制度创新反腐败的根本途径.doc

制度创新：反腐败的根本途径内容摘要：权权交易、权钱交易、权色交易是当前我国腐败的主要表现形式，无论何种形式的腐败，都具有两个基本特征：一是权力持有者是主体；二是都伴随着利益的转移。因而笔者认为腐败就是权力持有者为谋取私利而进行的各种交易行为。我国现时的腐败是制度性腐败，即由于转型期中出现制度缺陷而引起的。制度缺陷是腐败的制度根源。我国的制度缺陷主要表现在以下几方面：一、权力高度集中和制度“软化”。权力高度集中是我国政治制度的一大特征。权力的高度集中使得一些部门、岗位和个人掌握着绝对的权力，并使制度（特别是监督制度）“软化”。权力高度集中和制度“软化”一起使权力变得失控，为腐败的产生提供了机会。二、经济制度脱位或缺位。我国的经济实质上是“关系经济”，人们之间的市场交易主要是建立在关系的基础上的。这就使得一些经济制度不能发挥其应有的作用，即脱位。而转型期存在的二元结构使得权力对经济有着过多的干预，从而成为最无可比拟的“关系”，成为寻租的对象。要遏制我国的腐败必须要进行制度创新。制度是影响人的行为的最重要因素，在什么样的制度环境下人们就会做出什么样的行为选择。制度直接规定了人们的行为规则，并且通过影响人们的利益和行为预期来引导和规范他们的行为。我国当前的腐败完全是制度的产物。因此要消除由制度缺陷引起的腐败行为，要改变权力不合理配置的现状，要改变权力对经济过多干预的状况，要消除“关系经济”的消极影响，就必须进行制度创新，建立有效率的制度。一、完善社会主义市场经济制度，消除“关系经济”的消极影响。要制定和完善各项市场法规以及与之相应的配套机制，用硬的法律法规调节和规范人们的交易行为。要改革行政审批制度，减少审批项目，建立与社会主义市场经济相适应的审批制度。要制定反垄断法，取消行政垄断。二、要以制度创新消除政治制度的缺陷。这包括要使权力配置和安排规范化、制度化；建立和健全公务员的财产申报制度；制定监督法，健全监督制度等。ABSTRACTDeal between powers, deal between power and money, deal between power and sex are the three main forms of corruption, all of which have the characteristic of the below: 1) the power owners are the hosts and 2) interests transferring followed. So we can define that corruptions are all sorts of deal performance which the power owners use the public power to seek their own profits. Interests transferring are always occurring in the process of corruption and leads to the redistribution of the social sources among some peoples, which makes corruption be an interest-redistribution in essence. And we call it the forth distribution.The corruptions in our country at present are actually systematic corruptions, which were produce by the institutional defects in the transformation of the economic institution. In the first place, the highly concentration of the power and system-softened together make the power out of control and absolutely, which provides the best opportunities for the corrupters. In the second place, the market transactions of the people in our country were founded on the base of relations, which makes some economic systems dislocate. And so the powers, which interfere too much in the market, become the incomparable relation. To catch the power relations, the marketers seek the rent one by another. The existing conditions of above make the power owners has the possibility to corrupt and make the corruptions tend to overflow.To restrain the corruptions, we must rebuild those systems that were defective. Institutional innovation is the foundational way to restrain corruptions. First of all, we should build up and perfect the social market economic. To achieve the purpose, we should constitute a series of market laws and systems corresponding; we should reform the examination and approval of administration institution and abolish administrative monopoly. Secondly, the government should reform the political system deeply to adapt the development of economic. Last but not least, we should rebuild the morality system to regular the peoples behaviors.制度创新：反腐败的根本途径改革开放以来，腐败现象的滋生蔓延已成为困扰我国现代化建设的一大突出问题。近年来，尽管党和政府为反腐败做出了不懈的努力，惩治了一大批腐败分子。但是，腐败现象滋生蔓延的势头并未得到有效的遏制。严峻的现实表明，治理腐败是我国现代化进程中的一项迫切而艰巨的任务。当前我国的腐败现象和具体表现形式在现实社会中形形色色，花样不断更新，举不胜举。概括起来，其基本形式有以下三种：一是权权交易，即不同的权利持有者之间为了实现自身利益而互相包庇、勾结、给予好处，在自己掌管的部门系统内部，利用职权之便安插、重用亲信，拉帮结伙，结党营私；在不同部门系统之间相互勾结。二是权钱交易，即权力持有者利用职权直接取得经济利益的交易行为，如贪污、挪用公款、受贿等，这是当前腐败的最主要形式。三是权色交易，即一些人利用美色或用金钱雇佣美色向权力持有者进行性贿赂以谋取不正当利益的行为。这是当前非常普遍和值得关注的一种腐败形式。无论是权权交易，权钱交易，还是权色交易，都具有以下基本特征：一是权力持有者是主体,离开了公共权力,离开了公共权力的持有者,腐败就不可能产生。二是都伴随着利益的转移。权利持有者进行腐败行为是为了谋取私利这里的私利不仅仅是指权力持有者的个人利益,而是包括与之有关系的所有利益的,这是腐败的动机,离开了这一动机,腐败也就不会产生。所以腐败必定伴随着利益的转移,是为了实现利益而进行的交易行为。权权交易中转移的是政治利益;权钱交易中转移的是经济利益；权色交易中两者皆可能有。从腐败的表现形式及其特点我们可以给腐败下一个定义:腐败就是权力持有者为了谋取私利而利用公共权力所进行的各种交易行为。一、腐败产生的制度根源：制度缺陷引起腐败产生的原因有很多，如封建思想的影响，干部思想道德素质低等，但是当腐败从一两个人蔓延到一两个部门乃至整个社会，成为社会普遍存在的现象时，我们就不能不审视我们的制度。关于制度，安德鲁斯考特给出了明确的界定，他指出：“社会制度，指的是社会的全体成员都赞同的社会行为中带有规律性东西，这种规律性具体在各种特定的往复的情景之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之。” Andrew Schitter, “The Economic Theory of Social Institution”, Cambridge University Press, p.11, 1980;道格拉斯C诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。” 美道格拉斯C诺思：经济史中的结构与变迁，上海三联书店，上海人民出版社，1980年版，第225-226页；制度是一柄双刃剑，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面” 邓小平文选，第二卷，人民出版社，1998年版，第333页；。制度是人们行为的规范和习惯，它既可以成为防腐剂，又可以成为催化剂。适应社会经济发展要求的有效率的制度可以规范人们的经济行为，使人们通过正当的途径获得高效益；可以理顺政府与市场的关系，明确政府的职能；可以规范权力持有者的行为等。相反，不适应社会经济发展的制度不但对市场行为或政治权力行为缺乏有效的约束和规范，而且会成为社会经济发展的绊脚石。一旦这些制度为人们所广泛接受和认同，那么必定会阻碍新的制度的形成和实施，阻碍社会进步。实际上，现时腐败是制度性腐败，腐败产生的制度根源是制度缺陷，即经济体制转型期中出现的制度缺陷。在这种存在缺陷的制度环境下，即使是正直诚实的人，一旦获得了权力，也会堕入腐败的行列，成为制度性腐败的俘虏。我国转型期中出现的制度缺陷主要表现在以下几个方面：权力高度集中和制度“软化”。权力高度集中是我国政治制度的一大特征。就中央与地方的权力配置关系而言，权力高度集中于中央，一切重大决策均由中央作出，地方政府只是“一个被控客体和传导中央指令的中介”金太军：改革中的我国中央与独夫政府关系，云南行政学院学报1999年第3期；单就地方的权力配置而言，地方的权力配置和安排不尽合理。一些部门、岗位和个人掌握的权力过于集中，缺少必要的权力分解和权力分工。权力安排处于不均衡的状态，存在许多不受约束的权力“真空”地带，而且权力配置上也往往是规定权力多，明确责任少，甚至是有权无责。这种权力高度集中的状况并不是自然而成的，而是同我们党和国家的领导体制，同我们对“经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系” 邓小平文选第二卷，第328页；的。在领导体制上，各个机关、部门、团体都必须服从党委的领导；下级必须服从上级的领导；个人必须服从一把手的领导。在管理体制上，政府部门仍然管着许多可以由市场、社会自己管理的事情。对市场干预过多。权力趋向于腐败，绝对的权力趋向于绝对的腐败。这种权力过分集中的现象，“妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行容易造成个人专断，破坏集体领导，也是新条件下产生官僚主义的一个重要原因。” 邓小平文选第三卷，第281页；权力的高度集中还造成制度“软化”。所谓制度“软化”是指由于人为的因素使制度没有发挥其应该有的作用，流于形式，形同虚设。一方面，由于权力高度集中于某些部门、岗位或个人，他们可以利用手中的权力变相地改变制度的实施方式和内容，使制度向有利于其自身利益的方向倾斜。制度在绝对的权力面前变得毫无权威，不堪一击。成克杰的一个批示、一个电话、一声“招呼”就可以使经过多年建设而成的招标投标制度，政府采购制度，银行贷款制度等土崩瓦解。另一方面，由于我国行政系统中实际上存在决策、执行、监督三位一体的制度设置，使得权力约束、监督制度“软化”，这不仅表现在对权力持有者及其权力行使过程监督不力，有也表现在对权力行使结果监督不力。监督制度“软化”使权力则进一步膨胀，到了无人能约束的地步。山东省泰安市原市委书记、腐败分子胡建学就曾公开叫嚣：“官当到我们这一级，就没有人能监督了。”这从一个侧面反映了上述的问题。制度“软化”是权力高度集中的结果，而制度“软化”又使权力趋向于更加集中。权力集中和制度“软化”，特别是监督制度“软化”使权力处于失控状态。权力变成对人负责而不是对制度负责。 海关为何屡出贪官，体制改革2000年第11期；这种人格化和失控降低了权力持有者进行各种腐败行为的风险性，为其提供了绝好的机会，是当前腐败产生的主要根源。经济制度缺位或脱位。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，虽然市场经济已基本建立，但是各种市场规则还缺乏权威性，未能在社会上深入人心，对人们的市场交易行为也没有起到直接的规范、约束作用。人们之间的市场交易主要是建立在关系的基础上的，人们做生意、从事贸易都尽量找亲戚、朋友、熟人。遇到生意上的问题首先考虑到的是找关系，而不是通过市场法规、规则解决。所以有学者认为我国的经济实质是一种“关系经济”卢现祥：论我国市场经济的质，新华文摘2002年第2 期；。在关系经济中，人们往往不是通过市场途径，而是想方设法通过寻找各种关系去帮助自己实现效益的最大化。这就使得一些市场规则没有发挥其应有的作用，出现“脱位”的现象。同时在市场经济的转型过程中，我国的政府职能还没有完全转变过来，政府与市场的关系也未完全理顺。新旧体制并存使经济生活中存在二元结构，即许多事务分为两个部分，一部分按计划经济规则办事的，另一部分按市场规则办事的。二元结构的存在使行政权力仍然对经济活动有过多的干预，如层层审批，对资源配置进行过多的垄断。英国政治学家理查德罗斯认为，过多的国家干预只会破坏经济生活的内在自然秩序，导致经济效率和大众支持的双重丧失。 Richard Rose and G. Peters: Can Government Go Bankrupt? London, Macmillan, 1979, p.6;市场中存在的这种状况与权力本身所具有的垄断性一起，使权力关系成为能获得高效益的无可比拟的“关系”。市场主体为了获得这种新的关系来实现高效益，必定试图寻租。从这个角度来看，寻租实际上也就是寻求权力关系。而市场中又缺少了约束市场主体这种违背市场规则去找关系的制度，于是在“劣币驱逐良币”规律作用下，寻租活动便泛滥起来。总之，制度缺陷是现时我国腐败产生的制度根源，政治制度安排的不合理使得权力陷入失控状态，谁掌握了这种权力，谁就可以低风险地谋取私利；受转型期出现的关系经济的影响，经济制度出现脱位或缺位的现象，以致市场主体纷纷寻租，腐败也一浪高于一浪。因此，必须进行制度创新以消除制度缺陷。二、制度创新是反腐败的根本举措（一）、制度创新的重要性现时中国社会的腐败是与市场经济转型过程有关的，是由转型期中的各种制度缺陷所引起的。腐败不仅仅发生在某些部门、某个地区、某些干部，而且已经成为社会普遍的现象。因此，必须以制度创新遏制腐败产生的温床和土壤。制度是影响人的行为的最重要因素，在什么样的制度环境下人们就会做出什么样的行为选择。制度直接规定了人们的行为规则，并且通过影响人们的利益和行为预期来引导和规范他们的行为。“中国社会现阶段的社会动力（金钱至上）及社会交易规则（权钱交易）的形成，完全是制度的产物”刘智峰主编：中国政治体制改革问题报告，中国电影出版社1999年版，第5页，是计划经济下管理制度的作用惯性的结果，是权力持有者和市场主体在实际的政治、经济生活中形成的一套非正式制度作用的结果，也是现存制度缺陷的产物。要消除由制度缺陷引起的腐败行为，要改变权力不合理配置的现状，要改变权力对经济过多干预的状况，要消除“关系经济”的消极影响，就必须进行制度创新。制度创新主要是指在根本性的、基础性制度不发生根本改变的情况下，对某些具体制度进行以渐进、程序化的方式革新。在我国，制度创新就是要建立现代市场经济制度及与之相适应的政治制度，其实质就是建立有效率的制度。“一个有效率的制度的最根本特征在于它能够提供一组有关权利、责任和义务的规则，能为一切创造性和生产性活动提供最广大的空间，每个人都不是去想方设法通过占别人的便宜来增进自己的利益，而是想方设法通过增加生产，并由此实现自己的利益最大化”樊纲：渐进改革的政治经济学分析，上海远东出版社1996年版，第41页；。进行制度创新是需要利益诱导的，它不可能在没有诱因的条件下自然产生。就社会经济过程而言，“制度创新是一定的社会行为主体基于潜在的外部收益条件的改变（经济规模扩大、技术进步、风险或交易费用降低等），进而产生使外部收益最大内在化的获利动机及现实诉求，为此通过复杂的交互作用的过程促成新的制度安排”张国庆：公共行政典则规范更新替代与政府行政制度创新，复旦大学学报2002年第2期；。因此，由市场自发引起的制度创新将是一个缓慢的高成本的过程。而由政府发动的制度创新由于不存在自利的行为倾向，而且成本较低，速度较快，因而具有明显的创新优势。“在社会所有的制度安排中政府是最重要的一个。”林毅夫：关于制度变迁的经济学理论：诱导性变迁与强制性变迁，载财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店、上海人民出版社1994年新1版，第374页； 我国的制度创新必须发挥中央的主导作用，积极学习和借鉴发达国家的制度创新经验，包括制度框架、经济体系和法律规范等，结合我国的实际进行制度创新，提供新的制度保障。实际上，所有配套进行的反腐败措施都是一系列制度的创新。而制度创新是一个复杂的系统工程，具有很大的难度。它需要使各个环节上的制度创新一环扣一环地紧密互相联系，形成一个用制度编织起来的严密的网络，从而使腐败现象没有立足之地。为了达到这个要求，我们制度创新的一切措施就必须紧紧围绕两个目标而进行：一是如何防止权力的过分集中和被滥用；二是如何减少权力对经济的过多干预，减少权与钱的联系。离开了这两个目标而进行的制度创新是难于从根本上消除腐败的，只有紧紧围绕这两个目标进行制度创新，腐败才能被遏制。（二）、制度创新的重大举措1、以制度创新消除“关系经济”及其负面影响制度创新就是要建立现代市场经济制度，创造公平竞争的市场经济环境，这包括取消经济特权，取消垄断，限制特殊利益集团，纠正政府过度干预市场的情况，转变政府职能，理顺公共权力与市场的关系，从而消除权力关系的影响，逐渐引导以找“关系”为特征的关系经济走向以公平竞争为特征的市场经济。（1）、制定和完善各种市场法规及与之相应的配套机制。要消除关系经济的影响，如果靠人们自己改变思想、观念，这将是一个缓慢的过程。通过制定各种市场法规，如公司法、合同法，用硬的法律调节和规范人们的交易行为，比思想、观念上的慢慢转变更直接、更快捷、更有效。目前我国的市场法规还不完善，一些法规交叉矛盾，另一些则相对滞后，不能适应经济情况。不断完善这些法规，引导人们的行为按市场办事，是防止寻租的根本途径。（2）、改革行政审批制度。行政审批，也即行政许可，是计划经济体制下政府管理、控制经济及社会生活的一种重要手段我国已经基本建立社会主义市场经济体制，然而计划经济体制先形成的行政审批制度却没有作出相应的改革，存在诸多的弊端，主要表现在：一是审批权限的设定非常混乱，随意设定审批事项，重复设定审批项目，擅自扩大审批权限等现象严重；二是行政审批动机、目的复杂，不少审批已经严重背离行政审批的初衷，沦为地方保护、行业垄断的工具和手段；三是审批方式不规范，程序不公开，步骤不明确，审批效率低下；四是重审批、轻监管的现象突出；五是缺少有效的法律责任的约束。总之，由于审批范围的人为扩大，审批过程“人治”和规则约束软化，致使权力持有者可以按照自己的意愿直接介入和干扰企业的经营活动，从而引发大量的寻租腐败行为。改革我国的行政审批制度，建立适应社会主义市场经济体制的行政审批制度，是进一步转变政府职能的重要突破口，也是加强廉政建设的一项根本性措施。当前，我国行政审批制度改革的效果如何，不仅要看减少多少审批项目，更重要的是看是否通过改革实现了制度创新。 国务院行政审批制度改革工作领导小组第3次会议召开，李岚清讲话，新华月报2002年第3期；参考文献： 杨继亮：腐败论，中国社会科学出版社，1997年版； 金维新：反腐败论析，上海人民出版社，1997年版； 熊继宁：差异、变化与耦合，中国政法大学出版社，1999年版； 丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社，1999年版； 厉以宁：超越市场与超越政府，经济科学出版社，1999年版； （3）、消除行政垄断。行政垄断是转型时期中国社会的特殊垄断形式，它是一种滥用国家行政权力，限制、排斥或妨碍市场竞争的行为。行政垄断包括直接垄断和间接垄断两大类；前者主要表现为地区垄断、行政干涉企业联合等，后者主要表现为行业垄断。行政垄断的存在严重破坏了公平竞争的市场环境，使市场主体产生寻求行政垄断以实现高利益的思想和行为选择。行政垄断的存在是大量寻租行为产生的主要诱因之一。制定专门的反行政垄断的法律法规，完善政府的管制体制,还市场以公平竞争的环境，是反腐败的重要举措。2、以制度创新消除政治制度缺陷如上所述，权力高度集中和制度“软化”是我国腐败产生的政治制度根源，所以笔者认为，以制度创新遏制腐败就是要形成合理的权力配置和安排机制，使权力处于制度监督和制约之下，对制度而非人负责。（1）、实现权力配置的制度化。一直以来，无论是中央和地方的权力配置还是地方内部的权力配置都缺