日本儿童福利政策的特色与发展变革

专题特稿版 中国青年研究 0 2 2009 一 日本儿童福利政策的 特色与理念 众所周知 日本是世界发达国家中极富特色的福 利国家 在国际上 也往往把日本作为特殊的福利国 家来研究 并明确把它定义为 日本型福利社会 日本型特色概括起来突出以下几点 1 强调以家庭为主体的福利政策 尽管国家也提供帮助 可家庭自身 近邻和亲属 的互相帮助 加之企业的扶助为中心 这也就是在 20 世纪 80 年代被许多国家所提倡的混合福利论的典型 它与欧美国家以市场为导向的福利策略形成鲜明对 比 日本之所以着重强调以家庭为主的福利政策导 向 其原因之一是借鉴了瑞典 英国等高负担 高福 利的国家 国民对国家的依赖性过强 容易丧失劳动 意欲等许多发达国家存在的共同问题 日本吸取欧美 国家的教训 没有与之完全走同一条路 他们认为国 家或政府经济的丧失就是福利的丧失 所以福利政策 的出发点就是要帮助每一个人自立 避免让国民过于 依赖国家 日本政府和学界普遍认为 父母的自觉教育是 确立国民道义的源泉 家庭是最高的学校 因此 他们不断强调和宣扬 家庭是婴幼儿教育的基础 父母是婴幼儿的第一任老师 这些说法恰如其分 的道出了日本政府对于家庭 父母在抚养教育子女 上所担负重大作用的期待 儿童福利 一直被视 为父母和家庭天经地义的事 妇女在养育和照顾孩 子方面承担着超乎寻常的责任 日本儿童福利政策 中对家庭责任与职能的淋漓尽致地发挥 堪称世界 首屈一指 2 推行以地方政府 都道府县 地方公共团 体 企业 民间团体等多元化供给的福利模式 与欧美许多先进国家的公私分离 以国家承担 家庭责任为主的福利模式相比 日本是属于公私 并立 始终如一推行多元化供给主体的福利模 式 即对儿童的社会福利由国家和地方政府 地 方公共团体 同时也包括企业 民间社会团体等 共同来完成 国家并不直接承担供给的业务 只限 于对委托事务的指导 监督 咨询以及一部分国立 儿童福利部门的规划和行政管理 中央级 国家 一般是委托都道府县级的地方公共团体进行社会福 利的供给 市町村级的福利事务所 保健所等机构 具体执行服务 各企业等也同时参与儿童福利的扶 摘要 在国际上 日本被作为极其富有特色的福利国家来研究 本文重点考察日本儿 童福利政策的特色与理念 发展与变革 实践与问题 阐明了其以家庭为中 心 多元化供给主体和旨在帮助儿童个人自立的典型特征 以期对我国儿童福 利制度的建设提供有效的参考和借鉴 关键词 日本 儿童福利 家庭中心 王晓燕 日本儿童福利政策的 特色与发展变革 10 特别企划 Te Bie Qi Hua 中国青年研究 02 2009 助供给 日本是一个明确依据性别来划分社会责任的企 业社会 实行 性别分工 的社会原则 由夫妇和 孩子所组成的核心家庭 丈夫在外工作 妻子在家 承担家务劳动和教育子女的责任 这种家庭模式在 日本形成于 20 世纪 60 年代中期 许多传统的日本 企业都采用了家族制或终身雇佣制的管理方式 一 旦雇用员工后就在两者间构筑长期依附关系 企业 将员工视作自身整体的一部分 要求员工对企业高 度的忠诚感和牢固的归属意识 在这种管理模式下 员工乃至其家人也都成为企业的必要组成部分 享 受必要的由企业提供的福利待遇 因此提供儿童福 利也就成为日本企业员工待遇的一部分 例如 在 工资所得税 居民税中有配偶者控除部分 各企业 员工都有家族津贴 在福利年金中有对被抚养者的 优待对策等 所以日本型企业社会把企业与雇员家 庭紧密地联系在了一起 家庭在企业的先导下 由 企业所期待的家庭模式而形成了 日本型近代家庭 福利模式的特征 3 以对 儿童自立生活援助 为儿童福利事业 的着眼点 日本 儿童福利法 的适用对象从未满 1 岁的 婴儿到 18 岁少年 在第六条和第二十七条 具体措 施 中明确规定依据该法进行儿童自立生活援助事 业 它包括进行日常生活上的援助 生活指导以及 就业指导支援等 例如在日本全国各地 分布着公 立和民间的儿童自立支援设施 如 自立援助之 家 旨在帮助家庭环境恶劣的初中毕业儿童 他 们可在设施内过集体生活并从事劳动 另外 在第 二十四条关于对残障儿童的福利保障中规定 智力 残障儿童设施的设置者 针对残障儿童所具有的能力 和适应性 行政机关 教育机关以及其他各相关联机 构都应紧密地合作 以使他们能够自立地从事日常生 活和社会生活 1 通观当今日本的整部 儿童福利 法 规定对各种残障儿童包括智力的 肢体的 重 症身心的 精神情绪的 盲聋哑等等 除了提供保 护 治疗外 进行日常社会生活指导和授予知识技能 则是重心 日本的残障儿童福利已经从医疗保护对象 的时代进入了教育对象的时代 儿童福利是要 帮助 儿童生活自立 是要保证儿童人人享有尊严与人格 享受正常的社会生活 这是日本以儿童为本位的社会 保障制度的基本原则 这种 日本型福利 的视点在 1986 年的 厚生 白书 中更加被明确化 其内容主要是社会福利基于 自助 互助 公助的角色职能分担 其理念支撑是 健全的社会 是以个人的自立 自助为根基 家庭 地域社会给与支持 进而公共部门进行必要援助的 三重构造 的社会 2 所以 日本型儿童福利 政策的特色充分体现出带有东方传统儒家思想色彩的 以家庭为中心的理念 家庭内的父母切实承担起各自 应负责任与义务的企业社会理想型家庭模式的社会保 障制度 即以 家庭基盘的稳固充实 个人自立为指 向的福利政策理念 二 日本儿童福利政策的 历史发展与变革 日本迈向现代化发达国家的进程中 形成了不 同于西方发达国家的 独特的发展模式 其典型特征 是中央集权制政府主导下的市场经济和儒家文化的结 合 这对日本儿童福利政策的发展与变革产生了深远 的影响 概括起来 日本的儿童福利政策的历史发展 进程经过了以下几个阶段 1 萌芽时期 宗教 慈善性 的儿童救济 追根溯源 日本古代最初的儿童福利是受佛教 思想影响 由皇室对贫病和生活无依无靠儿童施 以慈善救济事业 始于约西元六世纪圣德太子开 办救济院 到明治维新时代日本成为君主立宪政 体之前 此期间有关儿童福利事业的举措如下 1 西元 593 年 圣德太子在四天王寺开办救济 院 收容贫病无依无靠儿童 另外 730 年光明皇 后设置施药院和秘田院 对贫民施与药物和疾患的 救济 2 764 年 淳仁天皇派专人设专责机构 负责收容孤儿 同时基督教传教士到日本传教 并 积极推展救助孤儿的工作 3 1556 年 设立养 育院 救济院等 同时于院中设置医疗设施 为其 治疗疾病 3 2 雏形时期 儿童保护观念和法制管理的初步 形成 明治维新时代 1868 1912 日本成为君主立宪 政体 积极向世界工业化国家学习新的观念与体制 此时期陆续建立起儿童保护救助的规则 设施和相关 法律的雏形 从 1871 年至 1941 年 日本政府先后采 取的一系列与儿童福利和救助措施有 制定救助规 则 下令对孤儿 3 个孩子以上的贫困家庭配给抚养 米 设立东京感化院 创设冈山孤儿站 设立龙野川 11 专题特稿版 中国青年研究 0 2 2009 学院 从事低能儿童教育 制定 感化法 指导不 良少年行为 对有游荡等之不良行为且无家长监护 者 强迫其入感化院 制定 儿童保护法案 和 儿 童扶助法案 其目的在于保护产妇 寡妇 婴儿 孤儿 弃婴 失学儿童 贫困儿童 问题儿童 流浪 儿童 低能残障儿童等 儿童保护法案 乃为当前 日本 儿童福利法 之前身 颁布 少年法 及 感 化教育法 1933 年制定 儿童虐待防止法 和 少 年救护法 禁止儿童虐待事件的发生及预防 1937 年公布 母子保护法 及 保健所法 对 13 岁以下 贫困儿童提供救济及增加幼儿的营养卫生保健 4 1938 年设置厚生省 其下设置儿童科 确立了中央 集权化及地方政府之行政体制 1941 年 财团法 人 日本儿童福祉协会成立 3 体制确立 全面推进时期 真正意义上的日本儿童社会福利保障制度是在二 战以后形成和确立起来的 以儿童 救助 为重心的 补缺型 儿童福利政策正式立法并在全国实行 日 本在战后初期出现了众多的战争孤儿 被遣送回国的 战俘及破损家庭 政府为了救济他们居无定所 生无 所依的贫困生活 开始制定 实施以救贫 扶贫为中 心的社会福利保障制度 创设了社会福利法人 社会 福利事务所 1945 年 日本颁布 战祸孤儿等保护等对策纲 领 依此纲领设置社会局 1946 年颁布 生活保护 法 和 实施流浪儿童与其他儿童保护等紧急措施 的行政命令 1947 年 日本正式颁布了关于儿童及 儿童福利的第一部基本法 儿童福利法 根据该 法 儿童 的定义为 18 周岁以下的年轻人 规定 只要是孤儿 不问国籍 全部由政府收养 保证完 成高中教育 中央政府厚生省设立 儿童局 1951 年 制定 儿童节 和 儿童宪章 1961 年 实施 儿童抚养津贴法 地方政府广泛兴建儿童福利机 构 如儿童之家等 1964 年 厚生省 儿童局 改 为 儿童家庭局 实行 母子福利法 设立支持 性的儿童商谈法 首开地方区域的儿童咨询 商谈 与辅导机构 1970 年儿童津贴制度创立 1971 年公 布儿童津贴法 这一时期日本儿童福利的基本原则是政府向生活 贫困的家庭和儿童提供最低生活标准援助 以帮助他 们自立 因此 生活保护又称为国家扶助 只有当需 要资助者本人 其法定监护人或居住在相同地点的亲 属提交申请后 方可启动这一资助项目 原则上 经 济资助是以家庭为单位提供的 福利事务所 负责 管理日常生活资助项目 由持有资格证书的 社会福 利主事 具体负责实施 提供的种类有食品 衣物 日常生活用品资助 教育资助 住房资助 医疗检查 及药品资助 长期看护资助等 4 完善和调整时期 日本政府把 1973 年作为日本的福利元年 它不仅 制定了弹性的福利政策 家庭政策 还制定了最低的 社会保障制度 比如实施婴幼儿的医疗免费制度等 1974 年 颁布 支付特别儿童抚养津贴 同年 实施 障碍儿保育 等措施 扩充特殊教育及障碍儿 的保育政策 1975 年 设置教职员 护士及保育士 等的育儿假 1981 年 颁布 母子与寡妇福利法 将儿童福利扩展至单亲家庭 其它的法律法规还有 1991 年的 育儿休假法 1994 年文部省 厚生省 建设省 劳动省 育儿支援计划 天使计划 紧 急保育对策 5 年事业 1995 年的社会保障制度审议 会 社会保障的再构筑 安稳生活的 21 世纪 1995 年 育儿 看护休业法 从雇用保险中支付休业前 的 25 的收入 1996 中央儿童福利审议会 中间报 告 少子社会相应的保育体系 这一时期日本的各 项福利政策趋于完善 建立了各种支持系统 并将儿 童福利从特殊儿童扩展到一般儿童 5 大变革时期 战后 50 年 日本的社会经济发生了天翻地覆的 变化 日本的社会保障体系也得到了发展和充实 但 是社会福利保障制度的宗旨和政策并没有随之产生多 大的变化 仍然拘泥于救贫 扶贫的框架 仍然是以 补缺型 援助性 的儿童福利政策为主 在经历了经济高速增长 国民生活水平发生了 质变的今天 日本开始面临经济增长速度减缓 社 会人口结构老化和婴儿出生率低等诸多新问题 同 时 日本国民对于社会福利的意识也发生了很大的 变化 人们不再对单纯的救贫 扶贫的儿童社会福 利保障制度感到满足 而是对国家的社会福利表现 出了多样化的需求 儿童福利因此从 补缺型 走 向 普惠型 20 世纪 90 年代末期 日本的社会福利政策正在 发生一场前所未有的变革 1998 年 6 月日本中央社 会福利审议会 社会福利结构改革分会向厚生省社会 援助局和日本公众提出了 有关社会福利基础结构变 革 的总结报告 该报告明确指出并阐述了这场变革 的必然性 必要性和变革的理念及方向 以往日本的 12 特别企划 Te Bie Qi Hua 中国青年研究 02 2009 儿童福利主要是对残障儿童 孤儿 单亲的母子家庭 的儿童为代表的 特殊儿童 实行特别支援的政策 现在需要面对所有的一般家庭和全体儿童身心的健全 发展 创造有利于儿童生育培养的良好社会环境 教 育环境 提供给儿童更多个人发展的机会 因此 实 行 普惠型 的儿童福利政策 成为儿童福利制度改 革的战略和施策重点 另外 近年来 日本社会被虐 待儿童的人数骤增 面对此问题的彻底解决也成为儿 童福利政策的一项重大课题 1997 年 日本政府对 儿童福利法 作了大幅 度的修改 这是日本儿童福利和救助政策变革的重要 标志 日本政府公开承认日本是一个无比突出的 少 子又兼老龄社会 而且从 2005 年开始 日本社会的 人口就进入了负增长时代 全国平均统计出生率仅为 1 25 人 达到了历史上的最低点 这种少子化趋势倾 向如果继续发展下去 到 2100 年预计日本的总人口 将只是目前的一半 这种极端的 少子老龄 社会发 展趋势 使日本政府深刻认识到已关系到国家未来的 生死存亡 修改后的 儿童福利法 规定 为有儿童的家庭 建立 儿童家庭支援中心 与 儿童咨询所 在各 地区为儿童养育提供多种形式的建议 支持与指导 特别强调要超越 保护 与 救助 救贫 的观念 在修改 儿童福利法 之前 日本文部省 厚生省和 国土省于 1995 年联合制订了一个 10 年工作日程表 其正式名称为 儿童养育协助基本方针 俗称 天 使计划 日本家庭小型化趋向的原因之一是从业妇 女的人数越来越多 因此这项计划的目的就是要创造 这样一种环境 使妇女可以一边安心工作 一边尽心 养育子女 推行的各种措施包括 扩大 保育所 的 容量 延长 保育所 的开放时间 并在全国各地大 量增设 养育子女支援中心 1999 年日本政府对 天使计划 又进行了修改 扩大了各类看护设施的 数字性目标 还包括了促进公司工作环境改善的相关 规定 1999 年版 厚生白书 提出了 少子社会的思 考 构筑生育 养育子女的社会 的目标 天使计 划 中的紧急保育对策就是针对传统的三代同堂 女 性的家务 育儿 看护的模式已经变化的情况 从女 性就业的角度去观察现实社会 解决女性的就业同育 儿和看护的对立 为了进一步保障国民能够安心养育 孩子的环境 2003 年 日本又制定 少子化社会对 策基本法 培育下一代支援对策促进法 另外 随着过去十年曝光的虐待儿童案数量迅速 增长 对虐童事件的防范已成为日本儿童福利保障的 新课题 儿童虐待防止法 于 2000 年生效 又于 2004 年 2007 年分别进行了修订 修订后的法律加 宽了虐待儿童的适用标准 依据这些标准 公民如发 现虐童现象必须向 儿童咨询所 报告 法律还明确 规定了 咨询所 的工作人员拥有介入家庭进行现场 调查的权利 三 日本儿童福利政策的 实施及问题所在 日本儿童福利政策的实施有一套系统的行政管理 和执行体系 社区成为联系家庭与学前教育 学校教 育的桥梁 例如在充分发挥社区作用方面 日本成立 了 社区儿童养育中心 并建立起 儿童教育网 减轻父母养育儿童的后顾之忧 他们经常围绕特定课 题组织家长与专家进行交流 或与家长一起筹划一些 活动 这不仅教给家长如何带小孩 而且让家长感受 到或得到具体的指导和社会福利感受 国家通过责成地方政府 改善雇用环境 提高幼 教服务水平 完善社区内育儿支持体系 健全母子医 疗体制 减轻家庭经济负担 增强对留守家庭儿童的 看护教育 创建各种儿童福利公共设施等一系列举 措 促进儿童福利的完善发展 儿童福利政策措施由地方自治体 具体地说是 福利事务所 负责实施 为提供高质量的援助与咨 询 这些事务所聘请经过考核 具备相关事业知识和 技能的社会福利主事从事此项工作 政府还任命一些 民生委员 来配合社会福利主事的工作 根据 儿童福利法 日本 47 个都道府县均设有 几个 儿童咨询所 每个咨询所都聘有 儿童福利 工作者 他们经过特殊的训练 可以在咨询所的管 辖区域内就有关儿童的各种问题提供咨询服务 他们 从专家的角度进行系统的询问并做出决定 为儿童的 监护人提供必要的指导 授权安排养父母 对儿童实 施临时监护或安排家庭状况较差的儿童入住福利寄宿 设施 这些安排是经过与 福利事务所 和 保健 所 密切磋商后进行的 市 町 村各级政府雇用经过政府任命的 儿童 委员 让他们与儿童福利工作者及持有资格证书的 社会福利主事合作 力求掌握那些需要帮助的儿童 孕妇以及新生儿母亲的生活环境的详细情况 从具体 13 专题特稿版 中国青年研究 0 2 2009 的儿童福利公共设施看 包括 婴儿院 保育 所 母子生活支援设施 儿童自立支援设施以及为 那些有严重智力障碍和身体残疾的儿童提供的各种 福利设施 如 智力障碍儿设施 盲聋哑儿设施 精神情绪障碍儿短期治疗设施 肢体不自由儿设施 重症身心障碍儿设施等 日本型儿童福利 体制的问题恰恰集中表现在 它的特色上 以家庭为中心的福利模式 这种以 每个国民都能拥有安定的家族生活为主要福利目标 以家庭基盘的充实为理念的福利政策 造成了男女 职业性别分工的巨大差别 被认为是日本社会男女 不平等 女性地位低下的根源 它使女性福利劳动 的非专门性 低工资 劳动条件的恶化都变得正当 化 从拥有孩子的女性从业人员的育儿活动来看 与幼儿园相比 由父母或其他亲属来替自己照看孩 子的比例最高 在日本因照看幼童而影响就业的问 题至今仍未得到根本解决 同时少子化和虐待儿童等 现象都与此有关 针对上述问题 日本专家认为应从以下几方面着 手解决 1 全体儿童的权利规定和权利保障的手段 应明确 2 儿童权利保护的组织和人员应强化 3 对儿童商谈所及相关商谈机构进行改革 4 对 儿童福利设施及其体系改革 5 对身心残疾儿童的 地方治疗培养体制的调整和必要设施的创设 6 对 儿童福利工作人员的资格制度进行调整等 5 日本政府也给出了儿童福利政策发展的方向性 一是从 保护的机能 向 支援的福利 从 儿童 福利 向 儿童家庭福利 发展 即关于儿童养育 一面以家庭为中心 一面社会全体也持有共同责任 在相互协作的基础上共同解决 体现家庭化 社会化 的方向性 二是从 血缘 地缘型培育网络 走向 社会性的培育网络 以往的以血缘或地缘 地区 同乡关系 为中心的儿童培育网络逐渐失去效力 取 而代之 构筑由男女共同参与社会的培育网络 三是 从 给与型的福利 走向 选择型的福利 也就是 从以特定的价值观或理想家庭为前提 只有最低限度 的统一的服务 走向在允许多样化的儿童养育情况的 基础上 提供高品质的多次元的服务 四是从 点的 施策 走向 面的施策 改变以往对儿童福利只是 把个别的需求和个别的施策连接成线的单一的手法 面向家庭 地区 地域 等复数对象 由复数的供给 主体 复数的手法提供复数的服务 重视地域的连带 性 五是从 对家庭的不介入 到 为儿童权利的介 入 站在从维护儿童权利的方面更加重要的思想上 谋求体系构筑 四 日本儿童福利政策 对我国的启示 日本不仅是一个儿童福利社会保障具有独自特性 的发达国家 也是与我国具有许多相同历史文化传统 的亚洲国家 日本战后经济发展经历了跌宕起伏的历 程 与此同时 作为促进国家经济发展的一项重要的 社会保障制度 儿童福利 也经历了一个建立 发 展 变化 改革的演变过程 从日本的政策实践与经 验中 我们可以得到如下几点启示 1 以家庭为单位的政策指向 日本的儿童福利模式在儒家传统思想文化的影响 下 始终体现了以 家庭 为中心的特点 这有别于 欧美国家 例如从总务厅的劳动力特别调查的材料可 以看出 现在女性从业人员的育儿活动 与幼儿园相 比 自己或其他亲属照看孩子的比例最高 在日本因 照看幼童而影响就业的问题至今仍未得到解决 这种 从 20 世纪 60 年代形成的日本型儿童福利模式半个多 世纪以来依然在日本有着根深蒂固的主导地位 所以 对 养育 抚育儿童家庭的支援 和 儿童权利的保 障 仍将作为今后日本儿童福利的目标和基本方针 这一模式具体显现为国家 地方政府 家庭 个人的形 式 日本儿童福利政策的基本方针始终体现了以 家 庭 为中心的特点 2 走自助 互助 公助相结合的形式 我国现有 3 8 亿少年儿童 所有儿童福利都强调 国家公助是难以实现的 从日本的实践证明 调动社 会力量参与 推进社会福利服务多样化是发展我国福 利事业的必由之路 这有利于缓解政府财力不足同全 社会的福利服务需求巨大之间的矛盾 为建立中国特 色的社会福利服务体系开辟广阔的发展道路 3 有健全的法律保障支持体系 我国目前的儿童福利政策尚属 补缺型 对象 只是孤儿 弃婴或者有残疾的儿童 其法律有 未成 年人保护法 还有 收养法 以及 加强孤儿救助 工作的意见 等 体系比较单一 通过前文的介绍 我们可以看到 日本关于儿童福利的法律非常之多 形成了一套健全的保障体系 4 走渐进式发展的道路 从 补缺型 儿童福利政策到 普惠型 日本 14 特别企划 Te Bie Qi Hua 中国青年研究 02 2009 走过了五十年的漫长历程 从 补缺型 的福利政策 逐步向 普惠型 发展 这将是我国经济社会发展所 提出的必然要求 也符合全球化时代发展的要求 但 是众所周知 由于我国贫困尚未消除 经济不够发 达 受经济社会发展水平制约 地区之间 城乡之间 儿童的生存 保护和发展的条件与水平存在很大差 异 未成年人保护工作的发展仍很不平衡 我国目前 还处于义务教育的普及和巩固阶段 在对西部农村地 区实行义务教育全面免除学杂费之后 今年秋季才在 城市进行推广 对学前教育和特殊教育还未有精力 财力去大力发展 所以我们只能借鉴日本的经验 走 一条渐进式的发展之路 相信对日本儿童福利社会保障的基本理念 制 度模式 实践原则 面临问题以及改革措施等进行 研究 总结其成功经验和教训 对建立和完善中国 特色的儿童社会保障制度具有更为直接的借鉴和启 发意义 王晓燕 教育部教育发展研究中心 日本教育学博士 责任编辑 方奕 1 日本儿童福祉法 EB OL http www ron gr jp law law jido fuk htmhttp www ron gr jp law law jido fuk htm 2 日政府将加大援助儿童福利民间设施 EB OL http china kyodo co jp modules fsStory index php storyid 51056 3 日本 社会福祉史 時代区分 特 EB OL http www kbc gr jp ai study rekishi htm 4 郭静晃 儿童少年福利与服务 M 台北 扬智文化事业股份有限公司 2004 5 日 青少年问题研究会 青少年儿童白书 M 东京 国立印刷局 1996 291 参考文献 1 郭静晃 儿童少年福利与服务 M 台北 扬智文化事业股份有限公司 2004 2 Geography ofSweden http www sweden se templates cs FactSheet 12241 aspx 2008 2 15 3 Hanne HAAVIND EvaMAGNUSSON The Nordic Countries Welfare Paradisesfor Women and Children Feminism Psychology 2005 15 2 4 菲利浦 黄 The Swedish parental insurance system http www china gad org HR NewsDetail 2005 11 29 5 The Swedish National Board ofHealth and Welfare 1