依法行政的理论与实践PPT课件

1 当代中国依法行政理论与实践 省委党校法学教研部李小勇批评电2 探讨和交流的主要问题 1 如何正确把握法治和依法行政的内涵和基本原则 2 依法行政对行政执法有何具体要求 3 如何评价自十五大以来 我国政府十几年依法行政的实践 4 未来我国依法行政建设的重点和方向是什么 3 一 法治与依法行政 1 法治是什么 法治究竟是什么 Rulebylaw Ruleoflaw 4 法制与法治的区别 法制 有法可依 有法必依 执法必严 违法必究 依法办事 依法治国 法治 民主基础上的依法治国 法治 民主 法制 民主立法 人权保障 权力制约 依法治国 5 已成立的法律获得普遍服从 而大家所服从的法律本身是制定的良好的法律 亚里士多德 我来给个定义吧 法律权威 良法之治 6 法治是公权力受到法律有效约束的政治体制 政治形态 标志 法律高于权力 权力受到法律的约束和控制 西班牙2010 5 11报道 警方夜间发现一辆小车超低速行驶 违反高速公路的时速规定 警方经酒精测试含量超标 即将该人带回警局 发现原来司机是蒙特拉斯的市长 10日 当地法庭判处罚款720欧元 并扣除全部12个积分 驾照作废 并罚在公共场所打扫卫生 最后法官让市长在市政府打扫一周卫生 西班牙市长醉驾被罚 7 人类为什么需要法治 法治优于一人之治 法治提供权威的 稳定的 可靠的预期 适合陌生人为基础的市场经济社会 8 法治以民主为政治基础 民主有精英民主 决策民主 协商民主和大众民主 民主提供了国家机器和法律运行的基本动力和保障 法治和民主是何关系 9 制度万能论是错误的 民主是法律制度持久 稳定运行的动力源泉 民主是法律权威性的基础 中国真正克服 周期律 在于民主 沈家本 徒法不足以自行 10 人权是法治的目的 也是法治的试金石 法治与人权是和关系 当前一些重量级的理论家在探讨中国法治模式问题 对此您认同吗 11 法治是一种权力制约体制和方式 独立 合理的法律运行机制是法治权力制约体制的基础 调查 裁决 执行机关均需要独立 法治与权力制约是何关系 12 全世界怕美国总统 我却不怕 独立检察官 斯塔尔 唯有独立的调查权能够对抗总统 13 行政权的双重性 管理和服务性 侵害和腐败性 如何约束行政权 使之尽量做好事 避免做坏事 成为政治文明的重大问题 2 依法行政 依法行政是什么意思嘛 国家是个必要的祸 14 依法行政就是法治背景下 以法律约束行政权的原理 原则 制度和实践 其核心内涵是 行政机关依法取得行政权 依法行使行政权力 依法承担行政的法律后果 所谓 无法律即无行政 法律和行政权的基本关系是 法律地位上高于行政 逻辑上先于行政 功能上约束行政 法律约束行政权的基本目的 保障人权 15 人权是国家的目的 也是法律的目的 更是政府存在和运行的目的 政府的职能实际上是为了平等地尊重 保障和实现公民权利 改革开放以来 我国在人权领域实现了拨乱反正 人权事业有了很大的进步 最近一些年来 我国出现了弱势群体 一些居民在收入分配 教育医疗 食品安全 就业住房 社会保障等公共服务领域的权利并没有得到应有的尊重 保障和实现 16 17 18 民工吃虫治病 19 20 21 普通民众只能望楼兴叹 22 老应有所养 可他的路在何方 23 不幸的矿难频繁发生 24 3 依法行政基本原则依法行政基本原则是依法行政的核心和灵魂 是依法行政的理论内核 反映了依法行政的总体要求 对依法行政具有指导意义 第一 职权法定原则 这是对行政权来源的总体要求 行政权来源于法律的授予 行政机关与公务员自己不能为自己设定权力 不能行使法律没有明确授予的权力 越权无效是行政法重要原则 联合执法 各部门齐抓共管的运动式执法 法理上存在问题 25 第二 依据法律原则 这是行使行政权必须遵循的法律原则 在具有法定职权的前提下 行使行政权必须遵循法律规定的实体规则和程序规则 也就是行政行为必须要有明确的法律依据 没有法律依据的行为是非法的 26 第三 法律保留原则 有些事情对人民特别重要 人民没有授权给政府处理 这些事情的处理由人民自己或人民委托的代表进行处理 这些事情只有法律才有处理的资格 这就是法律保留 法律保留了国家机关设置及其职权的授予 基本刑事和民事规范 人身自由权的限制和处罚 等等 27 案例 武汉籍大学毕业生在广州街头遇到警察要检查他的 三证 身份证 暂住证 劳务证 孙没随身带上此三证 就被广州警方收容 孙在收容所提出抗议 结果被活活打死 事件发生后 有关责任人得到法律的追究 温家宝总理主持国务院常务会议 宣布废除该办法 并发布人性化的 流浪乞讨人员社会救助管理办法 28 宪法 法律 法规 规章 规范性文件 第四 法律优位原则 这是对政府的抽象行为 即制定规范性法律文件及其他规范性文件所应当遵循的基本原则 行政规范性文件泛滥 是依法行政必须规制的一个问题 法体系呈现出效力大小呈位阶有序的排列 下位规则要有上位法依据 不得抵触和冲突上位法规则 冲突了就是无效的 29 案例 河北武安 永年等县推行的 秸秆放到证 来源于 邯郸在线严把 两证 加大放倒秸秆查处力度 大力推行 秸秆放倒证 和 准运证 制度 与各养殖户 养殖场和经销户签订合同 除对从事饲草加工 发展养殖业 温室利用 堆积沤制 直接粉碎还田的企业或农户发放 秸秆放倒证 外 其它秸秆一律不准放倒 对私自放倒的 罚款500元 强化执法 严厉打击焚烧行为 组成专门的督查小组 坚持有烟必查 有火必罚的原则 制定详细可行的处罚措施 视情节轻重 分别给予罚款500 1000元 行政拘留15天或依法追究刑事责任的处罚 30 第五 合理行政原则 就是行政自由裁量权的行使要有合理性 合乎情理 合乎公平 同样情况同样对待 不同情况不同处理 符合比例原则 比例原则是大陆法系行政法的重要原则 通俗的说就是 禁止用大炮打小鸟 但英美法系不尽如此 31 第六 诚信行政原则 诚信是维系社会共同体的基本力量 具有法律无可替代的作用 法律的目的无非也是维持和实现诚信 缺乏诚信的社会基础 任何制度均难以发挥其应有的作用 法治社会 公民要诚信 政府更要诚信 政府不讲诚信 不仅社会不会诚信 更是对法治的一种毁灭性力量 招商引资不能成为骗商骗资 许可法确立了政府的诚信义务 违反了该义务要承担信赖利益损害的赔偿责任 32 第七 权责统一原则 有权必有责 用权要担责 懈怠失职渎职也要担责 无功就是过 问责制是政治文明的重大进步 西方问责制值得我们学习借鉴 美国伊利诺斯州州长布拉戈耶维奇卖官遭全票弹劾案 33 布拉戈耶维奇和奥巴马 34 作为伊利诺斯州参议员的奥巴马当选总统后 其参议员职位由推选州州长布拉戈耶维奇指定人选 布拉戈耶维奇准备以50万美元的利益将这个职位卖给自己的助手 事情暴露被捕 美国伊利诺伊州参议院09年1月 日以 票同意 票反对通过了对州长布拉戈耶维奇的弹劾案 布拉戈耶维奇目前被控欺诈和受贿两项罪名 这两项罪名分别可被判处最长20年和10年有期徒刑 35 二 依法行政对行政执法的具体要求 行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为 具体行政行为又叫行政执法 就是行政机关及其公务员将抽象的行政规则适用于具体的 个别的案件处理 以实现法律规定的行政行为 行政执法数量巨大 与行政机关的关系更为密切 与人民群众的利益更为直接 行政执法符合依法行政的要求 意义重大 36 依法行政要求行政执行必须具备合法性和合理性 这就是依法行政对行政执法的具体要求 1 主体适格 委托合法 2 事实清楚 证据确凿 3 适法正确 内容适当 4 程序合法 手续完备 37 1 主体适格 委托合法 法律上重视主体 因为只有主体明确了 才能进一步明确权利 义务和责任 法律上确定主体是否适格的因素是利害关系 包括直接利害关系 间接利害关系 行政法上确定适格行政主体的标准是法定职权 适格的行政主体意指 其职权在法律授权范围内 没有法定职权因素 就是违背适格主体的要求 38 法定职权包含事项管辖权 地域管辖权和层级管辖权三方面内容 这三方面必须都合法 才是适格主体 主体资格合法 是行政执法的首要要求 行政诉讼过程中 法庭要求被告行政机关首先要对自己的法定职权进行举证 若行政机关不能进行相应的举证 官司就结束了 实践中 一个值得关注的问题是 内部机构以自己名义行使职权 这种情况下 除非存在法律 法规授权情形 否则这是违反主体适格要求的 39 基于行政管理的成本和效率的考虑 行政主体还可以依法将自己的部分执法权委托给一个具有一定公共事务管理职能的组织来行使 由委托的主体承担被委托的组织实施行政行为的后果 委托必须合法 否则就会导致委托无效 进行影响整个行政执法的效力 合法的委托有三项条件 必须依法进行 必须委托给一个具有公共管理职能的组织 必须签有委托合同并公告 40 2 事实清楚 证据确凿 第一 事实清楚 事实不清 行政处罚 行政许可无效 事实不清 刑事诉讼 民事诉讼 行政诉讼也是违法 因而是无效的 可见 事实是否清楚 在我国是个极其重要的问题 对相应的法律处理的合法性起决定性作用 何谓事实清楚 这是个需要理论修养和实践体会才能深刻认识的概念 41 首先是把握事实这个概念 这个事实 不是客观上发生的一切情况 而是法律规范中事实概念的各项构成要素所要求的客观情况 如抗税罪 以暴力 威胁方法拒不缴纳税款的 处三年以下有期徒刑或者拘役 并处拒缴税款一倍以上五倍以下罚金 抗税罪规范中 有构成要素 涉及主体 客体 主观方面和客观方面 事实清楚 主要就是这四个方面要清楚 尤其是客观方面要清楚 42 一个行为的客观方面一般包括 时间 地点 工具 过程 主要情节 结果等六个方面 事实清楚也必须包括上述几个方面的事实要素清楚 由此可见 运用法律 必须要理解法律 理解法律规范中事实概念的构成要素 尤其是客观方面的各项事实要素 只有有丰富的执法经验和办案经验 才能对事实清楚有深刻的理解 一般而言 先对能够搞清楚的事实进行处理 搞不清楚的暂时就不作处理 43 第二 证据确凿 证据含义 证据是能够证明案件真实情况的一切事实 所以 证据是事实 案件的事实包括待证事实和证据事实 前者不能自己证明自己 需要证据事实来证明 任何待证事实均需要相应的证据事实来证明 证据事实之间形成严密的证据锁链 确凿充分的证明待证事实 排除其他可能性 44 证据的审查判断 从客观性 关联性和合法性三个方面来审查和判断证据的证明力 对证据的审查需要实践 经验和常识 第四 证据在数量上要足够 所有待证事实均有证据来证明 并能够排除合理的怀疑 45 3 适法正确 内容适当 适用法律问题 是个更复杂的问题 需要对法律概念的准确理解 法律精神的深刻把握 法律解释原则和方法的正确使用 所以 法律的适用问题其实就是法律的解释问题 法条主义是错误的 法条上的概念术语与日常用语有差距 甚至差距很大 其次 法律需要解释 法律解释是个十分复杂的问题 46 行政法是公法 公法的解释原则是法治主义 即 法不授权即禁止 以法律的明确授权和规定作为基础 以字面解释方法为主要方法 除非有依据 否则反对法条做扩大解释 不能随意扩大行政的征收权 强制权和处罚权 民商法是私法 私法遵循自治主义 即 法不禁止皆自由 除非有法律或权利的限制 否则可以扩大解释 陈姓渔民被处罚案件 47 在作出法律处理决定时 内容上必须在法律规定的幅度内 并与行为的情节 后果相适应 这就是内容适当 内容是否适当 是行政执法必须要考虑的事项 畸轻畸重的执法是违反依法行政基本原则的 也是会被上级机关和人民法院变更的 48 4 程序合法 手续完备 行政执法程序大体上分为以下阶段 一是调查阶段二是审查阶段三是决定阶段四是执行阶段 49 第一 调查程序2人以上 并出示证件 表明身份 告知目的 要求协助配合 检查相关资料 收集各种证据 写出调查报告和拟做出处罚的意见 告知当事人给与处罚的事实 理由和依据 告知当事人陈述 申辩的权利 告知当事人申请听证的权利 对当事人陈述申辩的意见和材料进行复核 50 第二 审理程序由法制部门进行审理 组织听证 写出审理报告 第三 听证程序我国是内部听证 国外是外部听证 听证主持人 听证过程 听证报告 实行卷宗主义 经过听证的案件 卷宗是行政执法决定的根据 也是司法复审的根据 在事实 证据 依据 处理 程序等固定起来 形成封闭性的文档 51 第四 决定程序由机关负责人审批决定 重大 复杂的案件由行政机关的负责人应当集体讨论决定 第五 执行程序有申请人民法院执行和本机关强制执行两种 均要履行通知义务 查封同样价值的财产 要考虑被执行人的生活 错误执行要承担国家赔偿责任 52 手续完备第一 执法文书规范 内容完整 表达清楚 第二 送达回执齐全 53 年 湖南茶农童甫明与宁乡县大屯营乡天井茶场发生合同纠纷 宁乡法院 年判决此案时援引 民法通则 第 条 条 但 民法通则 第 条是关于共同侵权连带责任的规定 此外 民法通则 总共才 条 第 条 根本不存在 这一问题媒体曝光后引起了社会广泛关注 日至 日 宁乡法院查明此案系承办法官在判决书原稿中引用的法律条文是 合同法 第 条 第 条 而送达给当事人的判决书副本却打印成了 民法通则 第 条 第 条 法院决定对造成失误的工作人员追溯问责 组成新的合议庭审理此案 同时诚恳接受各方监督和批评 54 三 我国依法行政的实践 努力的方向 1 成就 立法是主要成就 公务人员的依法行政意识有明显提高 依法行政能力也有提高 执法的物质技术有改善 公民的民主 法治意识有很大的提高 这是进一步推进依法行政的社会基础 离婚的行政诉讼案例 55 2 不足第一 依法行政的体制基础不完善 职能交叉 重复 机构庞大 内耗严重 效率不高 依法夺权 依法争利 依法打架现象比较普遍 第二 法律本身的公正性存在问题 部门和地方本位主义严重 国家权力部门化 部门权力利益化 部门利益法律化 第三 执法不作为和乱作为现象严重 第四 趋利性执法和选择性执法现象严重 第五 执法监督和责任追究机制不完善 56 石宗源评瓮安事件 冰冻三尺 非一日之寒 这次事件表面的 直接的导火索是李树芬的死因 但背后深层次原因是瓮安县在矿产资源开发 移民安置 建筑拆迁等工作中 侵犯群众利益的事屡有发生 而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中 一些干部作风粗暴 工作方法简单 甚至随意动用警力 他们工作不作为 不到位 一出事 就把公安推上第一线 群众意见很大 不但导致干群关系紧张 而且促使警民关系紧张 57 3 努力方向总体精神是按照国务院1999年11月发布的 关于全面推进依法行政的决定 和2004年发布的 全面推进依法行政实施纲要 的要求 落实依法行政工作的各项重要决策 第一 加快依法行政的体制创新 精简职能 裁并机构 缩编人员 明确职责 第二 切实做到依法决策 第三 完善行政执法机制 特别是岗位评议考核制和执法责任制 第四 强化监督 人大 司法 政协 舆