公共政策分析.ppt

第三章公共政策系统分析 本章重点 1 公共政策主体的含义 范围 2 公共政策客体的含义及特征 3 公共政策环境的含义及构成 4 公共政策工具的基本知识 案例导入 2006年下半年 经国务院批准 国家发改委 卫生部 财政部 劳动和社会保障部等11部委组成的医疗体制改革协调小组正式成立 专门协调和统筹医疗改革中各方利益 2007年5月29 30日 国家医改协调小组召开医改方案评审会 被确定提供医改方案的 有北京大学 复旦大学和北京师范大学等七家单位 中国人民大学公共管理学院也自行研究了一套方案 2007年6月29日 无党派人士陈竺出任卫生部长 陈竺是著名的医学家 在此之前他担任中国科学院副院长 这位 专家型部长 履新的第一题就是定调医改 媒体普遍认为此次医改有望冲破部门利益纠葛 出台各方能够接受的政策方案 思考 1 谁在规划和制定新的医改政策 2 政府 研究机构 专家 卫生部长在医疗保障政策活动中各自发挥着什么样的作用 他们又分别代表着谁的意见和利益 第一节公共政策主体 公共政策主体是政策系统的核心组成部分 它是指参与和影响公共政策制定 执行 监督过程的组织 团体和个人 它是公共政策的出现和实施的主要推动力量 是公共政策能够发挥效能的关键变量 由于各国政治体制 经济发展和文化传统等的差异 公共政策主体的构成要素及其作用方式也有所不同 由于政治体制的差异 我国的公共政策主体与西方国家的有所不同 我们这里将结合我国实际情况对公共政策主体进行讨论 公共政策主体 官方决策者 非官方参与者 立法机关 行政机关 司法机关 中国共产党 大众传媒 政党 思想库 公民个人 利益集团 一 官方决策者 官方决策者是指政治体制内的 具有合法权威行使公共权力的政策过程的参与者 一般包括国家的立法机关 行政机关和司法机关 也即广义的政府 在现代西方政治体制中 立法 行政 司法三权分立 各司其职 各自在相应的权限内行使公共政策职能 同时 相互制约 保持三种权力之间的平衡 但是在我国 执政党在公共政策制定中有着极为重要的地位 所以 在我国 官方决策者包括立法机关 行政机关 司法机关和中国共产党 1 立法机关 立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位 是公共政策主体最重要的构成要素之一 立法机关的主要任务 制定法律和政策监督法律和政策的执行在西方指国会 议会 代表会议一类的国家权力机构 在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会 西方的立法机构中国的立法机构 在西方尤其是美国 立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权 例如在税收 人权 福利和劳动关系方面的政策一般由国会制定 但是在国防和外交方面 总统比国会拥有更大的权力 人民代表大会是我国权力机关和立法机关中国的政体属于 议行合一 议行合一 立法权和行政权属于同一个最高权力机关 或者行政机关从属于立法机关 仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则 中华人民共和国宪法 第二条中华人民共和国的一切权力属于人民 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 人民依照法律规定 通过各种途径和形式 管理国家事务 管理经济和文化事业 管理社会事务 第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生 对人民负责 受人民监督 国家行政机关 审判机关 检察机关都由人民代表大会产生 对它负责 受它监督 2 行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分在当代 行政权力扩张 出现了行政国家或以行政为中心的趋势 行政机关在政策过程的地位和作用越来越突出 发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位 在三权分立下 行政机关在宪法规定的权限内行使行政权力 制定和执行公共政策 同时也受到国会 议会 和最高法院的制约 我国行政机关是国务院及其构成机构 是最高权力机关的执行机关 享有行政立法权 提案权 监督权和人大及其常委会授予的其他职权 3 司法机关 司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地 也是政策主体的构成要素之一 司法机关影响公共政策制定的的渠道 通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响 通过判例对经济政策和社会政策产生影响 我国司法机关在政策制定过程中根据 司法独立原则 也发挥一定作用 4 中国共产党 问 中国共产党为什么是公共政策主体 1 政党 不包括执政党 的政策一般不是公共政策 因为政党的政策大多属于政党组织内部的政策 不具有公共性 政党组织可以通过 利益聚合 提出公共政策议案 但需国家权力机关审查批准 2 我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度 它是我国政府系统的领导核心 是实质意义的公共权力机关 对国家发展和公共事物的重大决策具有主导性决策权 3 中国共产党的政策可直接或间接地转化为公共政策 基本路线 发展战略 二 非官方参与者 非官方参与者包括利益集团 政治党派 大众传媒 思想库和公民个人等 他们作为体制外的力量 不直接参与政策过程 而是通过间接方式 如游说官方决策者 对他们施加压力 从而影响公共政策过程 1 利益集团 interestgroup 利益集团 是基于某种共同价值 共同利益 共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式 非正式团体和群体等社会组织 我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定 第一 利益集团是一个群体 第二 这个群体必须形成一定的组织 第三 这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标 但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标 第四 利益集团的表达对象是政府 利益集团的目的 1 向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益 干涉立法与政策是利益集团的重要活动 2 利益集团经常为达到自己的目的采用合法手段对立法和政策进行抵制 阻挠 拖延 甚至否定 利益集团影响公共政策的方式 游说 宣传 捐款 抗议等 根据一份研究 大约有2 3的美国人至少属于一个集团 在英国和德国这个比例大约为1 2 意大利不到1 3 墨西哥为1 4 2 政党 政党尤其是执政党是公共政策主体中的一种核心力量 现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现 公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策 在西方两党制或多党制下 政党的中心任务是争取在选举中获胜 因为获胜的政党或政党联盟有权分配政府的主要职位 组建政府 从而才有可能将自己的政治纲领转化为公共政策 政党对公共政策的影响往往是通过选举来实现的 3 公民个人 公民 citizen 是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权利和义务的个人 公民表明一个人对国家的隶属关系 公民概念实质 公民概念蕴涵了民主的价值 是权利和义务的共同体 公民是一种最广泛的非官方政策主体 公民享有参与政府管理并影响公共政策的权利 具体表现为知情权 参与权 表达权 监督权 公民影响公共政策的途径 以国家主人或主权者身份对某些重大政策问题直接行使主权 比如直接投票 公民听证会 以间接的方式 选出代表制定或修改 执行公共政策 使用各种威胁性方式 请愿反对某些政策 示威游行 罢工罢课等 迫使政府将问题提上议事日程 通过参加利益集团 借助团体的力量去影响政策 或通过制造舆论或游说的方式影响政策 对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度 以影响政策结果 4 大众传播 大众传媒 指在传播路线上用机器做媒介以传达信息的报纸 书籍 杂志 电影 广播 电视 因特网等诸形式 决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播 大众媒体是现代社会最为普遍的信息传播载体 大众传媒对政治 经济 文化等产生越来越大的影响 是与立法权 行政权 司法权并列的 第四种权力 是实现政治社会化的主要手段 大众传媒对政策制定的影响与作用 1 公开信息 及时反映社会所发生的公共问题 2 大众传媒的 焦点效应 可以形成强烈的政策压力促使决策者接受公众的愿望和要求3 通过对政策信息和政策问题的选择 整理 淘汰 处理再提供给公众 它建构 第二现实 影响受众对问题的认识程度和态度 从而影响着政策议程的建立 5 现代政策研究组织 现代政策研究组织又叫 思想库 thinktank 脑库 braintank 是由各种专家 学者组成的跨学科 综合性政策研究 政策规划和政策咨询的组织 政策研究组织的类型 官方思想库半官方思想库民间思想库跨国思想库 特征 以改进政策制定为目标 促进决策科学化 民主化 研究人员构成的多学科性 例如 兰德公司的研究人员中 配备了工程技术 物理学 计算机 数学 统计学 经济学 医学 教育 法律 社会学 心理学和政策分析学家从事政策研究和咨询的相对独立性 运用现代科学理论和先进手段系统论 信息论 控制论 耗散结构论如乔治城大学战略和国际问题研究中心提出估计世界各国实力的 战略发展趋势理论 斯坦福国际咨询研究所的 趋势估计与监视计划 借以跟踪不断发展的形势 兰德公司创造的系统分析 德尔斐法等 美国非官方思想库举例 兰德公司 theRandCorporation Rand 规模最大 人数最多布鲁金斯学会 theBrookingsInstitution 斯坦福国际咨询研究所 StanfordResearchInstituteInternational 巴特尔纪念研究所 theBattelleMemorialInstitute 企业公共政策研究所 AmericanEnterpriseInstituteforPublicPolicyResearch 对外关系委员会 CouncilonForeignRelations 案例 美对华应采取 遏制接触政策 美国兰德公司建议 继续奉行接触政策 但是其程度应该有所减轻 华盛顿应该保持与中国的经济 政治和文化关系 寻求加强军队与军队之间的关系 同时强调互惠原则 但是 美国不应太多地顾及中国人在人权问题上的敏感态度 应该对出口关键军事物资的中国企业实施制裁 避免任何直接帮助中国发展军事力量的事情 尤其是尖端的武器和技术 我们将敦促美国的朋友和盟国也如法炮制 最为明显的一个手段就是通过加强出口控制 限制最为危险的系统的出口 加强美国同其他东亚国家的关系 努力改善它们之间的关系和军事合作 具体说来包括努力拓宽日本和韩国之间的军事关系 加强东盟国家之间以及它们与美国之间的政治 军事合作 鼓励日本和俄罗斯之间重建支好关系 既不鼓励也不逼迫台湾与大陆实行统一 根据 遏制接触政策 只要中国将来的道路仍然前途不明 维持现状符合美国的利益 如果中国成为一个友好的民主国家 美国的政策可能会更加赞同实现统一 另一方面 如果中国变成一个敌对国家 美国可能采取一种支持台湾事实上独立的政策 中国思想库 中国目前共有智库约2500个 研究人员3 5万人 其中民间机构不到3 中央政策研究室国务院政策研究室国务院发展研究中心中国社会科学院各高校中的研究机构各部委下属研究机构民间政策研究机构 中国民间主要脑库 还有两家是官方整合民间资源后创办起来的 目前以民间身份活动 他们自己的解释是 始终坚持官方背景 民间机构 深圳综合开发研究院 由国务院发展研究中心发起 1989年马洪以研究为依托进行广泛深入的咨询服务中国 海南 改革发展研究院 由中国经济体制改革研究会发起 1991年迟福林转轨经济理论和政策研究 提出政策和立法建议报告 中国超级智库成立 21世纪经济报道 从国务院副总理的职位上引退一年后 71岁的曾培炎再度 出山 这次 他有了一个新身份中国国际经济交流中心 以下简称国经中心 理事长 在2009年3月20日的第一届理事会上 曾培炎当选为理事长 执行副理事长8人 包括 中央财经领导小组办公室原主任王春正 经济学家厉以宁 香港中文大学校长刘遵义 国家发改委副主任张晓强 国家开发银行董事长陈元 清华大学经济管理学院院长钱颖一 中石油集团总经理蒋洁敏 国家行政学院副院长魏礼群 这个新智库是温家宝总理亲自批示成立的 参与国经中心筹建的一位知情人士透露说 不寻常的 豪华 阵容 使得新智库备受海内外瞩目 一时有 中国最高级别智库 之称 中心甫一成立 便列出了今年要重点研究的19个课题 包括金融危机第二次冲击波的可能性 构建国际金融新秩序 中美战略经济合作 中日战略互惠关系 中俄中亚能源资源合作研究等 案例分析 圆明园保护与公众听证 P90 思考 1 圆明园湖底防渗工程曝光后 参与决策的主体有什么变化 2 这些政策主体是如何影响决策的 第二节公共政策的客体 政策客体 指公共政策解决的社会问题 事 和政策发生作用的对象 人 目标群体 政策主体就哪些问题 针对哪些人制定政策 绝大数公共政策都是基于要解决特定的公共问题或社会问题而产生 此外 与这些特定问题又着紧密联系的群体 必然会再政策规定中受到利益的减损或增加 一 公共政策的直接客体 社会问题公共政策制定的路线 问题 社会问题 公共问题 公共政策问题 公共问题的特性 价值性 社会性 系统性和变动性的特征 社会问题主要包括政治 经济文化和社会等方面的问题 社会问题与政策问题 问题 理想与现实的差距 需要得不到满足 社会问题是一种客观条件 证实与证伪社会问题是一种主观定义 发明与发现 居里夫人发现放射性元素社会问题受价值判断的影响社会问题是一个关系到大多数人的问题社会问题的形成往往具有一个发展过程社会问题往往是系统性的问题 举例 艾滋病问题 价值观 过去 个人问题 卖淫者 嫖娼者 吸毒者 同性恋者 现在 影响越来越多的人 包括婴儿 小孩 名流 艾滋病开始成为社会问题非典问题个人问题医院防护问题 感染医护人员政治稳定问题 政治交接班 两会国际问题 香港 越南 加拿大 美国等外交问题与内政问题 目标群体 政策对象 指受公共政策影响和制约 分配利益 规范行为 的社会成员例如 助学贷款政策 大学本科生 一对夫妇只生一个孩子 非少数民族已婚夫妇 农村孩子免费上中小学 城乡二元体制中农业户口的孩子 城市流浪乞讨人员收容遣送办法 三无 人员 带薪休假 根据征求意见稿 机关 团体 企业 事业单位 民办非企业单位 有雇工的个体工商户的职工在同一单位连续工作 年以上的 享受带薪年休假 二 公共政策的间接客体 目标群体 目标群体是公共政策实施的重要环节 也是公共政策是否产生成效的重要决定变量 目标群体的特征在一定程度上决定了公共政策实施的成败 目标群体为什么认同或抗拒政策 政治社会化的影响传统思想观念和行为习惯的制约对政策形式合理与实质合理的看法 程序对成本收益的权衡 谁出钱 对大局或整体的考虑 经济人 与 利他主义 避免受到惩罚 公共政策的权威性 强制性 环境条件的变化 社会变迁 第三节公共政策环境 一 公共政策环境的内涵1 公共政策环境的定义所谓公共政策环境 就是指影响公共政策产生 存在和发展的一切外部因素的总和 这个定义包含了三层意思 第一 公共政策环境包含大量的庞大而复杂的系统 几乎涵盖了公共政策面临的一切外部条件 涉及从人到物 从自然到社会 从历史到文化等方面的内容 第二 公共政策环境对于公共政策的制定及其运行具有十分重大的影响 决定着公共政策的必要性以及公共政策执行的效果 第三 公共政策环境与公共政策之间不断进行各种资源和信息的交流 构成一个循环系统 2 公共政策环境与公共政策的关系公共政策与政策环境始终处于一种相互关联 相互作用 相互依存的关系模式之中 1 将政策环境视为一个自变量 看政策环境对公共政策的影响 首先 公共政策环境是公共政策赖以存在的前提和基础 其次 公共政策依存于政策环境 政策环境制约着公共政策的发展水平 2 将政策环境视为一个因变量 看公共政策对环境的反作用首先 公共政策影响政治环境 其次 公共政策影响经济环境 再次 公共政策影响文化环境 二 公共政策环境的构成1 经济环境经济环境是影响公共政策的各种经济因素的总称 它是影响公共政策的最基本因素 主要有经济体制 经济实力 经济结构 经济利益等 经济环境对公共政策的制定具有决定性的影响 无论什么性质的国家和地区 其政府决策体制 目标 职能 行为等都受到经济环境的影响 1 经济环境是制定和实施公共政策的基本出发点 2 经济环境 经济实力是公共政策制定和实施的基本物质条件 3 经济环境会影响公共政策的目标和方向 2 政治环境政治环境是指对公共政策有重要影响的各种政治要素的总和 主要包括政治制度 政治体制 政治关系 政治文化等 政治环境是公共政策最直接的影响因素 从某种程度上讲 公共政策过程实际上是一个政治过程 1 政治制度和政治体制影响政策系统的性质 2 政治环境影响政策的民主化和和合法化程度 3 政治体制和制度影响公共政策 3 社会文化环境公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时面临的总的文化状况 它是一国或一个地区教育 科技 道德的总和 主要包括人口素质与人力资源状况 科技普及程度 人口规模及分布 社会道德风尚等 社会文化环境对公共政策系统的影响 1 社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件 2 社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理素质 4 国际环境国际环境既包括全球范围内的政治 经济 文化演变发展的一般趋势 规则和秩序等 还包括了对一个国家或地区的生存与发展产生的 由国家间 国际组织间的竞争 合作与冲突而形成的一种稳定的政治 经济 文化关系 国际环境对公共政策的影响表现在 1 国际环境影响公共政策系统的价值选择 2 国际环境影响公共政策系统的参照系选择 3 国际环境影响公共政策系统的性质 第四节公共政策工具 案例导入 从2005年1月6日开始 源源不断的清水从浙江的东阳市的横绵水库流出 经过刚刚完工的渠道奔向毗邻的另外一个县级市义乌 至此备受关注的中国首例水权交易宣告正式 交货 东阳和义乌虽都处于金华江的下游 但东阳水资源非常丰富而义乌水资源却非常缺乏 不论是在工业上还是生活用水上都非常困难 为此 义乌多次召集水利专家进行论证 当时提出了方案有 一是扩建原来水库 二是新建水库向义乌市区供水 三是以投资的方式从外引水 经过反复论证 最后只有第三种方案可行 2000年11月24日 东阳和义乌经过多次协商 签署了用水权转让协议 义乌一次出资2亿元购买东阳横绵水库每年4999 9万立方米水的使用权 转让后所有权不变 由东阳负责工厂维修等 而义乌按当年实际供水每立方米0 1元标准支付管理费 思考题 1 义乌市成功解决用水难问题的诀窍在哪 2 该案例中涉及哪些政策工具 3 哪些因素影响了政策工具的选择 一 公共政策工具的概述1 政策工具的含义 1 政策工具是实现政府行为的机制 2 将政策工具视为政府推行政策的手段 3 将政策工具理解为实现政策目标的活动 二 公共政策工具的分类1 自愿性政策工具 自愿性 自愿性政策工具 混合型政策工具 强制性政策工具 家庭和社区 自愿性组织 私人市场 信息和劝戒 补贴 产权拍卖 税收和使用费 管制 公共事业 直接提供 国家干预 低 高 1 家庭和社区将家庭和社区作为一种政策工具的最大好处是 除了政府选择家庭和社区的这些行动进行授权和补贴外 一般不需要政府太多的支出 缺点 一是在解决比较复杂的经济问题时会显得比较乏力 二是家庭和社区提供的服务缺乏规模效应 三是单纯的社会和家庭解决公共问题可能存在不公平 2 自愿性组织 志愿者组织 自愿性组织是指不在政府的强迫下成立 也不以盈利为目的的社会组织形式 它既可以免受国家的强制力 又能排除经济利益分配的干扰 优点 一是可以节约公共服务的成本 二是志愿者组织服务具有灵活性和反应迅速的特点 三是自愿者组织的服务能够推动社会团结和平等有序的扩大政治参与 3 市场市场可以提供公开 公平 自由竞争的方式让公共服务管理达成最大的收益 缺点 一是不能提供足够的公共物品 二是市场会造成不公平 拉大贫富差距 三是市场不能解决外部性的问题 2 强制性工具