“强推麦田”背后的法律思考.doc

“强推麦田”背后的行政法思考摘 要：随着我国经济水平的高速发展，生产力得到快速的提升，国家工业化进程加快，由基层反映当前非法征地事持续频发，此种现象不得不让人思考，从法律的角度来看相关法律制度的不健全，行政强制征收中“公共利益”的界定不合理，以及行政人员与执行人员的法律素养不高，公民的法制意识淡薄等一系列原因都导致此种现象，本文针对以上现象进行讨论并提出几点思考。关键词： 土地征收 公共利益 法律制度河北平乡县村民反映镇政府为在该村建设一个滏阳工业园区，强行占用百姓耕地200余亩，其中涉及该村98户的耕地。在村民没有签署征地合同且不知情的情况下，2011年4月29日夜间，秸秆还田机将即将成熟的200余亩小麦推毁，事发后，村民搭起帐篷轮流看守麦田。17日，中新网以河北200亩小麦遭强推村民搭棚昼夜看护为题报道了该事件，平乡县委政府迅速停止所有施工，做好群众工作。同时，县委宣传部以书面形式对中新网的监督表示感谢，并解释说涉及土地非基本农田而且用于修路。1不仅如此，近来，媒体有关非法征地、毁坏耕地的报道接连不断：如河北张家口打着建设后勤保障基地的幌子，建设被部分媒体誉为亚洲最大人文生活区的西豪丽景住宅区，2009年这个被批准征地，2008年已开工建设，批复用地900多亩，实际征地3000多亩，征地补偿每亩7000元，土地出让每亩32万元。经过一系列的运作，这个住宅区已在数千亩农田上拔地而起；南阳承办农运会，为了提升所谓形象，把数千亩快要成熟的小麦铲除搞绿化；贵州岑巩从1997年至今在县城所在地新兴村征收至少2000亩耕地国土资源部执法监察局指出，今年一季度，全国共发现违法用地行为7661起，涉及土地面积3.1万亩，其中耕地1.06万亩。实践中，由于立法体制的不完善，部门立法现象的大量存在，公共利益的裁量权很大程度上交予行政机关行使，根本无法进入司法程序，其公正性可想而知。1由此可见，对于公共利益的界定问题，我们遇到了立法和司法的双重难题。针对这种现象，很多学者建议还是应当在立法中对公共利益做出明确的界定，并提出了自己的观点。 一、行政强制征收案件反映了“公共利益”与集体利益及私人利益的较量行政征收是指行政机关根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政管理相对人强制地、无偿地征缴一定数额的金钱或实物的单方具体行政行为。其中对“公共利益”的界定其实是由当地行政机关来决定的，这种“球员兼裁判”现象造成在拆迁过程中的很不公平。随着社会经济水平的大幅度提高，工业化进程加快，如果不采取相应的改善措施，这种现象会越来越多。1、国外关于公共利益的界定。 早期德国公法学者洛厚德（C. E. Leuthold）在公共利益与行政法的公共诉讼一文中，以地域作为判断的基础，试图揭示公共利益之主体即“公共”的内涵。但他的理论过分强调了空间或地域的界限，随着区域经济一体化、经济全球化的逐步推进，地域之间的界限逐渐淡化，其理论逐渐淡出人们的视野。2与洛厚德处于同一时代的德国学者纽曼（ F -J. Neumann）在在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别一文中提出“不确定多数人理论”，指出公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人多寡的方式决定。3只要有大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，强调在数量上的特征。纽曼的学说相对于洛厚德的理论来说更具有科学性和前瞻性，其理论基础与“少数服从多数”的民主政治原则相一致，所以至今仍被各国广泛应用。 2、我国法律对公共利益的界定。针对2004年修宪中，宪法条文增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，我国许多学者关于公共利益这一概念的界定提出了自己的观点。如韩大元在宪法文本中“公共利益”的规范分析一文中提出，公共利益具有公益性、个体性、目标性、合理性、制约性、补偿性六大特征； 袁曙宏在“公共利益”如何界定一文中提出，公共利益具有公共性、合理性、正当性、公平性的特征。这些学者的观点，可以说比较全面地概括了“公共利益”这一概念的特征，为司法机关判断“公共利益”提供了宝贵的依据。那么，在我国的立法过程中，究竟应采取何种标准对“公共利益”做出界定呢？ 民法学者以民法学者梁慧星牵头的物权法草案起草小组在其建议稿中曾对公共利益进行了这样的概括：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业， 以及国家法律规定的其他公共利益。”很显然，建议稿中采用的是列举式规定的方式，但由于社会情况在不断发展变化，“公共利益”的外延随之不断扩大中，用穷尽式列举法显然无法包含公共利益的全部方面，用兜底式条款又失去了立法的本意，不利于法官引用断案，于是在最终颁布的物权法中，我们只看到了“为了公共利益的需要？”这样的概括式规定。还有的学者建议，采用一个多数人的决策机制，以位于某个区域内的权利人通过法律程序投票决定，多数人的意见即为公共利益。但是笔者认为，这种方法在实行方面会由于区域内权利人过多、程序过于繁琐等原因无法实现。 3、现有法律中对公共利益的界定模糊不清。宪法第10条第2款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地管理法第2条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。物权法第42 条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这些都为国家征用个人的不动产提供了法律依据。但是，究竟何为公共利益，国家通过什么标准去判断公共利益这一概念，由于立法技术上的原因，法律并没有做出明文规定。4、人民群众的利益与征地方所谓的“公共利益”的冲突时引发土地征收群体性事件的直接原因。随着非农业建设的不断扩大，土地资源越发紧张，市场经济的不断深化，以家庭为主要生产单位的农村双层经营体制强化了农户以及农民的土地所有权及使用权意识。由于土地征收体制是在计划经济体制下的产物，政府征收土地以后再出让给使用权人当即产生巨额土地收益，农民看到自己的土地被政府征收后产生巨额的土地收益，而农民所获得的土地补偿无法维持生存。征地后的劳动力就业和安置等相关配套政策不落实，侵害了被征土地农民的切身利益。二、土地征收制度是引发土地征收群体性事件的根本原因我国宪法第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。立法法第8 条明确规定，对非国有财产的征收必须制定法律，但其第9条亦明确规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。但是，宪法第13条第2款明确规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这里的法律也是指狭义的法律。依据目前执行的土地管理法的规定，土地征收是市、县政府的法定职责，直接操作土地征收、土地补偿。单方确定土地征收、土地补偿，是“运动员兼裁判”的行为。这种制度本身就是引发土地征收群体性事件的根本原因，有的市县政府在征收土地时，直接对本地区征收土地的补偿作出低于法定补偿标准的补偿标准，有的采用“土地换社保”的方式直接侵害农民的安置补助费，使农民老有所养但是失去了当前生活的物质基础，农民感到失地后生活无着纷纷向政府反映，但未能实现自己的愿望于是积怨越来越重引发群体上访、阻工等群体性事件。 三、化解土地征收群体性事件的对策 对此，政府及有关部门需保持高度警惕，从维护民生长远利益、为历史负责的角度，严防此类事件的角度，严防此类事件的发生，严格依法保护耕地。建议：1、建立第三方“公共利益”审查机构，以保证判定公共利益的合理性与公平性。很多地方政府对某地区土地使用权的征用只是由该地区的土地行政主管部门内部决定的，其征用行为是否为公共利益也是由主管部门内部判断的，判断标准不得而知，因此，一些政府官员为了追求政绩而置公民的合法权益于不顾，打着“公共利益”的旗号进行非法征地的情况大量存在。所以，在公共利益的界定主体问题上，为了避免政府的征地拆迁部门作为利益相关者偏颇地界定公共利益的情况出现，能否在政府法制部门中下设一个独立的公共利益界定主体值得考虑。2、抓紧推进耕地制度改革，修正现有法律，缩小征地范围。将公益性用地和经营性用地区别开，经营性用地不能采用征地法，应按照市场规律办理。土地征收群体性事件的发生与我国目前与市场经济条件不和谐的土地征收制度有直接引因素，国家立法成本、速度等滞后于经济发展速度。土地征收相关规章和政策又关乎农民群体的切身利益。为此，国务院在新的形势下于2004年就做出了关于深化改革严格土地管理的决定，该决定不仅从土地征收程序、土地补偿标准上做了明确的规定，还从解决土地征收纠纷机制、群体性事件处置上做出了严格的规定。是各级地方政府化解土地征收群体性事件的法律依据，是地方政府解决“土地收益碰撞”的有效法宝。各地方政府严格执行该决定结合当地农民的实际积极制定地方配套政策。发生群体性上访或诉求以后，在听取农民群众意见的基础上及时修正不合理、不现实、不合法的规定，将农民的利益放到第一位，将农民的经济利益与当地经济发展大局利益统一起来。43、征地应公开透明化，需与农民商议，而非强制性执行。征地一般是政府为发展地方经济，强制征收农民的土地，这种做法实际违背了公平原则，应该建立征地听证会，让被征地农民参与听证会决策。4、提高补偿标准。尤其是土地补偿费和安置补助费用应严格按照市场价格补偿。5、做好征地后农民安置工作，征地后应让农民及时加入当地社保体系。6、建立地方党政领导问责制。各级党政领导是本地化解土地征收群体性事件的第一责任人，对本地区土地征收群体性事件负总责。要层层签订领