对当前形势下我国就业问题的思考.doc

论文提纲论文题目：当前我国的就业形势与对策分析内容提要：改革开放以来，随着我国经济体制和政府机构改革不断向纵深推进，一度被视为计划经济优越性的无“失业”人员的状态被不可避免地打破。“失业”二字堂而皇之地登上了各种表格和大小报刊，一批又一批的企业职工和机关事业单位人员下岗、分流甚至失业，成为人们倍加关注的社会问题。90年代中后期以来，为解决就业问题，党和政府采取了一系列行之有效的措施，就业工作取得了显著成绩。但从总体情况和发展趋势上看，当前和今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分严峻。江泽民同志在十六大报告中强调：“就业是民生之本。”就业关系大局，关注就业，重视就业，探索就业的途径，是各级政府和部门的重要职责，也是落实十六大精神、实践“三个代表”的具体行动。本文从分析当前我国的就业形势、问题出发，探究就业形势严峻的原因，提出缓解就业压力、实现充分就业的对策。一、当前我国的就业形势分析改革开放20年以来，我国就业形势发生了巨大的变化，从现状来看，主要呈现出以下特点：（一）就业总量矛盾与结构矛盾突出1、从总量上看。从五种口径计算的失业人数来看就业形势。2、从结构上看。主要有三方面。（二）就业弱势群体持续扩大主要体现在以下几个类别：1、大龄下岗职工。2、长期下岗、失业者。3、无技能和低技能劳动者。4、女性下岗职工群体。（三）农村劳动力供大于求趋势加剧1、农业就业空间不断缩小。2、乡镇企业就业增长缓慢。3、城镇化水平低，影响了劳动力的吸纳规模。二、当前我国就业形势严峻的原因（一）宏观调控目标偏离（二）城镇化发展滞后（三）社会保障尚不到位（四）劳动力市场发育不健全，自主择业观念滞后（五）人力资本投入不足三、缓解就业压力、实现充分就业的对策思考（一）调整宏观调控目标和政策取向，缓解就业压力1、积极发展第三产业，尤其是社区居民服务业，增加困难群体的就业岗位。2、配合新的经济增长点，扶持个体私营经济和中小企业的发展，开发新的劳动力市场需求点。3、加快城镇化进程，扩大农村劳动力的就业空间。4、促进劳动密集型产业的发展，发挥劳动力充裕的比较优势（二）强化政府再分配功能，完善社会保障体系1、进一步提高低保线以消费带动就业。2、为低收入阶层提供政府廉租房。3、调整教育投资结构，普及中等教育。（三）加快劳动力市场建设，完善就业服务1、发挥公共职业介绍的主导作用。2、大量培养和充实公共职业介绍和职业指导人员队伍，拓展职业指导范围。3、全面加强职业信息工作。（四）建立和实施就业援助制度，做好困难群众的就业工作1、加强和细化再就业培训。2、开展有针对性的职业指导工作。3、大规模推行不同形式的托底安置办法。4、对“4050”人员实行特殊的就业援助。5、建立“再就业专项贷款”和“再就业小额贷款”6、研究制定特殊地区和行业的就业扶持政策。（五）加大促进就业工作力度，将就业指标纳入政绩考核（六）更新观念，实现多渠道就业综上所述，这几方面措施我们认为是缓解就业压力的主要举措。当然，坚持计划生育基本国策；延长劳动者的受教育时间，逐步降低劳动力参与率；继续减少法定周工时，增加法定休息日；开拓国际市场，扩大劳务输出规模；建立失业统计制度和失业监测预警系统等，也是不可或缺的措施。当前我国的就业形势与对策分析张 雪 梅改革开放以来，随着我国经济体制和政府机构改革不断向纵深推进，一度被视为计划经济优越性的无“失业”人员的状态被不可避免地打破。“失业”二字堂而皇之地登上了各种表格和大小报刊，一批又一批的企业职工和机关事业单位人员下岗、分流甚至失业，成为人们倍加关注的社会问题。90年代中后期以来，为解决就业问题，党和政府采取了一系列行之有效的措施，就业工作取得了显著成绩。但从总体情况和发展趋势上看，当前和今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分严峻。江泽民同志在十六大报告中指出：“就业是民生之本。”做好就业和再就业工作，关系到人民群众的切身利益，关系到改革发展稳定的大局，关系到全面建设小康社会目标的实现，关系到全体人民的共同富裕。因此，关注就业，重视就业，探索就业的途径，是各级政府和部门的重要职责，也是落实十六大精神、实践“三个代表”的具体行动。本文从分析当前我国的就业形势、问题出发，探究就业形势严峻的原因，提出缓解就业压力、实现充分就业的对策。一、当前我国的就业形势分析改革开放20年以来，我国就业形势发生了巨大的变化，从现实情况来看，主要呈现出以下特点：（一）就业总量矛盾与结构矛盾突出改革开放以来，我国共创造了1.7亿个就业岗位，然而就业形势却日益严峻。1、从总量上看，我们可以通过以下几种口径计算的失业人数来看就业形势。第一种口径是城镇登记失业人数。从“城镇登记失业人数”看，自1992年以来变化趋势近乎直线上升。1992年，城镇登记失业人数为393.9万人，登记失业率为2.3%；到了1999年，城镇失业登记人数增长到600万人，登记失业率为3.2%；到2001年底城镇登记失业人数681万人，城镇登记失业率上升为3.6%；2002年底城镇登记失业人数770万人，城镇登记失业率上升至4%。然而“城镇登记失业人数”其实只是冰山之一角，或者说仅仅是最低程度的一种口径计算，不能完全反映出当前的就业压力。第二种口径是城镇登记失业人数加上下岗职工。2001年城镇登记失业人数681万，国有企业下岗职工515万，两者加起来约1200万人，相当于城镇经济活动人口的7%。如果再加上非国有企业下岗职工600万人，全国大概是1800万下岗和失业人员，相当于城镇经济活动人口的10%。2002年城镇登记失业人数770万，国有企业下岗职工410万，非国有企业下岗职工大约也有600万，即2002年全国大概也是1800万左右下岗和失业人员。第三种口径是再加上现有企业的冗员。据劳动与社会保障部的摸底统计，预计仅需要退出市场的资源枯竭的矿山，其在职职工就将近400万。这部分人员将随着企业的陆续关闭而进入市场。最终估计，国有企业和机关事业单位的改革如果能在2010年之前完成，大约要向社会释放1/3以上的冗员。考虑到下岗分流人员中约有20%因年龄可以提前退出劳动力市场，还有约3000多万人需要社会为他们提供新的就业岗位，平均每年需就业人数为300万。第四种口径是再加上农村的剩余劳动力。目前，我国的农村劳动力约有4.7亿，全国耕地19亿亩，若按每个劳动力耕种10亩地计算，仅需农业劳动力1.9亿，加上在乡镇企业就业的劳动力1.3亿，约有3.2亿的农村劳动力被充分利用，尚有1.5亿的农村剩余劳动力需要另寻出路。第五种口径是再加上新增劳动力。我国现有人口12.6亿，若人口自然增长率按1.1%计算，劳动力人数占人口总量的比例按50%计算，则每年新增劳动力700万。因“十五”期间为劳动适龄人口增长高峰期，城乡每年实际上可能会有1000多万新成长劳动力进入劳动大军。综上所述，我国在一个较长时期内需就业和再就业的劳动力将达到1.81亿人。假设今后我国的经济增长率为7%，就业弹性系数（所谓就业弹性系数，是指经济增长每变化一个百分点所对应的就业数量变化的百分比）为0.13，则每年对劳动力的新增需求为800万左右。两者相抵，我国还将有1.73亿的劳动力处于失业或隐形失业的状态，相当于全部劳动力人数的1/4。而且，这样的就业矛盾将会持续到2020年。据有关研究表明，我国劳动力总供给近10年内将会从7.1358亿增加到7.8193亿的峰值，此后缓慢下降，到2020年可下降为7.7574亿。而按照7%-8%的经济增长率以及较高的就业弹性系数0.17测算，20年内劳动力总需求将从5.761亿增长到7.414亿。这也就是说，大概在1520年后中国的就业矛盾才有望得以缓解。2、从结构上看，一是近年来国有经济的布局进行战略性调整和国有企业体制创新，致使国有企业用人需求减少，排放出了大量的劳动力特别是低素质的劳动力。二是为应对入世后激烈的竞争，我国农业必须要进行产业结构调整，生产大量具有竞争力的农产品，比如蔬菜、水果、花卉、畜产品等，从而会使大量从事小麦、玉米、棉花等粮棉生产的农业劳动力退出这一生产领域。据有关学者估计，农业劳动力将减少800万1000万人，再加之农业劳动生产率的进一步提高，今后将会有更多的农业剩余劳动力产生。在城市，企业为了抵御外资及其产品的冲击，为了提高产品在国际市场上的竞争力，产业结构调整的力度也将不断加大，企业为了减员增效，就必然会进行大规模的资产重组，从而导致城市大批人员失业。三是美国“9.11”事件以后，全球经济进入衰退期，不确定性因素增加，对我国出口导向性的经济战略构成巨大的影响，将引致经济增长速度的下降，新增就业规模也会随之缩小。（二）就业弱势群体持续扩大在总量与结构性矛盾交织状态下，劳动力市场竞争越来越激烈，形成了以低素质、高年龄以及高就业期望值为主的就业弱势群体，主要体现在以下几个类别：1、大龄下岗职工。35岁以上的人员，特别是大龄下岗职工（有些地方形象地称为“4050”人员，即女40岁、男50岁）。根据劳动和社会保障部2001年对10城市抽样调查结果，35岁以上下岗职工超过72%。而对这个年龄段的单位用人需求仅占总用人需求的三成。2、长期下岗、失业者。据武汉、沈阳的调查，下岗职工下岗的延续时间平均接近5年，其中，1/3职工下岗6年以上；下岗转为失业的，平均失业周期18个月。由于再就业率低的影响，下岗职工和失业人员长期处于无工作状态的将急剧增加。3、无技能和低技能劳动者。根据劳动和社会保障部对10城市的抽样调查，下岗职工中初中文化和初级技工以下的分别占40%。由于下岗失业人员本身的就业技能偏低，再就业是从第二产业转向第三产业的趋势，加上产业结构升级和科技进步加快的影响，无技能和低技能劳动者将成为一个就业困难的大群体。4、女性下岗职工群体。根据世界银行委托劳动科学研究所在武汉、沈阳的调查，女性下岗职工再就业率比男性下岗职工低近20个百分点。激烈的劳动力市场竞争，使失业人员的失业周期持续延长，再就业率呈逐年下降趋势。从1998年的50%下降到2000年的35%，2001年的30%，2002年仍呈继续下降趋势。再就业率的不断下降，使就业弱势群体呈持续扩大趋势，就业形势更加严峻。（三）农村劳动力供大于求趋势加剧农村就业面临的问题是多方面的：1、农业就业空间不断缩小。这是人口增长和水土资源减少积压的结果。全国600多个县人均耕地面积低于0.8亩。人均耕地稍多的地方多数是北方地区，又严重缺水，产出率低。因此，有专家认为，土地基本上是农民的社会保障，更确切地说是基本生活保障，但有的地方连维持劳动力的简单再生产都不行。2、乡镇企业就业增长缓慢。乡镇企业在20世纪8090年代吸收大批农村富余劳动力，最高峰时的1996年，达到1.35亿人，由于企业结构的调整，1997年急剧减少，虽然这几年有所回升，但增长缓慢，2000年为1.28亿人，还没有达到1995的水平。乡镇企业已经失去了吸纳农村劳动力主渠道的作用。3、城镇化水平低，影响了劳动力的吸纳规模。在城镇化过程中，城镇对农村劳动力的吸纳环境不宽松，吸纳条件不足，影响了吸纳能力提高、规模的持续扩大和农村劳动者向城镇的稳定转移，反过来也制约了城镇化水平的提高。尤其严峻的是，入世后国内主要粮食和棉花等农产品会被国外进口的优质低价的大宗农产品所替代，不仅农业就业机会减少，而且农产品质量的竞争，对农业劳动者素质、技能提出新的和更高的要求。与此同时，由于入世后增加的就业岗位集中在城市的二、三产业，将会进一步拉大城乡比较利益的差距，必然导致农村富余劳动力更大规模地向城市流动，更要求提高城镇吸纳农村劳动力。总之，我国的就业压力很大，就业形势十分严峻，这在新中国的历史上是前所未有的，必须引起高度重视。因为，失业的普遍存在不仅关系到千家万户的切身利益，也关系到一个国家、社会发展和稳定大局。失业是市场经济的必然产物，虽然它作为劳动力市场运行机制的一部分，有利于劳动力市场的形成和发展，但从总体上看，大量失业人口的存在，给社会带来的是更多的负面效应和冲击。其一，失业人口意味着收入中断，造成失业人口及其家庭生活状况十分困难，城镇贫困问题日益突出。其二，失业人口的长期存在容易滋生社会治安问题，失业人员犯罪率高，引发社会问题日益增多，影响社会稳定。其三，失业人口的存在和增加造成了劳动力资源的极大浪费，影响经济的发展。二、当前我国就业形势严峻的原因（一）宏观调控目标偏离当前世界各国的宏观调控目标一般可概括为：稳定币值、充分就业、经济增长、国际收支平衡。我国作为市场经济国家当然也不例外，宏观调控目标同样是一个多元目标体系。在这一体系中，诸目标之间必须统筹兼顾，协调发展，避免顾此失彼和过大的偏离，但也并不是说诸目标始终是整齐划一，齐头并进地平行发展。事实上，诸目标的协调发展，是通过目标之间大量矛盾和冲突实现的。在不同的国家不同的经济发展时期，时而表现这一目标为主要矛盾，强调这一目标的优先实现和发展；时而表现那一目标为主要矛盾，强调那一目标的优先实现和发展。改革开放以来，特别是90年代以来，我国宏观调控目标的运行基本也反映了这一趋势。如90年代初，特别是1992年后强调的是“经济增长优先”；到1993年下半年后，由于物价飞涨，通货膨胀率曾一度达到21.7%的峰值，当时中央为了抑制经济过热，降低通货膨胀率，实现了“稳定物价优先”的宏观调控目标；到了1996年末，实现了经济的软着陆，把过高的物价降了下来，但随着物价的不断下降，经济增长速度也一路下滑，从1994年的14.7%降到1997年的8.8%，而且继续下滑。保持一定的经济增长速度已上升为主要矛盾，因此，从1998年开始中央采取果断措施，实施了以扩大内需为主的拉动经济增长的宏观政策取向，宏观调控目标由“稳定物价优先”，又转向“经济增长优先”。随着“经济增长优先”目标的实施，迅速扭转了经济下滑的局面，实现了经济的较快增长，但随着经济的增长，就业却没有同步增长，而且压力越来越大。根本的原因在于我们的宏观政策取向，在强调经济增长优先的同时，忽视了充分就业这一目标的追求。认为，只要保持经济的快速增长就能解决就业问题，事实并不完全如此，促进经济增长并不一定意味着充分就业的同步增长。就业增长不仅取决于经济增长，而且取决于就业弹性系数的提高。但当前我国却面临着就业弹性系数下降的趋势。上世纪80年代，GDP每增长1个百分点，可增加200多万个就业岗位，到90年代只能增加80多万个岗位，而且还有继续下降的趋势。这说明经济增长并没有带动就业岗位的相应增加，反而在减少，问题在于我们在追求经济增长的实现方式上，过分强调通过发展资金密集型、技术密集型和知识密集型企业来实现经济的快速增长，从而造成资本有机构成的普遍提高。资本有机构成的提高，势必造成同量资本对劳动力需求的相对减少甚至有时是绝对减少，就业弹性系数的下降，使失业下岗人员增加。这种增长方式，严重脱离了我国人口众多、劳动力资源丰富，具有比较优势，发展劳动密集型产业，扩大就业的基本国情。（二）城镇化发展滞后从现实情况来看，中国加速城镇化实质上是解决国民经济主要矛盾的根本战略。而几十年来我们不仅不重视人口城镇化问题，反而制造人口流动的种种障碍，阻挡人口城镇化的正常进程。致使我国人口城镇化率只有37%，远远低于60%的世界平均水平。使60%多的人口滞留在农村。几十年来我们实际上实行的是城乡分割、“一国两治”政策。从离土不离乡就地搞工商，到变得开花大搞工业小区，小城镇，都是坚持一条靠农村工业化、农村城镇化就地解决、消化农民问题的方针。由于工业分散、城镇规模过小，有近2万个小城镇平均规模6000人，与城镇最低规模效益所要求的3万人还有较大差距，本来就业潜力最大的第三产业因服务半径过小得不到正常发展。迄今为止，许多人还是把城镇化等同于城市建设。各级政府都把城镇化的牵头工作委托给城建部门，把主要精力财力都用到城市基础建设、城市美化亮化绿化之上，甚至关起城门搞独善其身的所谓率先现代化。重城轻市更忽视农业生产方式的转化，对扫除城乡要素流通障碍的体制性改革重视不够。我国的人口城镇化一误再误，就业问题日益严重。如果城镇化正常发展，目前城镇人口可以达到60%以上，第三产业劳动力可以占50%以上。那么，我国的失业率不会超过5%。远的不说，从1978年起城镇化正常发展，假定一年1.5个百分点，到1998年人口城镇化可以达到50%以上。20年来由于城乡出生率的差异，可以少生一个亿人口，我国就业的压力几乎不存在。可见城镇化滞后是我国就业问题的总根源。（三）社会保障尚不到位社会保障不到位，使广大劳动者不敢充分消费。由于我国劳动力市场长期供大于求，工资一般都不同程度地低于劳动力价值，还要扣除一部分积累，作为家庭保障基金，广大劳动者消费不足是可想而知的。居民银行存款中大体有一半是失业、大病、养老等生存风险基金，一半是教育等消费结构升级的准备金。这种保障基金的个人积累使劳动力在萎缩条件下再生产，即缩小了当期消费市场。根据中国统计年鉴提供的居民收入和储蓄数据推算，城镇居民平均亏消21%，农村居民平均亏消18%。消费品积压，价值不能实现，必然引起再生产过程生产资料和劳动力商品的积压，成为内需不足、失业增加的重要原因。自1995年到2000年全国城乡居民储蓄存款平均每年年底余额增加7267.7亿元，6年总共增加43606亿元。由于内需不足，这些存款不能都转化为贷款，全国每年的存贷差很大，2001年存贷差达到3万多亿元。存款不能转化为贷款，客观上就导致失业。如果社会保障制度健全，百姓无后顾之忧，在当前全国居民基本解决温饱，正值消费结构升级之际，广大消费者不会不顾8次降息，节约自己本来就不高的收入向银行存款，反而敢于借钱消费。因此，社会保障体制改革滞后，也是我国当前就业问题产生的总根源之一。（四）劳动力市场发育不健全，自主择业观念滞后市场经济的核心是要素配置市场化。而我国劳动力市场建设明显滞后于市场经济体制的建立和发展，还处于形成时期。市场化程度不高，劳动力商品化程度还很低，市场分割现象严重，服务体系不完善，主要问题表现在：一是职业介绍服务工作不到位。70%的下岗职工从未去过职业介绍服务机构。二是职业介绍机构整体功能发挥不够。在职业介绍服务功能中，除职业信息服务外，大多不理想。三是职业介绍的成功率低。在受雇性质的再就业下岗职工中，只有3%的人是通过职业介绍机构找到工作的。四是再就业培训工作“走过场”问题严重。更多的培训仅仅是为了完成任务，缺乏针对性。这种状况，严重地影响我国劳动者的择业观念和劳动力的正常流动和合理配置。计划配置要素的基础已经破除，市场配置要素的机制尚不完善，造成许多人没事做，许多事没人做的局面。几十年来，国有企业中沉淀了大量富余人员，企业不能随着技术构成的提高正常淘汰工人，不仅一般工人、技术工人积压，而且有相当多高素质的劳动者在企业内无用武之地。在现存体制下大多数人不敢、不愿离开国有企业另谋生路，躺在政府的铁交椅、铁饭碗上，宁肯虚度年华，面对改革开放的大潮也无动于衷。看到别人孔雀东南飞，找到了好的归宿，只是羡慕，甚至还有莫名其妙的不平之感，好像社会亏待了他。而一些农民走出家园闯天下，在下岗人数最多的城市里找到了工作，赚到了钱，发财致富的例子每天见诸报端。我们这些比农民文化素质高的机关、企业、事业单位里的富余人员和已下岗的工人却停留在发牢骚、等、靠、要之中。这种现象已继续了近20年。如果这些人能自己干一番事业，他们作为带头人可以解决许多人就业问题。但存在决定意识，大多数人至今无动于衷。他们至今还以企业主人自居，不承认自己雇员的身份。他们有一种莫名奇妙的优越感、稳定感。他们更不懂得区分国家的主人和企业的主人，他们甚至忘记了9亿农民也是国有资本的主人。一个劳动者一旦被国有企业采用，就成了企业的主人，终生不能解雇，请他们离开企业必须实行赎买政策。据统计，自改革以来，政府和企业耗费在养不创造价值的企业富余人员上的资金，耗费在安抚下岗人员上的资金，耗费在所谓买断工龄的资金，加起来比总体上建立全国统一的社会保障制度需要的资金多得多。问题的关键就在于没有理顺劳动者和国家机关、企事业单位的关系，劳动力还没有完全商品化，缺少饥饿纪律。社会保障是保护失业者和没有劳动能力的人，决不能保护有劳动能力能找到工作而自愿失业的人。对有活不干、挑挑拣拣的人只有靠饥饿纪律来教育。这就必须明确任何人的劳动力都是商品，它不是全民的雇员、政府的雇员，就是企业的雇员、自己的雇员。（五）人力资本投入不足我国的教育水平低，已经成为增加就业提高人民收入的主要障碍。目前我国人均收入低的一般都是劳动力素质低、人口多的家庭。劳动力素质低是人口多、就业不足、收入低的重要原因。根据中国统计年鉴提供的数据，我国农村劳动力中只有11.2%的人是高中以上的，初中占46.1%，小学占33.7%，文盲占9.0%。文化水平在初中以下的88.8%的劳动力，只能从事流动性大的简单的笨重的劳动，从事附加值高的农业生产会力不从心。1978年我国已经基本普及了小学教育，初中教育普及率已经达到90%以上。就我国的国力而言，20世纪80年代中期普及九年义务教育本是不成问题的，90年代经过努力普及中等教育也不是什么难事。而上个世纪末期的十几年随着国力的增加，农村九年义务教育不仅没有普及反而逐年下降，这是非常反常的历史现象。这问题就出在观念和体制上。农村教育经费主要靠农民自筹，靠县、乡两级财政。而农民收入水平尚处于温饱阶段，县乡财政债台高筑、苦不堪言，70%-80%的财政收入都用于教师工资，还不够用，这是农村教育发展缓慢的根本原因。一条高速公路耗费动辄几个亿或十几个亿，这些资金能建设多少个中小学，解决多少孩子上学问题？但在有些决策者看来路是当务之急，教育可以缓行。上高科技项目、城市美化亮化绿化等形象工程，没有钱借钱也要干。好像这些事都不能等，惟有教育的事能等，孩子们的年龄能等。这种观念不变，中国的现代化就像在沙滩上建高楼，后果不堪设想。这同人们崇尚科教兴国、知识经济、信息经济、率先实现现代化、跨越式发展多么不协调，好像发生在两个国家的事。即使户籍、社保、住宅这些城镇化的障碍排除了，城市的大门打开了，教育的鸿沟，人口素质的差距仍然是农民进城的巨大障碍。可见，农村的教育问题不解决，就业问题将更加严峻。三、缓解就业压力、实现充分就业的对策思考当前和今后一个时期，解决好就业问题的基本思路是：将扩大就业作为社会经济发展的优先目标，确保适当的经济增长速度，实施积极的就业政策，激发劳动者自主就业的积极性，通过增加投入、政策扶持、完善服务和就业援助等手段，阻止就业局面的恶化，缓解就业的总量矛盾、结构矛盾和弱势群体难点，将失业率控制在社会可承受的范围内，改善劳动者的收入状况，保证社会的总体稳定。具体对策建议：（一）调整宏观调控目标和政策取向，缓解就业压力十六大报告指出：“扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务”这就是说，就业问题不是一个短时间内就能解决的问题，是一个长期存在的问题，正如以上我们分析的那样，我国就业矛盾将持续到2020年，大约在1520年后才有望得以缓解。因此，就业已成为当前和今后一个时期内经济社会发展的主要矛盾，已成为一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。为了缓解就业压力，客观形势要求我们必须对现行宏观调控目标做必要的调整，把“充分就业”作为当前和今后一个时期内的首要调控目标，变当前“经济增长优先”为“就业优先”。也就是说，政府应该把“充分就业”（95%的就业率）作为国民经济发展的前提目标，作为宏观经济调控指标体系中第一位的指标。但确保适当的经济增长速度，仍是解决失业问题的根本出路，仍是实现充分就业的最重要的途径。经济增长与就业增加量呈正相关的关系，也就是说，我们应该选择就业增长优先的经济增长模式，特别是在当前市场萧条，内需不足，民间投资和企业自主投资意愿不强的情况下，更要继续保持中央“扩大内需”的方针，采取积极的财政政策和稳健的货币政策，即运用财政税收手段如财政支出、税收、国债、贴息等来刺激经济增长，以创造更多的就业机会，为治理失业问题创造基本的经济条件。与此项配套，对宏观政策也要做必要的调整，特别是产业政策和投资政策调整，以促进就业的扩大。1、积极发展第三产业，尤其是社区居民服务业，增加困难群体的就业岗位。据统计，1991年到2001年我国第一产业从业人员减少了2585万人，第二产业净增2269万人，第三产业净增7850万人。所以说，解决我国就业和再就业问题，主要潜力在第三产业。第三产业包括商业、金融及保险业、运输业、服务业、公务及其他公益事业。第三产业有着广阔的市场前景。从投入产出效果看，每投资100万元可提供的就业岗位，重工业是400个，轻工业是700个，第三产业是1000个。第三产业每增加1个百分点的就业比重，就能增加1000万个就业机会。与发达国家或许多发展中国家相比，我国第三产业发展的差距还很大。发达国家第三产业的就业比重一般在70%-80%之间，发展中国家也平均在40%左右，而我国2000年仅为27.5%，2001年为27.7%。如果将我国第三产业的就业比重提高到40%左右，可以增加1亿左右的就业机会。根据国际经验，人均GDP达到1000美元是第三产业加速发展的转折点，我国2001年人均GDP已超过900美元，2002年已达964美元，大中城市和部分发达地区早已超过1000美元。因此，国家要加大对第三产业的投入，在政策和资金上给予必要的倾斜。在第三产业中，社区服务业(包括三个层面的内容：一是与居民吃、穿、住、行、娱乐、健身等方面有关的便民利民服务，二是为大众服务、使大众受益的公益性服务，主要是社区建设和管理的内容，三是面向住在社区内的各类单位的后勤保障服务类。从具体服务内容看，社区服务涉及幼儿保育、养老福利、老年活动、医疗卫生、商业饮食、家政服务、清洁绿化、物业管理、配送快递、修理维护、社区保安等诸多项目)比较适合下岗、失业人员这一困难群体的再就业需要。它具有吸纳空间大、投资少、用人多且对劳动者素质要求不高的特点。据统计，发达国家的社区就业份额一般为20%-30%，发展中国家的社区就业份额为12%-18%，而我国只有3.9%。其实，我国社区就业的潜力也很大，如对北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这7个城市的调查，各种社区服务累计可以为社会提供2000万个就业机会，目前尚空缺1100万人。因此，积极发展社区服务业，是缓解就业压力，特别是对增加困难群体的就业岗位具有更重要的意义。所以，当前政府社区就业工作重点至少做好以下几个方面工作：(1)根据社区服务业的发展特点，制定和实施促进社区服务业发展的产业政策和优惠措施。这些政策和措施的具体内容至少涉及三方面，一是放宽从事社区服务业的准入政策，鼓励人们根据需要进行创业；二是制定各种优惠政策，对于从事社区服务业的组织和个人给与帮助、指导和扶持，尤其是把扶持的重点放在失业人员身上；三是解除从事社区服务人员的后顾之忧，很好地解决社区服务人员的养老保险和失业保险问题。(2)充分肯定非正规就业和灵活就业形势，规范和引导从事社区服务业的各种非正规组织的行为。非正规就业相对正规就业而言，是指未签订劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的但能够提供合法的商品和服务的一种就业形势。社区服务业在很大程度上依赖这些非正规组织和灵活的从业方式。随着家庭小型化、住房单元化、人口老龄化和生活现代化的一系列变化，社区服务中的临时性和非固定性的工作岗位将会日益增多，承认非正规劳动就业的前提下，引导和规范非正规就业组织的行为，同时，要设计与该种就业形势相适应的安全保障方式，保障劳动者合法权利的实现。(3)社区服务业的载体是社区，要加强社区建设，完善社区管理。促进社区服务业的发展，一方面要加强社区硬件的建设，另一方面要完善社区管理。逐步建立起政府统一领导、部门各负其责、社会广泛参与的社区管理体制。（4）利用社区思想政治工作优势，实现下岗职工思想观念的根本转变。解放思想，转变观念成为实施再就业工作的一项基础性工作，社区与居民的关联度强，社区日益成为居民最可信赖的基层组织，这为社区开展思想政治工作提供了较好的条件。社区可以利用便于开展思想政治工作的优势，利用社区板报、广播、下岗职工座谈会等形式开展择业观念大讨论活动；还可以聘请社区下岗职工进行择业观念的教育，转变他们的思想观念。2、配合新的经济增长点，扶持个体私营经济和中小企业的发展，开发新的劳动力市场需求点。非公有制经济和中小企业，近年来已经成为一个新的经济增长点，研究发现，这也是一个就业增长点。发展非公有制经济和中小企业，是与发展第三产业及其社区服务业紧密相连的。90年代以来，我国劳动力市场需求格局开始呈现公有经济部门就业份额逐步减少，非公有制经济就业份额逐步增加的趋势。据国家统计局统计，与1991年相比，在城镇从业人员中，国有集体单位净减5361万人，而城镇私营个体等其他单位从业人员净增1。18亿人。目前，我国中小企业占企业总户数的99%以上，资产总额占50%，销售额占60%，工商税收占50%，就业人数占75%。以同样产值计算，中小型工业企业吸纳的就业容量为大型工业企业的1.43倍。从同样固定资产投资看，国有小企业占国有企业数量的85%，占用国有资产仅17%，吸纳就业却为74%，吸收的就业容量为大型国有企业的14倍。显然，中小企业在增加就业机会过程中处于十分重要的位置。为此，我们必须采取适当的政策措施，大力发展中小企业。(1)创造有利于中小企业生存发展的环境。建议在适当的时候出台中华人民共和国促进中小企业发展法，为中小企业发展提供必要的制度保障。国家要通过进一步完善有关法律法规，规范市场主体和市场行为，为中小企业发展创造一个公平竞争的环境。而且政府要依法行政，进一步扩大市场准入范围，简化审批和办事程序，清理有关税费，使各项工作制度公开化、透明化，为中小企业发展创造一个自由轻松的环境。比如在外贸政策方面，应扩大中小企业的进出口权与进出口服务代理权，使中小企业享受同等的退税待遇与便利；在国内市场准入方面，应放宽中小企业进入传统的公共服务领域的限制，借以打破垄断，引入竞争，降低成本，提高质量，扩大市场，增加就业。(2)对中小企业发展进行必要扶持。如从税收优惠和经济补贴等方面鼓励居民投资办中小企业，构建中小企业融资支持体系，解决中小企业贷款难的问题。据统计，在全国银行贷款总规模中，85%是带给国有企业的，只有15%带给非国有企业，其中乡镇企业只占5%，个体私营企业基本上借贷无门。如上海市中小企业户数占全市97%，产值占50%，而使用银行贷款仅占10%。中小企业融资的难点在于现有银行的积极性不高，中小企业信用及担保体系没有建立。因此，在着手改革现行银行体系的同时，要建立中小企业信用及担保体系。比如，可以设立主要面向中小企业的金融机构和部门。即设立国家政策性银行性质的中小企业银行，或者是将现有的股份制银行、城市商业银行、农村信用社等改造为主要支持中小企业发展的银行，并在呆坏账核销、贷款利率等方面给予一定的政策支持。再有就是建立中小企业信用担保体系。在政府设立担保基金的同时，也鼓励中小企业协会等民间机构或者金融机构设立中小企业贷款担保公司。并着手建立中小企业信用数据库，逐步向依靠中小企业的信用进行贷款过渡。(3)建立中小企业发展服务体系，促进中小企业的健康发展。政府应该摆正自己在市场经济中的位置，更多地为中小企业创办和发展服务，通过中小企业的发展创造就业机会和增加税收，而不是自己去创办企业。建议政府成立一个独立的中小企业管理服务机构，协调有关部门共同促进中小企业的发展。同时，建立中小企业服务体系，拿出一定的资金支持为中小企业发展提供服务的中介机构，通过这些机构帮助中小企业的发展，为中小企业提供各种培训（创业培训、开业指导）、咨询、信息、技术、和法律等“全方位”的社会化服务(4)发挥劳动保障部门在促进中小企业发展中的作用。劳动保障部门可以利用分布广泛的职业介绍机构对各类中小企业进行免费的招工服务、法律服务和劳动保障信息服务，以及费用低廉的保管职工档案、代缴社会保险等劳动事务代理服务，以减轻中小企业的负担，保障其从业人员的权益。3、加快城镇化进程，扩大农村劳动力的就业空间。当前对于我国存在着的农民收入水平低、农民与土地的矛盾日益尖锐、农业劳动生产率低、就业不足等问题，我们必须不失时机地实施农村城镇化战略，即在广大农村地区，实现农村小规模社会化服务体系向城市的大规模社会化服务体系的转化，第一产业的农业人口向第二产业、第三产业为主的城市人口转化，农村生活方式和生活质量的城市化。(1)把龙头企业和乡镇企业的发展与小城镇建设紧密结合起来。工业生产的规模效应决定了龙头企业和乡镇企业应相对向城镇集中的趋势。但是，目前我国乡镇企业集中程度低的问题仍非常突出。据统计，我国乡镇企业的92%左右分布在各个自然村落，7%分布在建制镇，仅1%分布在县以上城市。这种建立在城镇基础设施建设落后基础上的极度分散布局，不利于乡镇企业由粗放经营向集约经营的转变，也不利于带动相关产业的发展和农村人口的转移。解决问题的有效办法是，把龙头企业和乡镇企业的相对集中建设与小城镇的发展建设结合起来，政府一方面做好统一规划，合理布局，另一方面，调整投资结构和财政资金关系及国债的投入使用方向，加大对重点小城镇基础建设的资金投入，为非政府投入的进入创造条件。(2)降低城镇和第三产业的就业门槛。农民进城的动力主要来自两个方面，一是农村内部人口增长的压力，技术替代对劳动力的排挤和偏低收入等迫使农民向农业和农村以外转移；二是城镇较多的工作机会，较高的劳动报酬和较好的生活条件等对农民形成的巨大的吸引力。这两项合力促使着数以亿计的农村富余劳动力形成一股股的“民工潮”，在城乡间无序涌动，造成了不可忽视的社会压力。因此，当务之急是政府要顺势引导，变消极应对为积极利用，通过降低进入城镇和第三产业就业的门槛，比如，对小型服务业免收开办费和提高税收起征点等措施，引进人力资源。既可使“没事做的人”来做“没人做的事”，又能促进城镇产业特别是新型服务业的发展。(3)破除城乡人口流动的制度壁垒，使农民能从土地“出得来”又能到城镇“进得去”。目前，实现农民的有序流动的制度建设，一是要完善农民承包土地使用权的流转制度，按照既保证土地依法有序和适度规模经营，又方便农民转移的要求制定规则。二是要改革城乡二元户籍制度，逐步实现城乡户籍一体化，同时，放宽对农民进城的限制，降低城乡间，产业间变迁的成本。三是着手解决农民到城镇就业的社会保障：医疗、住房、教育等切身利益问题，给他们以公正的“市民待遇”。(4)通过舆论工具，促使农民改变传统观念。主要是通过电视、广播、报刊等舆论工具，促使农民改变“几亩地一头牛、孩子老婆热炕头”的传统观念，解放思想，大胆走出去，接受现代城市的文明，实现生产方式和生活方式的城市化。4、促进劳动密集型产业的发展，发挥劳动力充裕的比较优势。在全球经济一体化的情况下，所有国家的经济结构调整都要在全球范围依照“比较优势”进行。我国总体处于资本缺乏、技术含量不高的状态，而劳动力资源却十分丰富，且具有价格优势，如制造业劳动力价格是美国的1/20，香港的1/10。因此，从我国人口总量多、人口质量不高但具有比较优势的现实国情出发，大力发展劳动密集型产业，不仅符合入世后全球经济一体化要求，而且有利于增加就业，减少失业。如旅游业在我国就有很大的发展潜力，国际旅游组织的资料表明，1元的旅游直接收入可带动相关行业增加8元的收入，安排1个就业人员可为社会创造5个其它就业岗位。（二）强化政府再分配功能，完善社会保障体系为了解决就业问题我们除了把充分就业作为经济发展的首要目标，树立就业优先的意识外，当务之急是通过加强政府再分配功能破解社会保障迷雾，走出低就业低收入高储蓄低消费低就业的恶性循环，改变产品积压和消费不足并存的被动局面。因为社会保障问题靠市场机制是解决不了的，社会保障应是政府第一职能，社会保障不足就是政府缺位。对策思路是把启动低收入阶层消费为突破口，由政府强化社会保障功能，抓消费，促就业。为此，应采取如下对策:1、进一步提高低保线以消费带动就业。当前我国大量的产品过剩，不是产品数量超过目前人民群众的实际需要，而是大多数家庭收入水平低，没有购买力。我国目前收入分配的差距已经到了必须通过加大再分配力度来缓和的程度。如果不及时缩小已经适度的差距，启动大众消费，创造更多的就业岗位，社会稳定的局面将难以维持。所以，当务之急是完善社会保障体系，启动中低收入阶层消费。近些年来，各级政府对社会保障问题还是比较重视的，尤其是在低保障线的设计和实施上取得了巨大的成就。但是，这种进步和收入差距扩大的速度相比还是不可同日而语的。所以，我们必须采取果断的措施，把再分配的调节力度加大到足以启动中低收入阶层消费的程度。那么，我们就必须扩大城市中等消费水平人口的队伍，不断提高城市最低消费阶层的消费水平，把现有水平的最低消费阶层一次性消灭。按中国统计年鉴提供的数据我们完全有力量干好这件事。2000年全国人口平均消费水平为3397元，占城市人口10%的最低收入人口人均年消费2540元；占城市人口10%的低收入人口人均年消费3275元。要使这20%城市人口消费水平达到全国平均消费水平，每年只需要448.81亿元。加上操作成本，财政每年拿出500亿元是不成问题的。宁可别的事情缓办也要保证这项开支。目前，根据民政部公布的“全国百城万户低保抽查”结果显示：100万户中有61.8%的低保户每月在100元以下，29.8%的低保户每月在101200元以下，8.4%的低保户每月在200元以上，最高的广州是300元、北京为290元。实行这项政策之后全国城市的低保线的最低线可以达到283元，这是中央财政的必保线。如果地方财政实力不足。各类城市低保线低于必保线的由中央财政补足。实行这项政策之后，目前的中低收入人口队伍就可以扩大9000多万人。虽然我们只直接增加消费500亿元，但它的政策效应却是几倍甚至几十倍的扩张。因为，政府的如此举措即给广大人民群众吃了一颗定心丸，使广大人民群众对社会主义市场经济的前景增添信心，在消费和储蓄的倾向上就会做出较大的调整，至少恢复到正常的消费心态，基本消除亏消现象。从而使许多积压但客观上需要的商品的价值得以实现，由滞销变畅销。企业恢复正常生产，就业岗位就会逐步增加。恢复正常生产的工商企业增加的税收会远远超过500亿元。并且这种由政府启动消费的政策应该长期坚持下去，直到就业率达到95%，失业率降到5%为止。这比国债直接投资生产领域见效快得多，带动作用大得多。2、为低收入阶层提供政府廉租房。住宅是人类最基本的生存条件。居者有其屋是个人奋斗的目标，不是政府的责任，而生者安其居是基本人权，是政府社会保障功能的重要组成部分。改革之前我们忽视住宅产业的发展，忽视住宅的商品性，实物分配体制使住宅严重短缺。而推行住宅商品化之后，我们又忽视了住宅的社会保障作用，因而造成住宅商品大量积压和广大居民住宅短缺并存的局面。住宅流通体制不顺，产业发展不正常，不仅大大减少了就业岗位，而且降低了劳动者的流动性，丧失了许多就业机会。目前城市住宅以售为主的方针只能解决高收入阶层和主要靠财政消费的部分军、公、教人员的住房问题，广大中低收入阶层的问题难以解决。其实，当前真正有普遍现实意义的消费结构升级就卡在住房问题上。人们为了积累购房款抑制当期消费，或者按揭还款需要几十年也减少当期消费。这已经成为并将继续成为国内消费市场长期不景气，就业岗位短缺的重要原因。所以，我国目前的经济结构战略性调整应该从改革住宅流通分配体制入手，搬开压在内需消费结构升级之上的第一座大山。当务之急是消灭贫民窟，建设适量的政府廉租房。以此为动力，启动住房消费并因此带动建筑业等五十多个产业的发展，大量增加就业岗位。这方面，成都市做的就比较好，为了实现“居者有其屋，生者安其居”的庄重承诺，成都市委、市政府坚持把住房解困工作纳入“一级责任目标”进行管理，通过廉租住房供应体系、修建解困专用房以及加快危旧房改造等措施和渠道，千方百计为低收入家庭解决住房困难。目前全市已有10万多户人均居住面积6平方米以下的困难家庭迁入新居，他们中的绝大部分是下岗职工和享受“低保”的低收入家庭。像这样的廉租住房，基本上是由市政府负责提供绝大部分的租金，住户每月只需负担七八十元（七八十平米）。3、调整教育投资结构，普及中等教育。在解决人的基本生存条件之后，教育是社会经济发展中最重要的产业。在今后10到15年内，这既是社会投资的重点也是家庭投资的重点。教育既是一种人力资本的投资，又是一种劳动力扩大再生产体现消费结构升级的消费。目前启动教育消费最容易见效。据有关部门调查居民存款中有44%是为子女教育积累的资金。这说明只要政府改变观念，调整投资结构，积极引导，我国的教育事业将会有一个巨大的发展。教育的发展也会提供大量就业岗位，减少就业压力。为此，我们应在普及九年义务教育的基础上，进一步加强中等教育，特别是专业技术教育。首先应该进一步明确政府对教育的投入是公共品，对公共品的享受每个公民具有同等的权利。不能同等享受的东西就不应该由政府投入。根据这样的原则来调整的教育投资结构，逐步减少高等教育投入，确保义务教育投入，增加中等教育投入。我们这里所说的中等教育包括高中和中专（职业技术），重点是中专。中专是介于义务教育和非义务教育之间的教育。非义务教育应该完全由家庭自己负责，义务教育应该完全由政府财政负责。所以，中专应该是政府负担一半，家庭负担一半。当务之急是对城乡初中毕业的青状劳动力进行中专水平的职业技术教育。对这部分人的职业教育在今后5到10年内作为教育特区来对待，政府投资社会投资一起上，政府给学生补贴学费。第一年政府负担全部学费，第二年政府负担一半学费，第三年学生交全部学费。通过这样的举措可以大大地提高劳动力的整体素质，缓解就业压力。至于高等教育，不是公共品，政府不应该再投资，应完全放开全面市场化、企业化。学士、硕士、博士学位国家也不要管，由各大学自己授予。各类品牌的毕业生在劳动力市场竞争其价格不再由文凭决定，而是由其使用价值即为用人单位创造的价值决定。只有在这样的教育思想指导下，政府不再管学生的考试、人才的资格认证，只管各类学校的资格认证，我们的高等教育就会获得蓬勃发展。目前由于大学短缺，利润率高，社会资金一定会迅速投入，家长也乐于为子女教育掏腰包。那么，银行里的几亿元人民币既会迎接高等教育春天的到来。可见，教育产业将成为我国的一大支柱产业，即会创造许多就业岗位。那么，这一切都在等待政府教育观念的转变。（三）加快劳动力市场建设，完善就业服务在市场就业机制初步建立起来的情况下，发展劳动力市场的重点是完善服务，建立职业信息、职业培训、职业介绍一体化的服务体系，保障结构调整和改革的顺利进行。1、发挥公共职业介绍的主导作用。要搭建起以公共职业介绍为主，民办、中外合资、中