宪法审查制度.docx

1993年3月14日中共中央关于修改宪法部分内容的建议的说明中指出：根据宪法第70条的规定，全国人大可以设立专门委员会性质的宪法监督委员会，宪法可以不再作规定。这也表明了党中央在通过设立宪法监督委员来保障宪法实施问题上所采取的积极态度。 具体地说，现阶段采用这一模式的主要理由和优点是：第一，设立这样的机构符合我国实行人民代表大会制度的体制和基本原则，并不影响最高国家权力机关的法律地位；第二，现行宪法中对专门委员会的设置、法律地位及职权都作了明确的规定，增加一个新的专门委员会不涉及宪法的修改，有利于宪法的稳定，在操作上也较为简便；第三，宪法监督委员会作为一个常设性的机构协助全国人大及其常委会专事宪法监督，可以从根本上克服全国人大及其常委会自身组织上的局限，有利于实现我国宪法监督的权威性和经常性。由于此方案不要求对现行宪法制度作较大变动，且符合现行宪法规定和人大制度的自身发展要求，应该说它是最可能被决策层接受的方案。我国宪法监督委员会的具体设计框架：（1）从组织结构上，宪法监督委员会是全国人大的一个专门委员会，平时受全国人大常委会领导。（2）宪法监督委员会主要由全国人大代表组成，而且应该专职化。同时，为了保证宪法监督委员会工作的开展，其下应设一个专家咨询委员会。（3）宪法监督委员会的职权主要有：统一审议法律草案，对宪法解释提出意见；对有关行政法规、地方性法规等是否违宪提出审查意见；在国家机关之间发生职能争议时提出解决意见。所有这些意见都作为议案提交全国人大或者常委会进行审议，并由全国人大或者常委会进行最后处理。（4）宪法监督委员会的工作方式采取事前审查、事后审查和异议审查相结合的方式。事前审查，即宪法监督委员会统一审议向全国人大或全国人大常委会提出的法律草案；事后审查主要采取备案审查和交付审查的方式对行政法规、地方性法规等规范性文件进行审查；异议审查是根据立法法第90条之规定，针对有关组织和公民提出的违宪审查要求或意见目前从世界范围来看，违宪审查的模式主要有以美国为代表的司法审查制（目前在全世界约有60个国家）；以专门机构行使违宪审查权的宪法法院或宪法委员会审查制，如德国或法国（目前世界上约有40个国家建立了宪法法院或宪法委员会等专门的违宪审查机构）；以立法机关或最高国家权力机关行使违宪审查权的代表机关审查制，如英国或中国。需要说明的是，任何西方国家的违宪审查制度尽管都有自己的主体结构（一）对理论界几种本土化模式的质疑第一，宪法（政）委员会审查模式存在的问题单纯在全国人民代表大会及其常务委员会下面设立的宪法委员会，是否能避免“自己审查自己”的弊端呢？另外，这种模式一般偏重进行抽象审查，缺乏宪法的具体适用。审查的内容偏重于法律、法规、法律文件等抽象违宪行为； 在全国人民代表大会下设立的宪法（政）委员会，其地位高于其他各专门委员会而与全国人民代表大会常务委员会平行，这种模式具备了可能的最大权威（仅次于全国人民代表大会）。但它仍然存在第一种模式的各种缺陷，而且，这种模式不符合我国人民代表大会一元化的领导体制。因为全国人大常委会作为全国人大的常设机构，它实际上与全国人民代表大会是一个整体，同为最高国家权力机关。如果宪法（政）委员会与全国人大常委会并列，则无法解释二者之间的关系。而且宪法（政）委员会、全国人民代表大会、全国人大常委会三者的关系又是什么呢？宪法（政）委员会是否也是最高国家权力机关呢？ 第二，宪法法院审查模式存在的问题设立宪法法院的模式存在以下问题：1.宪法法院的违宪审查权缺乏合法性，这种模式与我国的宪政体制不符，这种模式一旦建立，将剥夺现行宪法赋予全国人民代表大会及其常务委员会的违宪审查权，甚至将导致宪法的修改，这对维护宪法的稳定性和权威性极其不利。2.在我国司法审判权尚未得到必要尊重，司法权威缺失的现状下，宪法法院的设立也未必能发挥有效的违宪审查作用。宪法法院与最高人民法院的关系如何确定也是问题。3.“宪法法院只能审理因违宪侵权行为而引起的诉讼案件，这是一种事后的，被动的个案救济途径，而对于大量有可能违宪的法律和规章缺乏非诉讼的，事先的审查”。4.司法权的强化和提升，要谨慎防止“在采取司法积极主义的条件下，（甚至）出现某种不是宪法具有最高效力，而是宪法法院的法官们所作出的宪法解释具有最高效力的事态”发生。第三，最高人民法院审查模式存在的问题最高人民法院行使违宪审查权的模式同样存在诸多弊端：1.这种模式一般适用于实行三权分立的英美法系国家（尤其是美国），这些国家素有司法权优越的理念，而且在三权分立的宪政体制下，最高法院在适用法律上有足够的至上权力和至高权威，且法官处于独立的，超然的地位，甚至有“造法的功能”，足以胜任违宪审查的职能。目前我国的法院、法官没有如此权力的保障，因此这种模式在我国基本上是不可行的。2.这种模式一般只是在发生具体的诉讼后才进行审查，不进行主动的事先审查。如果我国将违宪审查权交给了法院，而法官却没有“造法”的功能，且不是出现了抽象违宪行为不会被审查的真空吗？3.这种模式存在与宪法法院型模式同样的不足之处即违宪审查机关的权力缺乏合法性。（二）建立“复合违宪审查模式”是最有效的本土化努力从以上分析中可以发现，任何一种单一的模式都是不完整的，都不能适应我国违宪审查的需要。因此，必须以我国的历史背景、宪政体制、法律传统为基础进行有效的本土化，找到一种具有我国特色，适合我国国情的违宪审查模式，这种模式的基本特征是：既要保持违宪审查的至上性、权威性，又要具有具体性，可操作性等司法诉讼化的特征；既要有事先的审查，又要有事后的审查；既要有对违宪法律的审查，又要有对其他具体违宪行为的审查，即既要有抽象的审查，又要有具体的审查。笔者认为“复合违宪审查模式”正是具备以上特征的人大及法院共同行使违宪审查职能的违宪审查模式。第一，复合违宪审查模式的可行性分析复合违宪审查模式具有合理性及可行性。首先，违宪审查的内容具有广泛性的特点，且违宪争议案件将随着市场经济的发展而大量增多，也随着人们民主法制观念，特别是宪法意识的增强而受到更多的关注，我国又地大物博，人口众多，可以想象将违宪审查权完全交给某一个机关不是万全之策。因此，可以考虑由两个机关同时行使违宪审查权的复合模式。其次，在我国的宪政体制下，国家权力机关必须行使违宪审查权。我国宪法已明确将违宪审查权赋予全国人民代表大会及其常务委员会，如果这一权力完全由立法机关外的机构行使，将突破我国的宪政体制，还可能出现非民选机关篡夺人民权利的结果，从而违背民主社会的基本原则。但是，完全将违宪审查权交给权力机关又是不恰当的，如前所述，会出现自己审查自己，缺乏有效性，而且不符合法治的基本原则。因此，必须将违宪审查的权力部分交给权力机关以外的其他机关，而这样的机关以法院最为合适。因为，首先，法律、法规及其他规范性文件的合宪性争议往往在处理具体案件中表现出来，由法院进行部分违宪审查，使宪法的实施置于法院的经常性监督下；其次，法院的诉讼活动具有严格的程序规则，由法院审查违宪，使宪法争议的解决具有了有效的司法程序保障；再者，具有“宪法司法化”的性质，将宪法纳入司法适用的范围，有利于突出宪法的法律性特征。第二，复合违宪审查模式的建构人大及法院如何具体行使违宪审查权呢？笔者认为，应该在全国人民代表大会及其常务委员会下面设立宪法监督委员会，受全国人民代表大会及其常务委员会领导，作为全国人民代表大会及其常务委员会的辅助审查机构，专司违宪审查职能，协助全国人民代表大会及其常务委员会行使违宪审查权。同时使违宪审查及作出违宪决定的职能分立，宪法监督委员会具体负责审查，而由全国人民代表大会及其常务委员会作出相应的决定。这样设计是因为：设立这样的机构符合我国的宪政体制，既不剥夺全国人民代表大会及其常务委员会的违宪审查权，又不影响最高国家权力机关的法律地位；而现行宪法已经规定了全国人民代表大会专门委员会的设置，法律地位及职权等，增设这样的机构操作方便；再者，宪法监督委员会作为专司违宪审查权的经常性机构负责审查工作，而由全国人民代表大会及其常务委员会作出决定，既符合违宪审查的经常性，专业性要求，又具有至上的权威性。法院体系内，可考虑在最高人民法院设置违宪审查庭（或称宪法权利保护庭），这样设置未突破我国的法院职能体系；同时，宪法诉讼与行政诉讼同时具有“私权利与公权力对抗”的特点，使违宪审查庭的设置与运作可以参照行政审判庭，操作较为方便。需要强调的一点是，这样的宪法控诉必须在穷尽民事、刑事、经济、行政等救济途径的前提下提起。否则，最高法院违宪审查庭无力承担过量的宪法诉讼负担。有学者认为，只在全国人民代表大会及其常务委员会下设立宪法监督委员会，在我们这样一个幅员辽阔，各地情况千差万别的大国，是难以保障违宪审查的有效实施的。有必要在省一级也设立相应的机构协助省级国家权力机关进行审查。这种忧虑不无道理，但笔者认为，“在省一级设立相应的机构协助省级国家权力机关进行审查”是不科学的。因为这样的设计，一是缺乏权威性，二是可能产生地方保护主义。笔者认为，可以考虑在省级行政区域内设立宪法监督工作委员会，作为全国人民代表大会及其常务委员会之下的宪法监督委员会的派出机构，这样的宪法监督工作委员会由宪法监督委员会直接领导，不对省级人大及其常委会负责，既有足够的权威，又可避免地方保护主义的出现。各省宪法监督工作委员会负责该省内抽象违宪行为的审查工作，但它作出的决定是非终局决定，若各省人大及其常委会对宪法监督工作委员会的决定有异议，应报宪法监督委员会作出终局决定。我国存有违宪审查制度，其依据是：第一，存在违宪审查的实体机关和职权。我国现行宪法第62条和67条明确规定，全国人大有“监督宪法的实施”和“改变或者撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的职权，全国人大常委会除了“解释宪法，监督宪法的实施”的职权之外，还有权“撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及有权“撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。 (二)全国人民代表大会常务委员会有权撤消同宪法、法律相抵触的行政法规，有权撤消同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤消省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第二款规定的自治条例和单行条例。” 显然，依据宪法和立法法之规定，全国人大及其常委会有违宪审查的权力，全国人大审查的对象是全国人大常委会制定的法律，全国人大常委会审查的对象则是行政法规、行政决定和行政命令、地方性法规和地方性决议、自治条例和单行条例，前者审查的方式是改变或撤消，后者审查的方式则是撤消不过，在我看来，我国上述违宪审查制度存在根本性缺陷：第一，我国的违宪审查是一种排除了对全国人大所制定的基本法律是否违宪的审查制度。无论宪法或立法法，都只是规定了审查的对象是全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和地方权力机关制定的地方性法规，而从未把全国人大制定的基本法律是否合乎宪法纳入审查的范围之内。宪法和立法法皆规定了宪法是具有最高的法律效力的根本法，一切法律不得同宪法相抵触。然而，在实际违宪审查中却未把基本法律纳入违宪审查的视野之中，一旦出现基本法律与宪法相抵触而违宪的情况，就缺