大学章程是建立现代大学制度的基石.doc

大学章程是建立现代大学制度的基石章程代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。大学章程只有得到真正落实和认真遵循，才不会流为一纸“具文”。要防止制定章程时对法律法规的简单套用、平移和过度“借鉴”其他高校的现成模式。近日，教育部核准了首批6所高校的大学章程，这标志着我国建设现代大学制度迈出了坚实的一步。这不仅体现了党的十八大以来，尤其是十八届三中全会关于教育改革总体战略的具体化实施和制度化实践，更表明了以大学章程为基石来推进高等教育发展的时代理念，为我国高校的法治化、理性化发展指明了前进方向。自2006年起，针对高等教育的法治化发展，我国施行了许多重大举措。在高等教育法中明确提出大学章程的基础性地位，国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）中明确提出要加强大学章程建制。2011年教育部的高等学校章程制定暂行办法，强调章程对建设现代大学制度的架构性和基础性作用，详尽地规定了大学章程制定的宗旨、原则、内容和程序以及核准和监督等重要事项。在总体上，形成了以宪法为核心的法律法规体系，为促进高等教育的改革与发展、推动现代大学制度的建设奠定了坚实的法律支撑。建立现代大学制度，是适应世界潮流和大学发展趋势的必由之路，是完善大学治理结构和增进大学教学、科研、社会服务三大功能的基础。章程是现代大学制度的载体和治理的根本理据，代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。在大学章程中，明晰地规定了管理方式、治理结构、维护教育教学秩序和师生员工的权利义务以及纠纷的解决和救济方式等。通过大学章程来规范和优化治理结构，促进内涵式发展，明晰大学、政府与社会的关系，能够有效地发挥现代大学的功能，推动社会经济与精神文明建设。从教育部核准的6所大学的章程内容来看，其主旨是围绕办学自主权的理念建立现代大学制度。在内部治理方面，强调大学章程的“宪章”地位和功能，明确注重权利主体和权力关系的合理范围；在外部关系上，明确大学与其他社会主体的权利义务关系。同时，又以各自的办学定位为出发点，形成了凸显时代性和特色性的大学章程。注重对实体权利义务的规定，又强调程序正义。章程中坚持党委领导下的校长负责制，规范行政权力与学术权力的关系，明确教职工代表大会的功能、大学章程的制定和修订程序、教职员工和学生的权利以及相关事项的程序规定等。章程鲜明地表达了现代大学制度的特质和功能。然而，“徒法不足以自行”，“徒善不足以自立”，法律的生命力在于实践。大学章程只有得到真正落实和认真遵循，才不会流为一纸“具文”。因此，需要整个社会、政府和大学自身认真地对待大学章程，需要营造尊重章程的信念和意识，需要通过多种方式大力宣传章程的理念、精神和价值，明确章程的“宪章”地位，以获得广泛的认同、接受、尊崇和信奉。高等学校章程制定暂行办法遵循现代大学的发展规律，提出了以强化章程建制为核心的发展规划和具体方案。教育部核准的6所大学章程代表着一个良好开端，将带动其他高校启动章程的起草和制定，具有鲜明的示范意义。同时，也应当清醒地认识到我国建立现代大学制度的艰巨性和复杂性。既要秉持现代大学制度的理念，又要注意各地区经济、社会发展的现实状况和历史传统。既要积极稳妥地推进高等教育的法治化和规范化发展，又要注重发挥高校的各自特色。坚决抵制“走过场”和视章程为“摆设”的形式主义，尤其是要防止制定章程时对法律法规的简单套用、平移和过度“借鉴”其他高校的现成模式，防止“千人同面”，真正地确保大学章程的特色性、现实性和可操作性。为此，制定大学章程应注意几个问题：一是坚持党的教育方针和基本法律法规，严格遵照高等学校章程制定暂行办法，合理部署，保证章程的起草和制定工作有序进行；二是充分发挥广大教职员工和学生的积极性、民主精神和权利意识，集思广益，群策群力，立足现实，杜绝“闭门造车”；三是注重大学章程的地域特色和层级特色，以利于发挥自身的独特优势；四是按照教育部的时间要求，保障章程的整体质量和科学性。总之，唯有以大学章程为基石，逐步实现高等教育的法治化、民主化和规范化，才能真正建立起现代大学制度，切实地推进我国高等教育的全面和谐发展。现代大学治理与大学章程 湛中乐现代大学治理理论是伴随着现代大学制度的建立而兴起并发展起来的。自20 世纪以来，大学功能多样化和高等教育规模的迅速扩大，大学制度存在的时间和空间发生了巨大变化，传统的大学自治与学术自由的观念受到了挑战，大学自身的管理问题变得更为复杂，尤其是随着高等教育大众化进程的启动，引发了大学制度与社会转型的矛盾。在这种情况下，西方国家纷纷发起高等教育制度改革。与此同时，西方国家的高等教育领域掀起了一场治理变革的浪潮。简单地说，所谓大学治理就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心，大学治理是联系大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。治理实际上是一种新的管理模式，它涵盖所有正式制度和规则，同时也包含各种非正式的制度安排。与以往的管理模式相比，治理更注重协调，而不是控制，主张政府组织与非政府组织共同参与公共事务的管理。从控制走向协调，以治理代替管理，已经是世界高等教育改革的趋势。一、大学治理存在的几个问题20世纪90年代以来，治理的理论也引入到中国的高校管理中，在中国大学内部管理体制改革中逐步引出了大学治理的议题。1998年高等教育法的颁布实施为高等学校提供了许多新的办学思路，同年江泽民总书记在北京大学百年校庆上提出要建设世界一流大学以及教育部“985工程”的推出，推动了高校在建设世界一流大学的过程中更加关注西方大学制度层面的问题。与此同时，“入世”使得高等教育的国际竞争问题，再次受到关注，而以大学办学自主权问题为核心的大学制度问题已经成为制约我国高等教育改革与发展的根本性问题。如何优化现有大学内部治理结构，使大学成为一个高效运转的学术机构，成为我国高教界普遍关注的问题。与此同时，我国高等学校的治理现状存在着诸多的问题，与现代大学制度的要求存在极大的差距，其中最主要体现在以下三个方面：1.党委与校长的责权不明确，教代会监督权弱化根据高等教育法的规定，国家举办的高校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党的章程和有关规定统一领导高校工作，支持校长独立负责地行使职权。高等教育法虽然规定了党委和校长的职责范围，但由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制”。在具体的管理活动中，校长与党委存在着职能交叉、重叠的现象。党委领导下的校长负责制要求重大事项需经党委讨论决定，而实际运作过程中却存在着较大的主观随意性，常发生党委包办行政，或行政不听从党委的意见，甚至党委、行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手治理”。高等教育法第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”然而，在实际运作中，教代会既无法对校党委决策权实施有效监督，也无法对高校行政权实施有效监督。具体而言，从权力隶属关系讲，高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的，它只对党代会和上级党委负责，并不对教职工代表大会负责；由于学校的行政权掌握在校长手中，校长可以按照自己的意愿决定教代会的组成、召开时间、审议议题、会议程序，所讨论的问题主要集中在教职工福利待遇方面，使得教代会的监督权基本流于形式。2.学术权力与行政权力失衡，学术权力不断萎缩加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向，并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”，大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织，其次才是行政组织。但是在我国，由于受计划经济的巨大影响，在大学内部管理中，传统的行政管理模式并没有实质性的改变，行政职能泛化、行政级别分明，大学的学术品行得不到显现。主要表现为大学内部学术权力与行政权力不分，简单地认为学术权力就是学校权力、学术权力就是学术管理，甚至认为校长就是学术权力的代表，从而导致学术管理活动中的行政化现象。行政权力不断膨胀，干预了太多的学术问题，在职称评定、院系设置、专业人员引进等众多学术活动中也主要是以行政权力为主。这种现象导致我国高校学术权力的萎缩，严重限制了高校的学术发展。3.学校、院、系权责不对等目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不适应，其结果往往和预期目标相差甚远。其弊端是十分明显的：一是校领导陷于具体、琐碎、繁重的行政管理事务中，难以集中精力考虑涉及大学长远发展的重大事情；二是院系权力小、责任大，既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构积极性；三是纵向的信息传递渠道导致信息传递过程受阻、内容扭曲；四是过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。二、大学章程对之于大学治理的重要意义大学章程通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等在内现代大学制度的核心为题，为大学依法自主办学提供可行的自治规范。从世界范围内看，世界一流大学都有自己的大学章程，具有高度的权威性和严肃性，并以章程为基础制定有各种规范，具有规范管理和依法治校的良好氛围。在德国，大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，有权依据国家法律的授权为管理自己的事务制定规章。大学在获得建立教育机构许可的同时，必须提出自己的大学章程作为其“基本法”。1737 年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”这是德国第一次在法律的意义上申明学术自由的原则，因此被看做是德国大学史上的一个里程碑。在英国的高等教育治理中，大学章程起着核心作用。大学章程规约的大学治理结构主要包括社会参与的发展决策机制、校长负责的行政执行机制、教授治学的学术自由机制、监督分离的财物安全机制，程序公平的人事管理机制等。大学章程对一所大学而言居于大学宪章地位。在美国，无论是公立高校还是私立高校，一般都有由大学权力机构（一般是学校的董事会）根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规而制定的大学章程，虽然不同大学的章程在表述和内容构成上存在差异，但其基本内容一般都明确了大学的理念、办学宗旨、教学事务及教师的学术权力、学位的授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度、章程修改程序等重大事项，尤其规定了董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序，因而成为规范大学运作的纲领和法则。日本大学原本没有章程，但是伴随着先期启动并于2004年4月正式实施的大学法人化改革，从明治时期开始一百多年政府对大学的传统管理模式发生巨大变化，各个大学都在重新研讨自身定位与未来发展目标，大学章程作为一种新制度管理下的新形式应运而生。2003年3月18日召开的东京大学评议会通过了东京大学宪章，之后在东京大学宪章的范本之下，各个国立大学纷纷效仿制定自己的宪章（章程）。宪章（章程）的制定使大学法人化改革在学校实践层面制度化，使法人化管理在学校执行中有章可循，有据可依。大学宪章（章程）作为校内总纲领，集中反映了大学两个方面的制度诉求：一方面是对外部评价的一种责任说明，明确在长期的目标之下，大学管理制度的理念，基本原则与组织运营机制；另一方面，是在大学被授予自治自主权后，在法人化改革的法律框架下行使自治权利的自我规范，是对内部管理的一种自律性追求。在我国，一般认为现代大学治理的构架包括两个层面，即宏观层面和微观层面：前者是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；后者是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理。1995年3月28日原国家教委办公厅关于印发中华人民共和国教育法宣传提纲的通知指出，“学校及其他教育机构的章程是指学校及其他教育机构为了实现正常运行，对其办学宗旨、管理体制、财务活动等基本的、重大的问题，做出全面规定而形成的自律性基本文件，是学校及其他教育机构进行自主管理的基本依据。规定章程制度，是落实学校自主权、促使学校建立和完善自主办学、自我发展和自我约束机制的重要保证，是建立现代学校制度的必然要求，也有利于政府及其有关行政部门加强对学校及其他教育机构的管理和监督。”其后，教育法、高等教育法通过将大学章程对于现代大学治理的意义也法律的形式确立下来。根据教育法、高等教育法以及相关的法律法规、政策性文件的有关规定，大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略，校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式，教职员工的权利和义务，学生的权利和义务等重要内容，回答包括现代大学治理等现代大学制度的核心为题，为学校依法自主办学提供可行的自治规范。三、我国大学章程制定的发展1995年3月通过的中华人民共和国教育法第26条明确规定：“设立学校及其他教育机构，必须具备以下基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师；（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。”同年8月原国家教委下发关于实施中华人民共和国教育法的若干意见进一步指出，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行一校一章程。教育法施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准”。1999年1月1日起施行的中华人民共和国高等教育法承应教育法的要求，再次明确规定高等学校必须有自己的章程，该法第27条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：（一）申办报告；（二）可行性论证材料；（三）章程；（四）审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。”不仅如此，该法第28条还对高等学校章程的内容做出了明确细致的规定，包括学校名称、校址，办学宗旨，办学规模，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务，章程修改程序以及其他必须由章程规定的事项。此后，党和国家不断地通过各种政策性文件指出制定大学章程的紧迫性和重要性。1999年12月2日教育部印发教育部关于加强教育法制建设的意见提出实现依法治教的主张，要求“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”2003年7月教育部关于加强依法治校工作的若干意见再次强调以“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据，按章程自主办学”作为依法治校的举措之一。同年11月，教育部发布教育部办公厅关于开展依法治校示范校创建活动的通知具体提出了教育部依法治校示范校的8 条标准，其中第一条就是“管理制度完善健全。依法制定学校章程，经教育行政部门审定并遵照章程实施办学活动。依法制定教育教学、财务、教师、学生、后勤、安全等各项管理制度，内容合法、公正、公开，并得到切实有效执行。”该文同时指出创建“依法治校示范校”一票否决的三个条件中的第一个条件就是“没有章程”一票否决。2006年6月15日至16日，教育部在吉林大学召开了“直属高校依法治校工作经验交流会”，对大学章程制定工作做了明确要求和广泛动员。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）明确提出，完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。然而，与此不相称的是，我国1600余所公立高等学校中，至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程，绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程；已制定了章程的，也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。这一状况已明显不能适应国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010-2020年）关于落实和扩大高等学校办学自主权，完善高校治理结构，全面推进依法治校的要求。四、结语可以说，大学章程就是大学治理的“宪法”，是大学得以存在和运作的最为重要的规则，也是大学自主地位的体现。我国教育法、高等教育法均要求“一校一章程”，但由于历史的原因，目前还有相当数量的高等学校没有制定的学校章程；已制定了章程的，大多面临形同虚设的尴尬境地。大学章程不仅是促进现代大学制度的建立与创新的重要载体；更是明确高等学校与政府管理部门与社会的关系，健全和完善学校内部管理制度，规范学校办学与管理行为，落实学校的法人地位和办学自主权的重要保障。根据1999 年教育部关于加强教育法制建设的意见，“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识，依据法律、法规的规定，尽快制定、完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学。”所谓“核准”,实质上是审核加批准的过程，这一过程自始至终伴随着对学校章程的内容是否合法所进行的评估，也是教育行政部门对大学的运作予以监督的过程。另一方面，大学章程通过教育行政部门的核准之后就具有了法律效力，不仅可以有力约束大学的办学行为，而且可以有效规范大学管理者的管理行为和举办者的监督行为，凡大学章程中规定的属于学校自主管理的领域，管理者和举办者不能再加以干预。目前高等学校章程的缺失，不仅使得我国高等学校法人制度不完善，也使得教育法和高等教育法赋予大学的办学自主权在一定程度上成为一纸空文。因此，为推进高等学校章程建设，完善大学法人治理，进一步落实和扩大高等学校的办学自主权是我国高等教育法治发展的重要任务。【作者单位：北京大学】 （责任编辑：杨亚辉现代大学制度、大学章程对大学有效治理的作用作者：不详更新时间：2012-12-9 9:25:31国家中长期教育改革与发展规划纲要第十三章“建设现代学校制度”明确指出：要完善中国特色的现代大学制度，并把大学章程建设列为完善中国特色现代大学制度建设的重要一环。毫无疑问，大学章程建设已经成为中国大学治理的当务之急。因为我国的高等学校，大多已经发展成为巨型的复杂系统，其内部组织庞杂，结构功能多元，内外关系繁复。这一复杂的超级系统是在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，通过一系列强制性的政策变迁急剧形成的，其治理机制就不可避免地出现了既具有浓厚的市场取向，又带有强烈的行政色彩的双重性。这种双重性导致在高校治理中，市场的趋利性、竞争性和行政的官僚性、低效性弊端并存。本文转自： 在这一背景下，学界关于现代大学制度的建设以及高校去行政化问题的讨论越来越成为社会关注的焦点。其中，制定大学章程、依法治理高校也就相应地被提到议事日程。但笔者以为，问题的关键还应该从现代大学制度以及现代大学的理念说起，只有弄清楚现代大学制度和现代大学制度的基本理念内涵后，才能从根本上理解大学章程制定的必要性以及大学章程应有的基本内容。因此，本文拟从现代大学制度和大学理念出发，就大学章程与大学治理的问题进行探讨。 治理视角的现代大学制度及其基本理念 “完善中国特色现代大学制度”作为中国大学治理改革的核心内容之一，其基本内涵是什么？这大概是很多管理者比较困惑的一个棘手问题。但这个问题必须解决，如果其内涵不清，就根本谈不上完善中国特色的现代大学制度了。其实，中外学者已经对现代大学制度进行了大量论述。这里我们无意探讨什么是现代大学制度及其理念的问题，但可以简单地从大学治理的视角梳理现代大学制度及其理念的历史变迁。众所周知，现代大学是中世纪巴黎大学和波洛尼亚大学的遗产，也就是说今天有组织的高等教育，包括教员、学院、课程、考试、毕业典礼以及学位组成的教育体系均是中世纪大学的产物。但中世纪的大学又明显不同于今天的大学，因为中世纪的大学是“由人组成的”，它没有董事会，不出版任何学校情况介绍；它也没有任何学生的社团组织除非说大学本质上就是一个学生的社团，没有校园新闻，没有戏剧表演，没有体育，没有任何现在美国大学中一切作为校内活动的替代品的那些“校外活动”。1可见，中世纪的大学是一个由一批执著于学术事务的教师和学生组成的具有高度自治权利的学术社团。大学虽然是自治的社团，但并不是说它可以不受任何约束，实际上在中世纪，宗教权力和世俗权力均对大学产生了重要影响。那么这种学术社团的治理结构是怎样的呢？我们以德国中世纪大学为例来说明这一问题。 尽管德国的大学的出现要晚于意大利、法国甚至英国，但它一样继承了早期中世纪大学制度的基本特点并传承给了现代大学世界各地现代大学制度的建立基本上是以德国的现代大学制度为模型发展起来的。因此，以德国中世纪大学的治理特征为例有利于对现代大学制度特点的说明。中世纪的德国大学是效仿巴黎大学而创办的。在中世纪的德国，大学是教师的社团并接受教会的控制，但多由地方政府举办，并处于其管理之下，如14世纪的布拉格、维也纳、海德堡大学，15世纪的莱比锡、弗莱堡等大学都是由各邦国举办的，德国中世纪大学的模式一直沿袭到19世纪初德国大学改革运动时期。但“德国大学沿袭了欧洲早期中世纪大学的组织特征，包括他们拥有的社团权利。也就是说，中世纪的德国大学一样拥有众多的特权：教学权，即学士、硕士、博士等学位的考试权与授予权；自行规定大学章程和规则的自治权；司法上的独立审判权、罢课权与自由迁徙权等。这些社团权利一般是大学成员自己申请，教会、国家及自治城市所赋予的。通常，大学的教授权、考试权与学位授予权由教会，特别是罗马教皇授予；而自治权、独立审判权、义务及捐款的豁免权则由世俗君主或市政当局授予”2。由此，可以看出，中世纪的大学制度从治理的视角来看，其核心特征可以概括为：自治与自由，就是“教会和君主授予特权的师生独立团体”3。尽管如此，此时的大学依旧较多地受到教会和君主权力的约束。 现代大学制度虽然继承了中世纪大学的制度特征，但又不等同于中世纪的大学，其中最重要的“学术自由”的思想已经成为大学的一种自觉追求。这某种程度上拜因于威廉冯洪堡和柏林大学。在德国，学术自由的思想是根深蒂固的，众所周知，在欧洲高等教育史上，被誉为德国甚至整个欧洲“第一所具有现代意义的大学”的哈勒大学就是秉持“自由哲学”和“研究自由、教学自由”的原则而建立的。仿效哈勒大学而建立的哥廷根大学更是坚持思想宽容和研究自由的原则，反对教派斗争，规定教授们具有不受检查自行选择教学内容和开设课程的教学自由权利。1873年，哲学院颁布的章程中就规定：“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应该享有教学和思想自由这种责任攸关的权利；关于课程中使用的教材及讨论的各家学说，应该由他们自己决定。”4 这种学术自由、教学自由的思想极大地影响了洪堡的大学理念。在洪堡看来，自由是个人潜能发展的必要条件，国家干涉会抑制人的潜能发展，国家唯一的职能是提供对外安全和国内安全。基于这样一种理念，洪堡认为“柏林大学的主要组织原则是自由和独立，而不是一致和服从；教授不是接受政府审查而从事教学工作的政府官员，而是独立的学者。教师的教学只服从教学自由和学习自由的目的，而不是按照既定的标准”。因此，国家不应该也无权干涉大学，不应为了眼前的利益而要求大学服从于国家的利益，从长远来讲，一个自由的大学与国家长远的利益是一致的。因此，他指出：国家应该抱定这样的信念，“大学倘若实现其目标，同时也就实现了而且是在更高层次上实现了国家的目标。由此而来的收效之大和影响之广，远非国家之力所及”5。进而坚持大学自治、学术自由、教学与科研同一的原则成为柏林大学的基本治校理念和原则。 可以看出，哈勒大学、哥廷根大学及至柏林大学，学术自由、大学自治已经越来越成为大学的一种自觉追求，并日益合法化。正是这一治校理念，通过一批批留德学生传播到了美国、日本、中国等世界各地的大学，进而逐步形成了所谓的全球性的现代大学制度。这一制度尤其在美国得以发扬光大，正如1915年，美国大学教授协会的原则申明指出的那样：“如果大学没有全面接受和贯彻落实学术自由的原则，那么大学就不能履行她的三大功能。从总体上看，大学是为社会而存在，任何限制大学教师自由的行为都将影响大学的效率，破坏大学的精神，最终将损害社会利益。”6中国则经过蔡元培等著名教育家把学术自由、学术自治的思想贯彻到了办学的实践之中，1917年，蔡元培任北大校长后，循“兼容并包”的思想，一举奠定了学术自由、思想自由和教学自由的原则，正因为有了这一套现代大学制度的保障，很快开创了中国高等教育的新局面，“从整体上说，中国现代大学从建立到初具规模，其中特别优秀的像清华、北大、中央大学等，可以说只用了大约10年时间，就已经成为世界著名大学”，其“关键是大学的制度设计”7。 大学章程制定：现代大学制度建设及大学治理日趋复杂的回应 如上文指出，现代大学制度从治理的视角来看，其核心和根本就是大学自治与学术自由。因此，这就涉及如何处理大学与政府、大学与社会、大学内部学术权力与行政权力的关系问题。伯顿R.克拉克曾经指出：学术系统如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面，他引用阿什比的话说，“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”8。那么，大学与外部的权力关系也好，内部的权力关系也罢，依靠什么来处理呢？我们认为最根本的就是保障大学的独立法人地位，依照大学自治和学术自由的原则来制定大学宪章，进而依照大学章程来治理大学。也就是说，大学章程的基本性质是大学治理的基本法律依据，是大学自治的基础法规，是“举办者与办学者在法律约束下的契约，是办学者对举办者的一种行为承诺与法律保证，也是举办者对办学者行使监督、进行诉讼的法律依据”9。其目的是“依法治教、依法治校”，将学校纳入法治的轨道。它要解决的是大学权力来源的问题，同时，大学能做什么，不能做什么，都应该由章程来决定。因此，现代大学制度建设强烈呼唤大学章程的制定。本文转自： 长期以来，我国大学治理中由于没有权威的法律来规范不同主体的权利边界，相对学校而言，政府常常有“越界”的行为，当强势的政府对学校提出不合理要求时，学校甚至不知道该如何维护自己的权利；学校行政相对于教师和学术而言，也常常有“越界”的冲动。尽管大家都能感觉到相关主体越界了，可还是难以说清究竟什么地方、越了什么界，甚至一旦相关主体越界或被侵权后，应该受到的惩罚或寻求解决问题的司法救济也成为空白。同时，高校内部的管理常常“文山会海”，政出多头，缺乏制度和法律的约束与保障，问题的关键就是我们没有一部明确界定不同主体权利边界的学校章程。 另一方面，我们还必须正视高等学校组织日趋复杂给大学治理带来巨大困难的现实。面对越来越巨型化的大学，如果没有一部协调各主体关系的大学“宪法”，任何一个高明的校长都难免陷入头痛医头、脚痛医脚，进而顾此失彼的尴尬局面。这也给一些行政力量因此乘虚而入干预大学提供了堂而皇之的口实。 我国大学组织的复杂化首先表现在学校规模的急剧膨胀。2010年，全国普通高等学校本科、高职(专科)全日制在校生平均规模达到9298人，是扩招前2007年校均规模3112人的3倍。这种规模的扩张又往往与其学术组织的复杂化密切相关，高校内部的学科组织越来越庞杂，“大而全”几乎成为所有大学追求的目标。笔者2010年暑期在陕西、甘肃、青海的20多所本科院校进行了调研，发现这些学校差不多都是超过万人的巨型大学，而这些学校以前均是多科甚至单科专门学院，经过10多年的发展，如今几乎都变成了综合型大学。随着规模的扩大和学术组织的复杂化，大学的功能也更加多元、内外部关系也更加复杂。大学传统的人才培养功能虽然依旧是大学合法存在的理由，但随着知识经济社会的来临，大学被社会和政府寄予了越来越多的科研、社会服务甚至国际交流、商业性技术开发、产业运营、文化引领等重要职能。同时，随着体制改革的深入，大学与政府、大学与内部院系以及师生关系也正在发生巨大的变革。政府一方面放松了对大学的管制，不再是大学唯一的利益主导者，但另一方面，又加大了对大学监督的力度。大学也不再把自己仅仅当做政府机构的延伸，它越来越寻求发展中的自主性和主体性。教师和学生也在大学人事制度、招生就业制度和收费制度等急剧变革的背景下，开始重新审视自己与学校的关系，教师的学术自主与自由权利诉求得到伸张，学生作为大学服务的购买者、消费者对自身的权利空前关注。近年来，大学财政的来源也出现了不断分化的趋势，不少重点大学政府财政拨款所占份额甚至降到了30%左右，而来自社会的各类资金所占比重则大大增加，从而导致各类利益主体对大学的发展、职能、质量等提出了新的诉求，回应社会问责成为大学未来不得不面对的常态。最近北大、复旦、哈工大等一批“985工程”高校公布2010年度“本科教育质量报告”就是一个明证。 正因为以上诸种变化，导致在大学治理中，如何处理与政府、大学与社会以及大学内部的关系等被提到议事日程。而这一切关系的处理仅仅依靠传统的领导个人魅力、行政命令、政府政策等越来越困难，而把这一切关系的调节纳入法制的轨道，依法治校成为必然。因此，作为体现当事人意愿自治的学校章程，其地位和作用日益凸显。 “他山之石，可以攻玉”，实际上，在西方高等教育发达国家，大学一般都设有自己的章程，而且大学章程正是大学自治和学术自由的合法性保障。如德国，大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，有权依据国家法律的授权为管理自己的事务而制定章程。美国，无论公立、私立高校，则一般都有由大学权力机构(一般是学校的董事会)根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规，而制定的大学章程。10也就是说，西方大学的章程要么依据办学特许状制定，要么依据国家相关法律而制定。只有依据合法授权制定的章程，其本身才具有合法性，否则，即使制定了，也难有执行力。 中国大学设立章程的问题提出已经10多年了，然而，一个不容忽视的问题是，我国2300多所高校，目前只有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等30所高校制定了章程。因此，如果严格追究法律程序，我国很多大学都在“非法”办学。因为，根据高等教育法第二十七条、二十八条的规定：章程是设立高等学校的基本条件之一。也就是说，我国高校制定章程不仅是有法可依的，而且是法律强制的。早在1995年9月1日起施行的教育法第二十六条第一款就明确规定：设立学校及其他教育机构，必须具备的基本条件之一就是“有组织机构和章程”；1999年1月1日实施的高等教育法第二十七条第三款也明确规定：申请设立高等学校的，应当向审批机关提交“章程”等材料。最近，国家中长期教育改革和发展规划纲要进一步重申了加强章程建设的意义，并把大学章程的建设提高到完善中国特色现代大学制度建设的高度来要求各类高校依法制定章程，依照章程规定管理学校。 有关大学章程建设的几个问题探讨本文转自： 1.大学章程制定的主体 虽然相关规定明确了大学章程制定的合法依据，但并没有解决谁是章程制定的合法权力主体问题。这恐怕是很多高校迟迟不制定章程的一个重要原因。高等教育法第二十七条规定：“今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。”这一规定对高校设立章程办学提出了要求，但并未指出谁是章程的制定者，“申请设立学校者”从语法上看也易使人认为高等学校是学校章程的制定者。实际上，高等学校在批准设立之前，在法律上根本就不存在。从这一点上看，制定章程的主体不是学校。 那么，我们可以推论，学校的“举办者”应该是学校章程的制定者，也就是说举办者拥有学校章程的制定权。假定这一推论成立，那么对于私立或民办高校来讲，制定章程的主体就不存在争议。问题是公立高校的举办者是各级政府。那么，中央政府所属的学校就应该由中央政府相关部门来为大学制定章程，地方政府举办的学校当然要由地方政府为高校制定章程。但这容易产生的问题是：无论中央政府还是地方政府都举办有几十所甚至上百所高校，那么，这些高校都由同一个办学主体来制定章程的话，则学校的自主性和独立性又难以体现，不利于激发学校的积极性，也难以形成办学的特色与学校的多样化发展。而且，社会机构参与投资办学的积极性也正在提高，高校的治理还必须部分地体现社会捐资机构、产学研合作机构等利益相关者的权利和义务，这也要在章程中有所反应。大学章程制定的参与者还必须包括一些主要的利益相关体。因此，笔者认为，可以考虑由各级政府(举办者)以及主要利益相关者授权高校，根据各学校自身的特点和定位，依据国家相关法律和相关政策规定独立制定本校的章程。 2.大学章程的审批主体本文转自： 虽然大学章程可以由各级政府(举办者)授权各高校拟定自己的章程，但这个章程要真正具有法律效应，还必须获得正式的法律身份，方能具有法律效力。那么，谁能够成为大学章程的合法审批者呢？ 前文指出，大学章程要调节两方面的关系：一是高校内部的关系；二是外部关系，即高校与政府的关系。一方面，从第一个层面看，由于我国的高校内部管理体制实行的是党委领导下的校长负责制，因此，首先需要在这个章程中明确党委领导与校长负责的关系；其次，高校内部最重要的行政权力与学术权力之间的关系如何处理，也需要这个章程来厘清；再次，学校与教职工、学校与学生的权利与义务关系，在这个章程中也必须明确规范。由此可见，大学章程是一个牵涉到内部所有成员利益的核心制度安排，因此，它的制定就需要经过公开讨论，广泛征求教职员工、学生等各方的意见，并报送学校校长办公会议或校务会讨论，之后提交教职工代表大会审议，由学校权力机构审批、法人代表签署后报送举办者审批。 另一方面，从高校的外部关系来看，涉及到如何处理学校与政府、学校和社会的关系问题。尽管人们常常以高校是学术机构和人才培养机构，学术自治和学术自由是现代大学治理的基本特征为由，拒绝政府对高校的干预。但由于高等教育是一项投资巨大的事业，没有政府的大力支持，高校很难持续发展。政府作为公立高校的投资主体和办学主体，当然应该享有对所属高校的管理权、监督权，同时，这一章程也要限制举办者的权利。因此，从这个角度说，政府应该享有大学章程的最终审批权。 3.大学章程的基本内容 我们明确了大学章程的性质和内容，那么大学章程的内容就要紧紧围绕其性质和内容展开。实际上，关于大学章程的内容，在我国的高等教育法第二十八条和民办教育实施条例第十四条均已有明确的规定。一般而言，学校章程的内容可以分为必要记载事项和任意记载事项。前者是法律明确规定学校章程应该记载的事项，后者是举办人任意记载的事项。其中必要记载事项又分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项，绝对必要记载的事项是关系学校章程的效力以及学校存亡的关键事项，因此，其内容在章程中反映具有绝对必要性。相对必要记载事项也是法律列举的事项，但是否记载于章程则由当事人决定，如果予以记载，则发生效力；如果不予记载，也不影响整个章程的效力。而任意记载事项则是举办者认为有必要记入章程，作为共同遵守的行为规范事项，一旦载入，则各当事人必须遵守。11 高等教育法和民办教育实施条例均规定了大学章程应包括的“绝对必须记载事项”，如学校名称、地址；办学理念、发展目标；权力结构；经费保障与财务制度；举办者与学校之间的关系以及章程的修订程序等重要内容。但对大学来讲，笔者以为还应有一些相对必须记载的内容却没有在这些法规中反映，这些内容如果不在章程中反映，会给学校治理带来很大的不确定性。如有关学生入学、退学、转学、休学、毕业、学制等事项；重大人事制度，如教职员工的聘任、晋升、奖惩等。当然，各大学能否制定具有自身特色的章程并真正发挥其作用，关键在于外部治理环境和内部民主治理结构的确立。如果政府依旧习惯于发号施令，学校习惯于依赖政府，则大学章程难以起到促进大学自主办学、自治独立的作用。如果高校内部不处理好党政关系、行政权力与学术权力的关系，保障学术的自治、自由和独立，则大学章程也很难协调内部的关系。现代大学制度建设依靠大学章程予以保障，但大学章程的制定首先必须遵循现代大学治理的基本理念和原则，即学术自由、大学自治。建设现代大学制度 教育部首批核准6所高校章程 2013-11-29 08:51 作者：余晓洁 吴晶 雷嘉 董鑫 来源：半月谈网综合 编辑：梁恒 分享到： 教育部近日首批核准了中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等6所高校的章程。教育部政策法规司司长孙霄兵28日在“教育部高等学校章程建设情况新闻发布会”上表示，制定、核准高等学校章程是落实党的十八届三中全会要求，深化高等教育管理体制改革，推动高等学校内涵式发展的重要步骤。章程不是一纸空文，如果不按章程办事，会有各种纠错机制。“章程是学校根本大法，其他规章制度、办学活动都不得与之违背。人民大学紧紧抓住大学精神和本质所在，建设回归本位的大学章程。按教育规律和学术逻辑办事，努力做到学术为魂、育人为本、师生为重。”中国人民大学党委副书记王利明说。东南大学副校长林萍华表示，章程制定有利于解决学术权力与行政权力交织、行政权力泛化等问题。但这是一个过程。东南大学章程在结构设计上，将教职工和学生的责权利规定置于学校组织机构之前，凸显学校办学以师生为本的理念。“我校章程明确三大关系。学校与主办者的关系，学校依法接受教育部对学校的领导、监督与考核，并依法享有办学自主权；学校与外部的关系；学校内部组织之间的关系，确立了党委领导下的校长负责制的实施路径和保障制度。”武汉理工大学校长张清杰说。为加快现代大学制度建设，中央部委所属高等学校章程建设行动计划自2013年9月起实施，到2015年底相关高等学校全部完成章程制定和核准工作。（新华网，记者 余晓洁 吴晶）6所大学章程获批 高校去行政化明确教育部首批核准了中国人民大学等6所高校的章程。教育部28日为此召开了新闻发布会，教育部相关负责人表示，依章程自主管理是高校的法定权利，制定章程是完善中国特色现代大学制度的关键环节。章程绝不是一纸空文，如果不按章程办事，会有各种纠错机制。按照计划，包括北大清华在内的所有985高校需于明年6月前完成章程制定，全国所有高校要在2015年底前完成。高等学校章程制定暂行办法于去年初出台，按照计划，首批制定章程的6所高校中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学于今年8月拿出了初稿，在经过公开征求意见、修订后，于近日获得教育部核准。早在去年初暂行办法出台时，教育部政策法规司司长孙霄兵就用“宪章”一词来说明高校章程的性质，表示“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权。”在昨天的发布会上，孙霄兵再次强调，按照教育法和高等教育法的规定，依章程自主管理是高校的法定权利。有关专家认为，“政校分开”是各校章程中普遍的精髓所在，也是社会呼吁已久的“去行政化”的体现。核心人民大学明确校长7项职责首批制定章程的6所高校中，人民大学是唯一一所在京高校。记者详细查阅了中国人民大学章程（试行），发现章程共分序言、总则、学生、教职员工、管理体制和组织机构、教学科研机构、财务资产和后勤、学校与社会、学校标识、附则10部分。其中比较引人关注的章节是明确规定了学校的8项办学自主权和校长的7项职责，其中广受社会关注的“去行政化”意味明显。自主办学 去行政化意味明确章程规定的八项自主办学权包括：在招生方面，制定招生方案，自主调节系科招生比例；在学科设置方面，依法自主设置和调整学科、专业，按照国家学位制度的规定授予学士、硕士及博士学位；在教材建设方面，自主制定人才培养计划，开展课程建设、教材建设和教学设施建设。此外，在海外交流、机构设置、财产自主管理等方面，也都做出较为详细规定。特别是在机构设置方面，章程指出，“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配”。从这条规定中可以看到，自主办学、去行政化的意味尤为明确。校长主持办公会 最后决定由本人“拍板”章程的另一大亮点是规定了校长的七大职责或者说是对应的权力。包括方案实施权；审定制度权；推荐副校长人选权；聘任与解聘教师权；拟订和执行经费预算权；校长办公会议决策权；其他重要事项决定权等。记者注意到，对于校长的办公会决策权，章程特别做出了详细解释：“校长办公会由校长主持，实际到会人数达到应到会人数的4/5以上方可召开，会议决议根据多数人的意见作出，校长认为多数人的意见不正确的，可以决定另行讨论，也可以由其本人最后决定，但多数人的意见应记入会议记录。”记者发现，章程的去行政化还体现在有关学术委员会、人才培养委员会的 “教授治校”的思路上。章程规定，人大学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任，其职责包括“对学校学术发展规划、科学研究和学科建设中的重大问题提出建议和意见；审议推荐科研项目；维护学术道德”等。人才培养委员会负责指导招生、专业建设、课程建设、教材建设、教学组织建设、教学设施建设、教师教学培训和学生管理等工作。学生另有九项权利章程第二章“学生”规定了人大学生享有的9项权利，例如“参与学校民主管理，对学校