，各街道、节点、标志性建筑的设计、天际轮廓的架构及美学研究等）。建议通过招标方式征寻后续规划设计方案，这样做，一是可以好中选优，二是便于节约时间和费用，从而提高规划设计效果和时效，将新区建设建立在科学严密的规划设计基础之上。这是新区开发的基本前提。规划的实施是一个严肃的事情。规划一经制订，就必须严格实施，绝不允许有违规划的现象发生。要真正做到规划一张图、审批一支笔，把好规划审批关。道理谁都明白，但历史的经验要求我们，必须树立这样一种强烈的意识，因为我们之所以动用大量的人力物力财力、耗费大量的时间去研究和制定规划，目的就在于对城市建设与发展作出科学周密的安排，并据此开展城市建设。规划的价值在于实施，如果实施不利，规划就失去了意义。这必须上升到“法”的高度来认识、来操作、来执行。建立严格的实施机制，是确保新区开发有序进行的法律保障。高效能的管理体制。体制顺则百事顺，机制灵则百事成。新区开发作为我市各项工作之首，必须一开始就理顺管理体制，形成强有力的开发建设领导组织机构。为了推进新区开发，我市成立了“新区开发领导小组”，并由市主要领导亲任组长，这充分体现了新一届市委、政府开发新区的决心。但领导小组还不是具体的新区开发工作机构，也不具备相关的职能。当务之急是要组建一个专司新区开发的政府派出机构新区开发管理委员会，由其全权代理市政府从事新区开发的各项工作。新区管委会的设置要兼顾“三个方面”的关系、符合“三个方面”的要求。三个关系：一是要处理好当前与长远的关系，确保阶段性工作与长远目标相一致；二是要处理好新区管理机构与市直及各县市区的关系，通过建立合理的利益协调机制，吸引周边项目入区发展；三是要处理好新区与桃城区、深州市及其相关镇村的关系，充分发挥地方政府在征地拆迁中的协调职能，统筹考虑镇村改造和劳动力安置。为减少开发中的“磨擦”，建议进行必要的区划调整，将衡榆线上的两乡两镇（麻森、乔屯、护沲、榆科）和新区开发有可能波及到的部分村镇划归新区。三个要求：一是组织机构要精。按照“小政府、大社会”的原则，组织机构要高度浓缩，突出经济管理职能（可下设办公室、综合规划土地局、经济贸易局、城市建设局、工商行政管理局、农村发展局、财政税务局、社会发展局、国有资产管理办公室等委办局，不一定都要与市直部门对口）。二是办事效率要高。新区所有内设机构，要享有市级委办局管理权限，除重大问题外，相关事项都应该可以在新区直接办理妥当；要减化程序、实行“一门”服务，所有投资申请事项要能够在一个地方短时间内办结。三是运作机制要灵。只要有利于招商引资、有利于新区建设，在不违犯大原则的情况下，要开绿灯、多支持。借鉴浦东、苏州、青岛、无锡等地的经验，为便于工作协调，建议新区管委会按副市级规格设置。鉴于我市“一市一区”的现实和事权范围，新区管委会的职能不宜由桃城区承担，但可以按照“区政府”的模式架构，以确保职能的完整性、运作的协调性和将来向（第二个）区政府的过度。要按照“公开、公平、公正”的原则，通过竞争上岗和公开招聘，配备管委会及下设机构人员，确保新区职员素质和工作效率。新区管委会可加挂新区开发总公司牌子，实行两块牌子一套班子，以便形成“行使政府管理职能、实施集团化运作”的高效率管理模式。这样，管委会行使政府管理职能，侧重对职能部门的协调作用，开发总公司则在融资、投资、基础设施建设以及资本经营等方面实行企业化运作。大力度的政策优惠。应该看到，我们的新区是在周边地区竞相发展，且其新区(或开发区)已经初具规模和效应的情况下进行。我们面临的形势是，不开发不行，开发慢了也不行。因此，我们在新区不仅要打造“洼地效应”，靠水往低处流的自然属性积水成渊，而是要更加能动地打造“盆地效应”，通过营造突显的政策落差强纳百川，让投资商明显感到新区政策的优惠和吸引力，促其蜂拥而至、纷至踏来。这环境那环境，关键是要有老板赚钱的环境，要让老板有钱可赚、有利可图。否则，人家凭什么来我们这里投资？前期投入是一笔不小的开支，但我们不能奢望今天投入1元，明天他就得给予1元的回报，就得赚他十元八元。“舍不得孩子套不住狼”。关键的是要先把客商引进来。留得青山在，不怕没柴烧。企业，终究要为我们做贡献，无非是个迟早的问题。有句话叫做“你发财我发展”，什么叫发展，它不应仅仅是指短时间内弥补我们的前期投入、缓解我们的财政负担，建厂房、搞生产，算不算发展？安置就业、增加消费算不算发展？账需要算，但要算得长远、算得宏观。要舍得下本钱、学会以暂时的损失换取长远发展，这也是发展形势所迫、聚拢产业之基。市场化的融资理念。资金是新区建设的瓶颈。从融资的角度分析，未来有三股力量支撑新区的开发与发展，这就是政府的力量、市场的力量和民间的力量。目前情况下，新区建设一开始就期望“空转起步”是不现实的，政府必须在实施规划和政策引导的同时，寻求第一笔“种子资金”，以启动必须的基础设施和公益项目。鉴于我市的财政状况，政府不可能拿出足量的资金，这就需要我们用市场化的思路、经营性的理念举债建设。改革开放以来，凡是发展快的城市，没有一个不是以大规模的举债为前提。有资料显示，目前用于城市建设的举债，上海累计达到356亿元、杭州为54亿元、保定为20亿元，相对于我市来讲，这些地方的经济规模不可谓不大、财政实力不可谓不强，因此，我们没有理由不举债、不借贷、不去借力发展。当然这种举债要由相关的业主来承担，并按照市场化的模式去运作，在这里，政府要做的，只是制订政策、建立规则、市场调控和政务服务。适度的负债是必要的。要改变“有多少钱办多少事”的传统观念，探索多元投资、适度负债的开发之路。在融资方面，政府的力量是无限的、市场的力量是无穷的、民间的力量是巨大的。长袖善舞，多钱善贾。只要我们有好的思路、好的环境、好的政策，我们就不愁银行不掏钱、不愁老板不投资、不愁百姓不出力。“钱在脚底下”，就是要利用土地级差收益，以土地开发聚集资金；“钱在设施上”，就是要实行城市资源商品化，把公共设施由“公共产品”转化为“城市商品”去开发、去经营；“钱在百姓中”，就是要通过发行城市建设债券推进“预期变现”，吸引民间资本转向新区开发。立体性的风险防范。新区开发涉及到土地、人口、产业、融资等多方面的政策，波及到区划、体制、机制、利益等多方面的问题，是一个极具挑战性的宏大工程，隐含着多种风险。但不能因为有风险我们就望而却步、止步不前，我们要加快发展、要后来居上，没有冒险的勇气是不行的。没有冒险就没有发展，就没有胜人一筹、独树一帜，但我们不能盲目的、无原则的冒险，否则就成了蛮干。凡事预则立。正确的思路应该是通过不懈的努力化解风险、规避风险，以最小的风险“成本”换取最大的开发成果。应该说，我们建设新区是经过充分酝酿、深思熟虑和科学论证的。但如此宏大的事业，加之前无古人，有很多事情将是我们始料不及、难以预料的，对此，我们必须要有充分的思想准备，切实加强相关问题的研究和预警。要把问题想得多一些、把困难想得大一些、把风险估得高一些，进而把思路理得清一些、把措施搞得实一些、把工作做得细一些。要象应对突发公共卫生事件那样，研究制订一系列的“应急预案”，以防范新区开发中可能出现的决策失误、操作失灵和“不可预见”情况的出现。比如，大批农田转为建设用地，本身就冒着很大的风险，土地“农转非”后，启动不了怎么办、农民生活怎么办、占而不用怎么办？如此等等，都需要我们有相应的对策。举个具体的例子，为便于启动，我们给予投资商优于周边地区的政策优惠，仅地价一项，如果采用以税抵费的“零地价”政策，每亩土地政府就要垫付3万多元的费用，加上基础设施配套费，每亩土地的成本就要10万多元。即使是出让土地，我们的出让价格也远远低于开发成本。如果把握不好，巨大的收入预期，有可能导致一些人钻空子，靠圈地坐收渔利，这势必影响新区开发的进程与效果。因而，建立完善的项目入区把关体系和严格有效的控制机制，是土地批租中必须