新型农村合作医疗调研报告

广东省新型农村合作医疗的法律规制的思考 番禺区与揭东县的实地调研比较l 调查目的：2003年底国家十二部委联合下发关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见。04年起，广东省全省农村新型合作医疗工作全面展开。经过一年多的试行，此项工作进展如何？农民得到了什么实惠？存在什么问题？可以如何改进？ l 内容提要：1新型农村合作医疗的实地调研情况：包括筹资、医疗监管、医疗服务、医疗目标人群、医疗补偿方案设计等方面。2分析与思考：对新型农村合作医疗改革进行法律规制的思考 l 关键词： 新型农村合作医疗 l 调查地点：广东省揭阳市揭东县 广东省广州市番禺区l 调查方式：实地采访、资料收集 l 调查时间：2005年5月至12月 l 调查/整理：林旭林 程柳梅 魏秋琴l 指导老师：唐元平 职称：讲师l 单位：华南农业大学人文科学学院 公共管理学院l 鸣谢：番禺区新型农村合作医疗办公室 番禺区卫生局揭东县新型农村合作医疗办公室 揭东县新亨镇政府“小病忍着，大病听天”，这曾经是大多数没有一点医疗保障贫困农民对待疾病的方法。巨额的医疗费用使得农民“大病即返贫”、“一人生病，全家遭殃”。针对这一现状，国家出台了新型农村合作医疗制度并于2003年起开始在全国试点，这对我国农村仍花不起钱看病的农民来说是一个好消息。新型农村合作医疗制度，即在政府知道下，由农民自愿参加，个人集体和政府多方面筹资，以大病统筹为主的医疗互助制度。但一项制度的出台并不能一下子就能达到预期目标，而是要通过试点不断地总结出经验，才能找到一条最适合当今农村医疗保障的道路。广东省多个试点从2004年开始试行此项工作，经过一年多的运作，此项工作进展的如何呢？农民得到了什么实惠？事实表明作为经济较好的广东，医疗发展还是困难重重的。据统计全省参加2005年度农村合作医疗人数为2600万人，覆盖率为50.5，比2004年7月的1807万人约增800万人，覆盖率增15。但实际上根据广东省新型农村合作医疗网公布的2005年1月份省农村合作医疗医院补偿情况来看，全省合计补偿人次为39047人，补偿金额共为46057868元。由此可见，农民的补偿率是很低的，我省农村合作医疗制度实施得还很不完善，农民的实惠并没有真正的落实。到底原因何在呢？可以如何改进呢？笔者通过对目前广东省新型农村合作医疗制度实施得较好的广州市番禺区和实施情况较为不理想的揭阳市揭东县进行深入调研，通过比较分析试行所取得的成果以及从中所遇到的难题，进而寻探有效的解决方案，最后为实施新型农村合作医疗制度的提出立法设想。一、新型农村合作医疗的实地调研情况目前我省新型农村合作医疗制度主要有三种形式：（一）采取医疗保险形式；（二）县统筹农村合作医疗制度；（三）镇统筹农村合作医疗制度。番禺区实行的是新型农村合作医疗制度采取的医疗保险形式，揭东县采取的则是镇统筹农村合作医疗制度。从各级关于新型农村合作医疗的文件中可知， 新型农村合作医疗制度内容主要包括筹资标准、医疗监管、医疗服务、医疗目标人群、医疗补偿方案设计等方面。我们在实地调研就是从这五方面的内容入手。下面是从广东省新型农村合作医疗办获得的统计图表资料（表一至表五），详细列举了番禺区和揭东县的新型农村合作医疗的实施情况。 广东农村合作医疗制度一览表（表一）2005年4月12日序号单位制度形式主管部门参合人数(人)参合率 %人均筹资(元)其中（省扶持资金略）统筹形式住院报销比例%报销封顶线(元)起付线（元）市级县级乡镇农民卫生院县级市外卫生院县级市外7广州番禺区医疗保险委托保险公司58160291.0 100 0202060区55-8040-6030-4020000300400500114揭东县合作医疗卫生61632163.9 2512210镇50302520000002005年06月全省新型农村合作医疗基本情况统计表（表二）县(市、区)或乡镇农业人口总数(人)其中参加合作医疗人数(人)其中参加合作医疗人口覆盖率(%)乡镇总数(个)行政村总数(个)县统筹模式县数(个)乡镇统筹模式镇数(个)合作医疗覆盖五保户人口数(人)贫困人口数(人)其中：特困人口数(人)五保户人口数(人)贫困人口数(人)其中：特困人口数(人)乡镇数(个)行政村数(个)番禺区64011090310309100135821698939702940690223051022305揭东县9639631695253866801616321106387011874631522701515165005年06月全省新型农村合作医疗基金收支情况表（表三）县(市、区)或乡镇上 年 结 转年初至本月筹资总额年初至本月支付总额累 计 结 余总 额省级财政市级财政县级财政镇级财政个 人缴 纳其中：村集体其 它总 额其中：门诊其中：住院报销 金额报 销 人 次报 销 金 额报 销 人 次番禺区05647967500125190001024274033717935198657860221091534534001179216557531414134370522揭东县4158937610587000006105870002652951002652951281076118562005年06月全省新型农村合作医疗保障救助基金收支情况表（表四）县 (市、区)上年结转年初至本月收入累计年初至本月支出累计累计结余小计省级财政市级财政县级财政其它小计贫困人口参加合作医疗减免金额减免人数住院医疗救助金额其中：救助贫困人口金额住院医疗救助人次其中：贫困人口人次住院医疗救助人口的家庭人数住院医疗救助贫困人口的家庭人数拨付风险资金番禺区28244120000000000000002824412揭东县1095518000001060000026000016000800009895182005年12月份全省农村合作医疗住院补偿情况（表五）全省合计（补偿人次93274，补偿金额140565953元）广州市（补偿人次6193，补偿金额6578026元），其中，白云区（补偿人次258，补偿金额182121元），番禺区（补偿人次3783，补偿金额4374491元），花都区（补偿人次716，补偿金额517865元），从化市（补偿人次752，补偿金额706472元），增城市（补偿人次684，补偿金额797077元）。揭阳市（补偿人次740，补偿金额1807184元），其中，榕城区（补偿人次92，补偿金额98297元），普宁市（补偿人次791，补偿金额724139元），揭东县（补偿人次530，补偿金额499033元），揭西县（补偿人次136，补偿金额227441元），惠来县（补偿人次70，补偿金额101562元），大南山侨区（补偿人次7，补偿金额6963元），东山区（补偿人次2，补偿金额94609元），普侨区（补偿人次3，补偿金额32560元），试验区（补偿人次9，补偿金额22580元）。从上述五个图表以及我们的实地调研情况对新型农村合作医疗制度的五项内容作出以下分析：（一）筹资标准筹资是新型农村合作医疗制度建立和可持续发展的根本。筹资主要涉及筹资的渠道、筹资的比例和筹资的方式3个方面。番禺区属经济较发达地区，于2005年1月1日正式实施新型农村合作医疗。根据广州市番禺区的番禺区新型农村合作医疗暂行管理办法规定，其新型农村合作医疗基金的筹资标准为：成年人每人每年100元，18周岁以下人员每人每年90元，其中，区、镇财政每年对参加新型农村合作医疗人员的资助分别为人均20元（街道办事处纳入年度财政预算，由区财政统一核拨）；参加新型农村合作医疗人员中的成年人由村集体及个人负担60元，18周岁以下人员由村集体及个人负担50元，村集体及个人负担的比例由各村自定。据番禺区新型农村合作医疗办公室介绍全区有农业人口640，110人，其中参加农村合作医疗有581，602人，覆盖率为90.88%。这对缓解农民因病致贫、因病返贫，减轻农民医疗费用负担，保障农民群众身体健康发挥了积极的作用。其中石碁镇在广大农村中全力推进新型农村合作医疗，全镇有6.14万人参加新型农村合作医疗，覆盖率高达97%。今年上半年，该镇有1362人次住院报销，报销比例为28%，体现了新型农村合作医疗制度保住院、保大病的作用，有效解决了群众看病难的问题。揭东县属经济欠发达地区，其筹资能力相对较弱。资金来源包括农民每年每人缴费10元，还有各级财政对参加新型合作医疗的农民给予的支持款，其中省10元/人，市1元/人，县2元/人，镇2元/人，合共25元/人。揭阳市共有94个镇（街道）建立了新型农村合作医疗制度，有167.2万人参加了2005年度农村合作医疗，共筹集合作医疗基金2108万元。至8月份，有11821人次受惠，受惠资金总额为1196万元，人均受惠1012元，各项工作进步明显。揭东县有农业人口963，963人，其中参加农村合作医疗有616，321人，覆盖率为63.9 %。但在试点第二个年头，揭东县新亨镇就出现了一个新的现象，有两个村，包括仙美村和溢溪村的参保率达到100%，远远高于全镇平均水平。原因是这两个村的农民不用出一分钱就能享受这项新型农村合作医疗。他们每人10元的参保费全部由他们村外出创业的老板负责。这是一个令人可喜的现象。在提高参合率的同时，也在试验初期就实现了新型农村合作医疗筹资方式的多样性。在揭东县的调查过程中发现其实在筹资这一环节上，新型农村合作医疗还面临着不少问题和挑战：第一、医疗基金总量不足。据揭东县新亨镇新型农村合作医疗办公室负责人称，由于参合率不高，可利用资金不多，试点第一年就出了资金缺口，无法实现上级文件规定的基本保持收支平衡且有10%的盈余。因为合作医疗作为一种互助救济制度，也适用保险上的大多数原则。即参加的人越多，保障水平越高，参合率越高，农民受益的面越大。在调查中，笔者还发现该地区之所以第一年就出现基金总量不足的另一个原因是：该地区市县镇三级财政补助与上级规定的补助少了50%。省政府转发省卫生厅关于建立建立和完善新型农村合作医疗制度的意见中指出：一般地区农村合作医疗人均筹资额要达到30元以上。而揭阳作为广东省的一个地级市，全市筹款额均仅为25元，也就是市县镇三级财政比规定的补助少了5元/人。这样试点第一年就出现资金总量不足也就不足为奇了。第二、保持筹资可持续性令人担忧。新亨镇今年有较高的投保率，源于有私人为农民资助，而那些没有受到资助的村投保率很低，甚至有些参保率基本接近0，也就是说大多数农民是在缺乏自觉性的基础上参加新型农村合作医疗的。我们知道，不可能每年都有私人来为农民买单，一旦没了这种资助，投保率肯定会明显降低，这是难以保持筹资可持续性的原因之一。另外，揭阳市属经济欠发达地区，各级财政相对紧张，特别是镇一级，有时工资都发不出，所以很难保证这几级财政能够及时并持续地给予农民补助。所以说在试点过程中，应更为客观评估各方的经济承受能力，并随着社会经济的发展，逐步提高基金总量；还要根据实际情况，合理确定筹资比例，并在保证质量的同时，兼顾效率，探索有效的筹资方式，降低筹资成本。（二）基金管理监督方面管理监督是新型农村合作医疗制度正常运营和可持续发展的保障。其监管的要点是资金安全和基金支付。番禺区农村合作医疗基金由专业管理公司进行专业的管理。中国人寿保险股份有限公司番禺支公司 在公开、公平、公正投标和竞标过程中胜出，成为了番禺区新型农村合作医疗基金的管理者。但中国人寿对农村合作医疗基金只承担管理的责任，不能利用基金赚取任何利润，管理人员的工资福利将由政府财政另行支付，保证基金内的每一分钱都用在农民的身上。中国人寿在正式接手管理之前，还必须和政府部门签订责任书，严格按照协议履行自己应该履行的职责，接受政府部门的监督和执行政府部门制定的政策。此种做法是一种双赢的结果，政府部门可从繁杂的行政事务中解脱出来，节省了大量的物力、人力和财力。而中国人寿则能发挥专业管理公司的长处对农村合作医疗基金进行管理，服务广大群众，提高企业知名度。 根据新亨镇新型农村合作医疗办公室提供的资料显示，从去年（2004年）起新亨镇就成立了由人大、纪检、财政和村民代表组成的合作医疗监督小组，负责对辖区内合作医疗的管理机构、服务机构、投保者进行有效的监督。定期对合作医疗运转情况、奖金管理和使用情况卫生服务提供与利用的合理性、群众对合作医疗服务的满意度等进行监督。另外，新亨镇合作医疗领导小组定期向合作医疗监管小组和县级合作医疗领导小组汇报合作医疗开展与运行情况及资金的筹集和使用情况，接受审计和监督。但事实上，由于合作医疗刚试点一年，很多监管制度还没真正得到具体落实，很多问题也还需经过继续探索，以确保新型农村合作医疗监管能保证资金的安全性和实现监管的有效性。目前，国内一些地方开展的新型农村合作医疗试点工作的基金由政府自己管理，都 在不同程度上存在资金运用不当、未建立有效监督机制、信息处理系统不一、财务管理 和会计制度不完善等问题。而委托专业公司进行管理，就能有效地避免上述问题。如在报销上，利用电子计算机，全区联网，在电脑上进行处理，而不经过手写等处理程序，使报销更客观。同时，报销不直接支付现金，由区农村合作医疗服务管理中心通过银行转入参加人员提供的活期储蓄账户。实现降低管理成本，提高受益水平，保证基金平衡，也是合作医疗监管所必须面临的挑战。（三）医疗服务方面医疗服务是新型农村合作医疗制度、医疗质量和费用控制的关键。建立新型农村合作医疗制度，不仅是要使患病入保农民看得起病，更重要的是要使患病入保农民看得好病。医疗机构的服务能力和服务方式对合作医疗制度有着重大的影响。目前，由于合作医疗以保大病为出发点，规定只有住院的病人才能报销医疗费用，所以农民小病最多也就在农村私人诊所就诊。番禺区为保证参加城乡合作医疗的广大市民享受到基本医疗服务，促进社会保障及卫生事业的发展，番禺区卫生局与区内合作医疗定点医疗机构签订服务协议书，严格监管违规违纪及不规范行为。协议要求，凡向参加合作医疗病人提供超出合作医疗基金支付范围的医疗服务、诊疗项目、药品等自费项目，须征得参加合作医疗病人或其家属同意并签定自费项目确认书方可使用，否则自费费用全部由院方负责。自费比例，区级医院不超过20，镇级医院不超过16。对医院发生超出比例以外的自费费用由管理中心在每月结算时扣除；城乡合作医疗支付范围内同类药品（通用名相同，药品名不同）有若干选择时，在质量标准相同（如符合GMP标准）的情况下，应选择效果较好、价格较低的品种，否则差额费用由院方承担；医务人员为参加合作医疗病人进行属于合作医疗中需支付部分费用的诊疗项目检查和治疗的收入和使用药品的收入，不得与医务人员本人及其所在科室收入直接挂钩，否则合作医疗管理部门拒付相关费用；严格执行药品价格政策，所用药品价格高于国家和省级物价行政部门定价的，差额部分的费用合作医疗管理部门不予支付，费用由院方承担；参加合作医疗病人住院使用的药品出现假药、劣药时，药品费及因此而产生的相关费用，合作医疗管理部门不予支付，费用由院方承担；严格执行因病施治的原则，合理检查，合理治疗，合理用药，不断提高医疗质量；充分利用参加合作医疗病人在其他定点医疗机构的检查结果，避免不必要的重复检查；严格执行住院和出院标准，对不符合住院条件的参加合作医疗病人不能收治入院，对符合住院条件的参加合作医疗病人不能拒收入院，对符合出院条件的参加合作医疗病人应及时办理出院手续，不能故意延长住院时间；对凡不履行协议者，由区农合办视情节轻重，给予警告、通报批评、限期整改直至取消定点医疗机构资格等处罚。新亨镇最近两年医疗卫生机构硬件有了一个质的飞跃，新的镇中心卫生院在2004年初已落成，能更大程度上满足农民就诊需要。据悉，实行合作医疗一年来，到医院就诊的病人明显增加。但是在服务水平、服务质量和服务效率普遍不高。在新亨镇调查中，农民普遍反应，即使参加合作医疗可报销部分费用，但还是不敢轻易就上医院，因为医院收费偏高，镇级医院光住院费一天就超过100块，县级和市级医院更是在200块以上，用药也不会为农民考虑，导致药费无法降下来。另外，也有农民反映，医生向病人家属收红包现象名亡实存。因此，如何帮助和促使农村医疗机构提高水平、保证质量、规范行为、控制费用就成为关键。（四）参合目标人群方面农民的参保意愿是新型农村合作医疗制度生命力的基础。但笔者在调查却发现许多农民对新型农村合作医疗存在信任度差和期望值高的情况。所谓信任度差，主要是指农民对基层的组织动机、经办机构的公平性存有疑虑。所谓期望值高，主要指对新型农村合作医疗所给予的经济补偿期望值较高，参加后对报销比例不满。在新亨镇北良村问到一位农民为什么不参加合作医疗时，他说：交钱交怕了，天上哪有掉馅饼的好事，不是乱收费吧？以前交钱，交上后就不知去向。现在，我还是担心。有这种看法的农民并不在少数。前面有说到，假如没有私人赞助，绝对不会出现个别村100%的参合率，而应该是很低，从新亨镇其它村的参合率就可得知，最低的北良村全村常住人口有7000多人，但参加2005年度的合作医疗还不到100人。另据新亨镇合作医疗办公室负责人介绍，这主要是因为部分农民在参保前对此项制度了解不够。因此，新型农村合作医疗的组织者在组织动员农民参保时，既要积极宣传其重要意义和作用，也要对其的局限性保持清醒的认识。宣传动员时要注意分寸，不能为吸引农民入保，而夸大其词，一旦不能兑现，则失信于民。同时，要采取有效措施，防止入保者过度利用卫生服务的倾向。而是要根据农民的经济和心理承受能力，以务实的态度、细致的工作、具体的案例取信于民，提高农民的信任度和满意度，并转化为实际的入保率。调查发现番禺区新型合作医疗的参与人群突破农民的范围，使更多的人得到实惠。番禺区于2005年10月1日出台了广州市番禺区城乡合作医疗管理暂行办法，番禺区可享受城乡合作医疗的对象由原来单纯的农民扩充为凡具有番禺区常住户口且未有参加干部公费医疗和城镇职工基本医疗保险的农业人口（农民）和非农业人口（居民），可参保人群的范围扩宽了。另外，中途参保对象也放宽了，由2005年只有符合计生政策的新生儿可中途参保修改为退伍军人也可中途参保。（五）医疗补偿设计方面补偿设计是新型农村合作医疗制度能否保持基金平衡和可持续发展的重要前提。补偿设计需要在基金总量的基础上，明确如何分配基金?如何确定支付比例?如何防范基金风险？如何规定补偿方式等等。按照各级政府关于合作医疗的文件规定，各合作医疗组织机构要严格按照以收定支、量入为出、保持平衡、略有结余的原则，合理确定基金分配和支付比例。基金透支必然会影响制度的稳定性。但是，基金沉淀过多，也是损害入保者权益的一种表现。番禺区卫生局、农村合作医疗办公室介绍：为推行新型农村合作医疗，保障广大村民健康权益，在2005年，番禺区政府投入了2200多万元作为引导资金。在实际操作中，区镇两级财政为参保的村民每人各补贴20元，所剩部分由村集体及个人承担。村民的负担就明显减轻了。全区共筹得资金56，979，412元，其中区政府投入22，200，000元（含救助金3，150，000元）。年报销最高限额成年人为20000元，未成年人为60000元。据统计，2005年16月份合作医疗受益人口达15，320人，合作医疗补偿金额达22，109，152.66元；人均住院费用为5052.82元，人均补偿金额为1443.16元，人均报销比例达28.6%，除去自费部分后达37.6%。其中住院费用在2万元以上的有612人，人均住院费用为37，721.86元，人均补偿金额为10，250.08元，人均报销比例为27.17%，除自费部分后为39.56%。补偿金额在2万元以上的有41人，最高补偿金额达44，000元（含死亡抚恤金10000元）。经分析，2005年中享受医疗补偿的参保人当中，单次住院费用在2万元以上的人数有1300多人次，而在补偿金额2万元以上的人数就有80多人，其中最高补偿金额达到了6万元，使村民得到了真正的实惠。同时区委、区政府高度重视新型农村合作医疗工作，投入了100多万元加强了信息化建设，为20多家区内定点医院的光纤网络进行铺设及扩充，以实现农村合作医疗信息系统与医保信息系统网络的资源共享，使报销计算的手段更加科学、公正与公平。现场理赔变得更准确、快捷和方便，1分钟内即可计算出报销金额，最快只需3分钟就能完成报销手续，而且在计算的过程中根本不需农民垫付报销资金，在现场就可进行资金的扣除。对零星报销的村民，7个工作日内，报销款可通过银行划账直接到达个人存折中。 揭东县新亨镇新型农村合作医疗实施方案（试行）规定：参保人员可享受因病住院部分费用的报销。在新亨中心卫生院住院的，每次住院费用报销50%，每次报销最高限额800元；在本县内的县级医院住院的，每次住院费用报销30%，每次报销最高限额1500元；市级医院，每次住院费用报销25%；省级医院，每次住院费用报销20%。另外规定每人每年累计最高报销限额：在本市以下住院费用不超过2000元，省级不超过4000元。保大病。是合作医疗的主要目的，但从此套报销方案，很明显，大病还是保不了。在调查中得知现在所谓大病医疗动则上万，少则几千。但就如上面有提到的那样，现在的补偿方案已使合作医疗资金入不敷出，所以唯有提高各级财政的补偿份额，揭阳市作为广东省经济发展较差的地方，且农村人口众多，市、县、镇三级财政很难再有所作为。所以唯有期待省财政在合作医疗资金方面向东西两翼和北部山区做更大的倾斜。二、分析与思考（一）对两地区的新型农村合作医疗的分析通过上述番禺和揭东两个地区的比较分析可知道，两地的新型农村合作医疗在筹资标准、医疗监管、医疗服务、医疗目标人群、医疗补偿方案设计等方面差别很大。一个重要的原因在于两地区的经济发展水平不同。番禺区在基金筹集方面得到区、镇政府、村集体财政的大力支持，参合率、补偿标准远远高于揭东县。同时番禺区新型农村合作医疗的监管制度健全，参加新型合作医疗的民众所受到的医疗服务远远比揭东县的村民好。除了一个经济的原因外更重要的是番禺区关于新型农村合作医疗制度的政策在试行的过程中不断走向完善。先后制定了番禺区新型农村合作医疗暂行管理办法、广州市番禺区城乡合作医疗管理暂行办法等实施办法，为番禺区的新型农村合作医疗制度提供了强有力的保障。过去，受农村大的政策环境的影响，合作医疗筹资始终被视为增加农民负担，导致合作医疗严重滑坡，工作开展举步维艰。当与减轻农民负担和税费改革政策相冲突时，合作医疗经费的收取就无法得到政策方面的支持和保护。我国农村合作医疗制度，经历了几十年的风风雨雨和兴衰成败，难以稳定发展。究其原因，主要是政策不配套，法规不健全。没有一个刚性的法律、法规、政策条例和配套实施方案发布，缺乏严肃合法的约束性和激励性。实践证明，农村合作医疗立法刻不容缓。通过立法，确立新型农村合作医疗制度的法律地位，规范新型农村合作医疗的基金筹集、组织机构、基金管理、医疗服务、监督管理，明确参合农民、医疗机构的权利和义务，明确新型农村合作医疗管理机构的义务以及各方的法律责任。通过立法，加强对新型农村合作医疗的科学化、规范化、制度化管理，让其走上健康有序、制度规范、依法管理、提高水平的新路子，真正用法律促发展，用法制保稳定，努力保证新型农村合作医疗持续稳定发展。（二）对新型农村合作医疗改革进行法律规制的思考当前全国许多省市正在中央的指导下进行新的农村医疗卫生制度改革，由国务院办公厅转发卫生部等部门发出了关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见。指导意见指出，经济发达地区可以在农民自愿的基础上，根据农民收入水平及实际需要相应提高合作医疗的缴费标准。要积极鼓励有条件的乡村集体经济组织对本地新型农村合作医疗给予适当扶持，但集体出资部分不得向农民摊派。中西部地区各级财政对参加新型农村合作医疗农民的资助总额不低于每年每人10元，东部地区各级财政对参加新型农村合作医疗农民的资助总额应争取达到20元。地方各级财政的负担比例可根据本地经济状况决定。指导意见强调，地方各级人民政府要尽快建立农村医疗救助制度，资助贫困农民参加新型农村合作医疗，并对患大病的贫困农民提供一定医药费用补助，对患特种传染病的农民按有关规定给予补助；要注意把建立新型农村合作医疗制度同扶贫和医疗救助等工作结合起来，共同推进和发展。笔者认为这是一个好的开始，但同时也担心如果缺乏有力的法律支持和强有力的制度保障，这一良好的初衷恐怕难以实现。国务院关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见已经下发，但是，具体的用于指导实践的法律法规还没有颁布出来。国家应制定统一的农村合作医疗法规，以规定农村合作医疗的实施办法；规定合作医疗保险组织、村级合作医疗站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗各方的权利和义务；规定保健站医生的选拔方法及职责等等。各省、直辖市、自治区应在新型农村合作医疗的基础上，制定具体的适合本地特点的实施办法。从上面两地区的分析可知，要成功有效地实施新型农村合作医疗制度需要法律法规政策的强有力的保障。在对新型农村合作医疗进行法律规制必须注意以下问题：第一、新型农村合作医疗进行法律规制时必须明确建立新型农村合作医疗制度的目标及价值取向。我国历史上一直是以牺牲一定的农村利益来维持和推动城市发展的，有严重的城乡歧视。改革开放发展到今天，城市和农村的利益逐渐开始走向平衡。不仅城市劳动者需要综合的社会保