公安交警实施行政强制措施如何正确贯彻.doc

公安交警实施行政强制措施如何正确贯彻行政强制法的法律思考作者：阳亚摘要：行政强制法将于2012年1月1日施行，为了正确贯彻实施行政强制法，全国公安部门正在开展与公安行政强制有关的规章、规范性文件和行政强制实施主体清理工作，本文将从交通安全管理行政强制措施的概念与特点；交通安全管理行政强制措施与行政处罚的区别；实施交通安全管理行政强制措施如何正确贯彻行政强制法等方面进行阐述，为我们公安交警部门正确实施行政强制措施提供参考。关键词：行政强制法行政强制措施交通安全管理2011年6月30日，十一届全国人大常委会第十一次会议审议通过了中华人民共和国行政强制法（以下简称行政强制法），宣告我国行政法制建设领域一部重要法律的出台。根据全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，于2005年12月提交十届全国人大常委会第十九次会议初审，期间又经过了2007年、2009年、2011年4月、2011年6月先后四次提请全国人大常委会审议修改，共经5审，历时12年，我国行政法制界的这一力作终于问世。这部法律的问世，无疑对担负交通安全管理职责的交通警察的执法工作具有非常重要的指导意义，它将成为交管部门执法的重要依据和准则。为了深入理解这部法律的深层次意义，并在实践中准确贯彻落实这部法律，结合交通安全管理工作中的实际情况和行政强制法有关行政强制措施规定，对以下方面进行阐述。 一、交通安全管理行政强制措施概述（一）交通安全管理行政强制措施的概念与特点要理解交通安全管理行政强制措施，首先要理解它的上位概念即交通安全管理行政强制，笔者认为交通安全管理行政强制是指交通安全管理部门及交通警察为了维护道路通行秩序，保障交通安全，依法采用强制方式督促交通安全管理行政相对人履行特定义务的行政行为。交通安全管理行政强制最为显著的特点是强制性和违意志性。按照行政强制法第2条明确规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行”。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。根据这一规定，行政强制是行政强制措施的上位概念，行政强制执行是行政强制措施的平行概念，行政强制的构成分为两个部分，一是行政强制措施，二是行政强制执行。笔者认为交通安全管理行政强制措施是指交通安全管理部门在交通安全管理过程中，为了维护社会公共利益与公共安全、保护具体相对人的个人安全和利益，而在必要或紧迫情形下依法运用行政强制权对有关交通参与者的人身、财物及其他权利和利益所作的暂时性限制。交通安全管理行政强制措施具有以下法律特征： 1、交通安全管理行政强制措施具有具体性。交通安全管理行政强制措施是交通安全管理部门为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为。正因为它是具体行政行为，所以一些虽在形式上挂有措施而内容上带有普遍性的行为就不应被列入交通安全管理行政强制措施的范围之内。例如，某地为了预防交通事故，当地公安交管部门下文，所有上路行驶的货运车辆必须粘贴反光条。在这里，交管部门所发布的必须粘贴反光条不属行政强制措施，因为它属于抽象行政行为；而交管部门的一线执法部门根据这一文件要求张三的货运车辆粘贴反光条时，后者才属交通安全管理行政强制措施。因此交通安全管理行政强制措施必须是具体行政行为。 2、交通安全管理行政强制措施具有强制性。这一强制性表现在，当交警部门及交通警察实施某一行政强制措施行为时，被强制人负有容忍的义务；他违反这一容忍义务，就将承担更为不利的法律后果。 3、交通安全管理行政强制措施具有限权性。这里细言有两个涵义：一是，交通安全管理行政强制措施是限权行为，而不是赋权行为。就被强制人的直接利益而言，交通安全管理行政强制措施对该当事人是不利的，是对当事人权利行使的一种限制。如扣留车辆后，被扣押人就无法使用其被扣押的车辆了，当然对当事人不利。应注意的是，我们在理解交通安全管理行政强制措施对相对人的不利性时，应从行为的直接效果理解。因为从哲学上讲，任何措施对当事人都既有不利的一面，也必然有有利的一面。如对醉酒人进行约束，它对当事人并非不利，因为它有利于醉酒人的人身安全，但就该行为的直接法律效果而言，它无疑是对醉酒人人身自由的一种限制。因此，它属于行政强制措施。二是，交通安全管理行政强制措施是限权行为，而不是处分行为。就是说，交通安全管理行政强制措施与处分性的交通安全管理行政决定不同，它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的拥有。换句话说，交通安全管理行政强制措施是对当事人使用权的一种限制(如扣留车辆)，而不是对其所有权的一种处分(如没收财物)。 4、交通安全管理行政强制措施具有物理性。就是说，交通安全管理行政强制措施是一个物理性的实力行为，而不是意思行为；是个有形行为，而不是无形行为。如扣留机动车、扣留驾驶证、约束、盘问检查等都会发生一个个的可见动作。在交通安全管理过程中，我们有时常从决意行为阶段过渡到实力行为阶段，如(1)交通安全管理部门对驾驶人张三驾驶的车辆非法安装的警报器、标志灯具，作出拆除，予以收缴的决定，(2)张三不从，才实施强制拆除，予以收缴的措施，把张三非法安装的警报器、标志灯具强制拆除。在这种情况下这里的(1)行为，属于行政决定(命令性决定，非处分性决定)，是决意行为，不属于行政强制措施；这里的(2)行为，才是行政强制措施行为，因为它是一种物理性的实力行为。 5、交通安全管理行政强制措施具有从属性。交通安全管理行政强制措施是为实现一定的行政目的，具体说，是为保障其它具体行政行为的顺利作出或实现，所采取的行政手段。就它与被保障的具体行政行为之间的关系而言，它是一种从行为，而不是主行为。如扣留超员的客运车辆等，就是为了防止违法当事人的违法行为处以持续状态，以维护交通安全的行政目的行政措施，如果不采取强制措施看，从而不利于事后行政处罚的作出与实施。 6、交通安全管理行政强制措施具有非制裁性。交通安全管理行政强制措施不是以制裁违法为直接目的，而是以实现某一行政目标为直接目的。因此，交通安全管理行政强制措施并非须以当事人违法为前提。它可以针对违法的当事人作出，也可针对合法的当事人作出。如果说交通安全管理行政强制措施与当事人的违法行为有联系，那也只是为了预防和制止违法，而不是制裁违法，如：约束醉酒驾驶人、强制拆除非法安装的警灯警报器。制裁违法是交通安全管理行政处罚的任务，而交通安全管理行政处罚显然不属于交通安全管理行政强制措施。 7、交通安全管理行政强制措施具有可诉性。交通安全管理行政强制措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。根据行政强制法第八条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。 （二）交通安全管理行政强制措施与行政处罚的区别我国公安机关交通管理部门依法可以采取的行政强制措施主要有以下几种：扣留车辆；扣留机动车驾驶证；拖移机动车；收缴非法装置或者机动车牌证、收缴上路行驶的报废或拼装机动车；检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量；约束；强制排除妨碍；约束；盘问检查等，交通安全管理行政处罚有：警告；罚款；行政拘留；没收；吊销或者暂扣机动车驾驶证。区分交通安全管理行政强制措施与行政处罚，它既涉及到在交通安全管理行政执法阶段对法律的适用，更关系到在行政诉讼阶段对诉讼管辖的选择。某一交通安全管理执法行为如果被界定为行政处罚，那它就必须受制于行政处罚法，我们必须按行政处罚法的标准去衡量该行政行为的合法性；相反，如果该执法行为被确定是行政强制措施，那它就不受行政处罚法的约束，而应受将施行的行政强制法规制。还有，当某一执法行为被界定为针对人身自由权的行政处罚(如对无证驾驶人处以行政拘留)，诉讼管辖就按原告就被告规则处理；相反，如果该执法行为被确定是针对人身自由权的行政强制措施(如对酒后驾驶人进行强制约束)，诉讼管辖就按当事人选择原则处理。由于交通安全管理行政强制措施与行政处罚都属具体行政行为，而且两者的某些行为手段在形式上相同，如暂扣驾驶证，这给我们的区分工作带来困难。但如果我们能注意到以下几点交通安全管理行政强制措施与行政处罚之间的区别，并注意对这些标准的综合应用，那对于划清交通安全管理行政强制措施与行政处罚之间的界线也许会容易一些： 1、对行政相对人的权利是处分还是限制。交通安全管理行政处罚与行政强制措施，其法律效果是不同的。交通安全管理行政处罚是对相对人权利的最终处分，如吊销机动车驾驶证所以是行政处罚，因为它是对相对人持该证件驾驶机动车的权利的最终剥夺即处分，如果相对人以后想驾驶机动车，他必须按照规定重新取得机动车驾驶证；而行政强制措施是对相对人权利(特别是财产使用权和处分权)的一种临时限制，如扣留机动车所以是行政强制措施，因为它不是对该机动车所有权的最终处分，而仅是在短期内对该机动车使用权和处分权的临时限制。2、实施该行为是否一定以相对人违法为前提。交通安全管理行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以相对人的行为违法为前提；交通安全管理行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。3、实施该行为是否是对相对人违法行为的最终处理。交通安全管理行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。如扣留驾驶证，扣证本身不是最终的目的，它是为保证以后处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。而交通安全管理行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出，表明该交通安全违法案件已被处理完毕。如吊销驾驶证，它表达了交通安全管理部门对该项违法行为的最终处理。 4、在法律法规章节中表现形式不同。从法律法规上看，交通安全管理行政处罚作为一种罚则，被规定在法律责任这一章节中，如：道路交通安全法第七章，而交通安全管理行政强制措施被规定在道路交通安全法其他章节中。但是我们不能简单地根据行为、形式、手段认定行为性质，因为有的行为形式既可作为交通安全管理行政强制措施的一种手段，也可作为行政处罚的一种手段，这需对照上述标准作具体分析。如扣留驾驶证行为，如因发生交通事故，扣留责任者的驾驶证，以保证对事故的顺利处理。这种扣留驾驶证的行为属于行政强制措施，因为它是一种临时的保证措施，而不是对事故的最终处理；如驾驶人饮酒后驾驶机动车，交管部门依据道路交通安全法第91条，对机动车驾驶员作出暂扣六个月机动车驾驶证的处理决定。这种扣留证照行为则属于交通安全管理行政处罚行为，因为它是公安交管部门对相对人违法行为的一种制裁和最终处理。二、实施交通安全管理行政强制措施如何正确贯彻行政强制法（一）实施交通安全管理行政强制措施要遵循行政强制法的法定原则。我国行政强制法在“总则”中的第4条、第5条、第6条、第7条和第8条依次规定了行政强制法定原则、行政强制适当原则、教育与强制相结合原则、行政强制禁止谋利原则和权利救济原则等五个基本原则，它们对行政强制（含行政强制措施）的各项制度具有统领作用。 1、行政强制法定原则。行政强制法比较全面地体现了行政强制法定原则要求，这主要体现在以下三个方面：一是该法第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。这是行政强制法定原则要求的集中体现。二是该法第11条规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。”这一规定是法律优位原则的具体体现。三是该法第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”这一规定是法律保留原则的具体体现。 2、行政强制适当原则。行政强制法明确规定了行政强制适当原则。该法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”另外，行政强制法其他一些条文也体现了适当原则的要求。例如，该法第23条规定：“不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物”；第45条第2款规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”等等。 3、教育与强制相结合原则。该原则是教育与惩处相结合原则在行政强制制度中的具体体现。行政处罚法第5条、治安管理处罚法第5条等都规定了教育与惩处相结合的原则，这也是我国长期以来实行的一项法治原则。行政强制法第6条明确规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。此外，教育与强制相结合原则在该法的其他条文中也有具体体现。4、行政强制禁止谋利原则。禁止谋利原则是公务廉洁性的基本要求。该原则要求行政机关不得以行政强制权的行使来谋求单位或者个人利益。行政强制法第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”这一原则对于防止我国行政强制权与不当利益相联结具有很强的现实针对性。此类规定正是禁止谋利原则的具体体现。5、权利救济原则。行政强制法第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”这一条文非常完整地规定了对行政强制的权利救济制度。从救济阶段来看，既包括事前救济，也包括事后救济；从救济体制来看，既包括内部救济，也包括外部救济；从赔偿义务机关来看，既包括行政机关，也包括司法机关。 （二）交通安全管理行政强制措施的种类和设定要符合行政强制法的规定。为了比较直观的了解交通安全管理行政强制措施的种类和设定权限，如附表1： 行政强制法规定的强制措施种类对应的交通安全管理行政强制措施种类目前的法律依据设定权限限制公民人身自由约束道路交通安全法第91条只能由法律设定盘问和继续盘问中华人民共和国人民警察法第9条强制传唤治安管理处罚法第82条查封场所、设施或者财物查封道路交通安全法第103条法律、行政法规（尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的）、地方性法规（尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的）设定扣押财物扣留驾驶证道路交通安全法第110条道路交通违法行为程序第29条扣留车辆道路交通安全法第89、92、95、96、98条冻结存款、汇款只能由法律设定其他行政强制措施收缴道路交通安全法第96、97、100条法律、行政法规（尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的）设定拖移机动车道路交通安全法第93条责令消除安全隐患道路交通安全法第102条责令停止违法行为道路交通安全法第104条责令排除妨碍道路交通安全法第106条紧急情况下，在高速公路拦截检查车辆道路交通安全法第69条交通事故现场紧急处置权道路交通安全法第72条检测体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量道路交通安全法实施条例第105条备注：行政强制法第10条第4款规定：法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第11条规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。依据行政法理论，行政强制措施可以分为对人身的强制，对住宅、场所等实施的强制和对财产的强制三类。我国行政强制法第9条也基本遵循了这一学理分类。其中，该条规定的第(一)项属于对人身的强制；第(二)项属于对场所的强制；第(三)项和第(四)项属于对财产的强制；第(五)项是一个兜底的概括性规定，以适应复杂多变的行政管理的实际需要，但必须是“依法定职权”而且“必要”时方可选择。从上表不难看出，法律享有的行政强制措施设定权最广，行政法规次之，地方性法规最窄，规章和其他规范性文件无权设定行政强制措施。在实际交通安全管理工作中，我们公安交管部门实施行政强制措施，应当以法律、法规为依据，凡法律、法规没有设定的行政强制措施不得再实施，各级交管部门在起草规章和制定规范性文件时，不得设定行政强制措施，也不得对法律、法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定。行政强制法虽然没有赋予规章以及其他规范性文件以行政强制设定权，虽然在短时期内可能会给交通安全管理相关工作带来某些不便，但有利于保障和监督公安交管部门依法履行职责，维护道路交通安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益。 （三）实施交通安全管理行政强制措施要遵循行政强制法规定的法定程序。交通安全管理行政强制措施程序是指公安交管部门实施行政强制措施的方式、步骤、顺序和期限。目前，规范交通安全管理行政强制措施程序的主要是公安部制定的道路交通安全违法行为处理程序规定，该规定第四章对交通安全管理行政强制措施的种类、适用范围、适用条件、适用程序、工作要求、注意事项进行了详细的规定，对我们公安交管部门的日常执法起到了非常好的指导作用，是我们公安交管部门采取行政强制措施所遵循的重要法定依据，2012年1月1日，行政强制法施行以后，我们公安交管部门应当结合执法实际，建立健全有关配套制度，确保把行政强制法的各项程序规定落到实处。行政强制措施程序应当符合程序正当的要求。行政强制法对“行政强制措施实施程序”作了十分详细完备的规定。其目的就在于为行政强制措施确立正当和严格的法律程序，以规范和控制行政强制权的行使。 1、交通安全管理行政强制措施的实施主体。一是关于执法机关，行政强制法第17条第1款规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。该款对行政强制实施主体的资格作了明确规定，即行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施，不得委托；这和行政处罚法关于行政处罚委托的规定不同，行政处罚法第18条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。二是关于执法人员，行政强制法第17条第3款规定：行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。这句话可以分成三层意思进行理解：一层，实施行政强制措施的人员是法律、法规规定的有行政强制措施实施权的行政机关成员；二层，实施行政强制措施的人员是该行政机关中的行政执法人员，即该人员是行政执法人员，而不是其他人员；三层，实施行政强制措施的行政执法人员依照规定取得执法资格，并合法有效。 2、交通安全管理行政强制措施的实施程序。行政强制法第18条和道路交通安全违法行为处理程序规定第23条都是关于行政强制措施的实施程序，通过笔者认真对比发现，即将施行的行政强制法主要完善了以下几个方面：一是行政强制法规定除紧急情况外，实施行政强制措施前须报告行政机关负责人并经批准，这意味着行政强制措施的决定与具体执行的分离。而道路交通安全违法行为处理程序规定并没有做此规定；二是行政强制法规定由两名以上行政执法人员实施并表明身份，这是公开制度的要求。而道路交通安全违法行为处理程序规定规定：现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。今后工作中，我们采取行政强制措施按照行政强制法的规定是需要两名交通警察实施。三是行政强制法规定出示执法身份证件，这是从法律的层面提出的一种程序要求，说明我们执法人员出示执法证件，证明执法身份的重要性，交通警察道路执勤执法工作规范第25条也有类似规定：交通警察在道路上执勤执法应当按照规定穿着制式服装，佩戴人民警察标志。四是行政强制法规定采取行政强制措施应当通知当事人到场，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。这一条，对我们交管部门采取行政强制措施提出了新的要求，即采取行政强制措施要求当事人或者见证人到场。四是行政强制法第20条对采取限制公民人身自由的强制措施作了特别规定：依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（三）法律规定的其他程序。实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。在所有的行政机关中，只有我们公安机关享有采取限制公民人身自由行政强制措施的权利，这一条无疑是对我们公安交管部门采取约束、盘问检查等措施时的重要依据。五是行政强制法第26条规定：对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。例如：当我们交管部门采取扣留车辆强制措施时，停车场收取停车费就没有法定依据。如果停车场将我们扣留的车辆，因为保管不善，丢失了，我们交管部门应当首先向当事人赔偿，再向停车场追偿。这些程序规定主要是根据行政强制措施实践中大量发生的突出问题作出的，具有很强的针对性、实践性和可操作性，突出体现了行政强制法的人文关怀精神，着重强化了对公民、法人合法权益的程序保护和对行政强制措施的程序制约。 （四）对实施交通安全管理行政强制措施，违反行政强制法规定，严格进行责任追究。责任是法治的生命。没有责任的法律是“纸老虎”，“违法不究”必然导致“有法不依”。行政强制法加强了对行政机关实施行政强制的监督，列专章以8个条款系统规定了法律责任问题，对行政机关及其工作人员违法实施行政强制应当承担的法律责任作了明确规定。行政强制法第61条规定：行政机关实施行政强制，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）没有法律、法规依据的；（二）改变行政强制对象、条件、方式的；（三）违反法定程序实施行政强制的；，第62条违反本法规定，行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）扩大查封、扣押、冻结范围的；（二）使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物的；（三）在查封、扣押法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除查封、扣押的；，第63条规定：行政机关将查封、扣押的财物或者划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项，截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。行政机关工作人员利用职