对纳税评估与税务稽查问题的调研与思考.doc

对纳税评估与税务稽查问题的调研与思考2007年9月第12卷第3期扬州大学税务学院学报JournalofTaxCotgeofYangZHouUniversity.2007Vo1.12,No.3对纳税评估与税务稽查问题的调研与思考周光祥(扬州市国家税务局,江苏扬州225000)摘要:在税源管理联动机制中,纳税评估是体现税收分析,税源监控成果的主要环节,也是税务稽查的主要案件来源.但当前纳税评估与税务稽查工作之间也存在一些问题:稽查与评估交叉重复,增加了纳税人的负担;稽查与评估处理方式的不同,容易给纳税人产生错觉.应重新审视纳税评估职能,加强纳税评估与税务稽查的融合.关键词:纳税评估;税务稽查;税源管理中图分类号:F810.423文献标识码:A文章编号:100r74465(2007)03一OO4602近年来,为推进税收管理的规范化,科学化,精细化,各级税务机关按照总局的统一部署,认真组织开展税收分析,税源监控,纳税评估,税务稽查等四个环节的联动工作,较好地解决了税收管理中存在的”疏于管理,淡化责任”的问题,有效地提高了税源管理质量和征管效率.但是,当前纳税评估与税务稽查工作之间还存在一些问题,在一定程度上已经影响了联动机制的运行.近期笔者对此进行了专题凋查,走访了有关基层分局和部分纳税人,现将有关情况分析如下:一,纳税评估与税务稽查在税源管理联动机制中作用突出根据2005年国家税务总局颁布实施的纳税评估管理办法(试行)和江苏省国家税务局纳税评估工作规程(试行),纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳税人和扣缴义务人(以下简称纳税人)纳税申报(包括减免缓抵退税申请,下同)情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断,并采取进一步征管措施的管理行为.纳税评估工作的主体是基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员.评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主,特殊情况可以延伸到往期或以往年度.也就是说纳税评估是一项事后管理的税收征管行为.在税源管理联动机制中,纳税评估是体现税收分析,税源监控成果的主要环节,也是税务稽查的主要案件来源,起着承上启下的重要作用.根据征管法及1995年国家税务总局颁发的税务稽查工作规程:税务稽查是税务机关依法对纳税人,扣缴义务人履行纳税义务,扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称.包括日常检查,专项检查,专案检查等.税务稽查工作的主体是各级稽查局.在税源管理联动机制中,税务稽查对税收分析,税源监控,纳税评估环节转来的案源和线索,进行认真分析,科学分类,逐一核实,取证,以稽查促进分析,以稽查强化监控,以稽查深化评估.二,纳税评估与税务稽查在税源管理联动机制中问题较多1.稽查与评估交叉重复,增加了纳税人的负担稽查按案件来源分为三种形式,即日常检查,专项检查和专案检查.其中日常检查的选案标准与纳税评估对象选择有交叉重复之处.纳税评估工作规程明确规定对已纳入稽查对象或拟列入稽查对象的纳税人不作为纳税评估对象,但必须将有关疑点告知稽查部门.可是,对于已经进行纳税评估的纳税人,又被列为税务稽查对象这种情况,目前没有明文规定如何处理.因此这种情况下,往往会造成纳税人接受多重检查.税源管理部门与稽查部门对于评估户的信息传递不通畅,不及时,部门之间协调不够,这为稽查日常选案带来了矛盾.甚至在实际工作中,有些已列入税务稽查日常检查范围的企业,收稿日期:20070620作者简介:周光祥(1954一),男,江苏扬州人,扬州市国税局稽查局局长.46管理部门为争抢税源(有些县市局的税收管理分局和稽查局都有税收任务指标),抢先一步先进行纳税评估,让纳税人自行补税,帮助逃避税收法律的处罚;稽查部门再入户检查时空手而归,浪费了人力,物力,财力.2.稽查与评估处理方式的不同,容易给纳税人产生错觉纳税评估管理办法(试行)第十八条规定:对纳税评估中发现的计算和填写错误,政策和程序理解偏差等一般性问题,或存在的疑点问题,经约谈,举证,调查核实等程序认定事实清楚,不具有偷税等违法嫌疑,无需立案查处的,可提请纳税人自行改正.纳税评估工作规程也明确了五种移送稽查部门进一步处理的情形.对”政策和程序理解等一般性问题”的规定强调的是主观因素,在实际工作中确实难以界定,这在一定程度上赋予了评估人员很多的自由裁量权,往往会出现”借纳税评估之名,行税务稽查之实”(以评代查)的现象.这样,纳税评估与稽查工作容易产生矛盾和冲突,突出地表现在对税收违法行为的处理方式,处理权限上:纳税评估中有问题的纳税人可以自行补税,而税务稽查中发现纳税人有税收违法问题的,不仅要补税,加收滞纳金,更要处以0.5倍以上,5倍以下的罚款;如果偷税数额占应纳税款10%以上并且偷税额在1万元以上的,还要移送司法机关追究刑事责任.这样纳税人因税务稽查发现的问题,比纳税评估发现的问题,要承担数倍的损失.同样的国税部门,同样的国税干部,执行同样的税收政策,只因执行的规章不同,执法的力度明显不同,会给纳税人造成错觉.有些纳税人错误地认为:自行申报错了也不要紧,反正有纳税评估人员帮助把关,但是千万不能落到税务稽查人员手上.现在纳税评估人员仿佛是企业纳税申报的审核员,是企业”自己人”,而税务稽查人员是企业真正的”敌人”,这样就产生了”笑迎评估,背对稽查”的现象.在有的情况下,纳税评估人员对企业某个时期的纳税情况已经进行了评估,作出了评估结论,通知企业补缴了一定的税款(有的评估甚至无问题),但在税务稽查时,又被发现了新的问题(或对以前的问题有了新的处理),要求企业再补缴税款,滞纳金,罚款,这时企业就会以评估结论对抗税务稽查处罚(往往评估结论更有利于企业),这给税务稽查工作带来了一定的困难.三,加强纳税评估与税务稽查的联动,全面提高税收征管效能1.重新审视纳税评估职能在目前情况下,纳税评估仿佛是税务部门在帮助企业自查自纠,这不仅增加了税务部门的工作量,而且也弱化了税收执法刚性,还助长了企业一种侥幸心理,”评估出来算我的,评估不出来算你的”,反正也不会受到行政处罚,没有实际的经济损失.建议将纳税评估工作由社会中介机构去办理,就象所得税汇算清缴一样,如果企业不能自行汇缴,不能自行纠正,被税务机关查出来后就应该受到行政处罚.这样既可以减轻税务机关的工作量,又可以理清征纳双方的职能,强化国税执法的强度,促进依法治税的进程.2.加强纳税评估与税务稽查的融合在当前情况下,从提高税源管理机制运行质量,统一对外税收执法标准的角度出发,建议从以下三个方面加强纳税评估与税务稽查的融合.一是按照高标准,严要求全面规范纳税评估工作,可以参照税务稽查工作规程,规范纳税评估每一环节工作:(1)凡经评估没有发现的问题的,由评估人员按稽查无问题的标准制作税务检查结论送达企业;(2)凡发现纳税人计算和填写错误,政策和程序理解偏差等一般性问题,或存在的疑点问题经约谈,举证等程序认定事实清楚,不具有偷税等违法嫌疑,无需立案查处的,应按税务稽查的标准制作税务处理决定书送达企业;(3)凡发现有明显偷逃税嫌疑,需到企业进行实地调查的,应提请稽查部门提前介人,一并调查取证,由稽查部门统一对外作出处理和处罚决定.这样,既可以减轻纳税人重复接受检查的负担,又可以统一税务部l-x#b的执法标准,防止出现”两张皮”的现象.二是要加强纳税评估与税务稽查的相互交流.应建立纳税评估与税务稽查信息传递制度,联席会议制度,交流纳税评估发现的不同行业,不同企业,不同产品物耗,能耗比例和生产经营管理的方式,方法,交流税务稽查发现的偷骗税新动向,调查取证的新方法,相互促进,共同提高.三是要加强纳税评估与税务稽查的相互监督