预算法修订解读 PPT课件

预算法 修订解读 陈晶璞 预算法 修订解读 预算与预算法预算法的修订为何一再推延 预算法修订的主要问题 一 二 三 一 预算与预算法 一 预算是什么 传统教科书定义 预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划 它规定国家财政收入的来源和数量 财政支出的各项用途和数量 反映着整个国家政策 政府活动的范围和方向 简言之 预算是法定的国家财政收支计划 国家预算政府预算公共预算 预算的本质是什么 计划 技术 工具 税收 对稀缺资源的配置 思考 预算只是经济领域的问题吗 对预算的深入理解 1 预算不只是经济问题 而是政治问题 国家的钱袋子 政治权力的核心国家政治体制的血液循环系统2 预算是连接政府与国民的纽带 是社会各阶层 各集团的利益中枢利益博弈与分配 了解一个国家看预算就可以 3 预算是一国政府治理社会的工具 也是一国社会治理政府的工具 人类千万年的历史 最为珍贵的不是令人炫目的科技 不是浩瀚的大师们的经典著作 不是政客们天花乱坠的演讲 而是实现了对统治者的驯服 实现了把他们关在笼子里的梦想 因为只有驯服了他们 把他们关起来 才不会害人 我现在就是站在笼子里向你们讲话 小布什 南方周末林楚方 预算制度使西方再也没走上集权道路 一个受到制度约束的统治者 其课税权只能来自公民的授予 且只能用于改善国民福利 而不能用来为自己谋福利 现代预算的作用 就是给国家的预算体制上装上一个 刹车装置 用来防止司法部门和官员独断专权 黑箱作业 贪赃枉法 以权谋私 侵犯公众权益 只有把人民的钱袋子牢牢看住了 才能看住政府 政府才被关进笼子里 4 预算是立法机构对政府的授权 也是政府对立法机构的责任状政府须不折不扣地执行预算前提 分权重点 预算约束缺乏预算约束的政府是危险的 这样的政府 对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁 预算只能在法治的轨道上进行法律VS法治 对一个社会来说 缺乏法治的预算运作 其代价肯定是巨大的 会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益无关的领域 或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民的领域 特别是社会弱势人群 大量事实表明 中国现行的预算法无力阻止这些现象的发生 如何衡量一个国家是否值得尊敬 中国未来的走向很大程度上系于预算 二 预算法是什么 预算法是财政法的核心民主的财政是法治国家的基石 宪法之下 万法之上 经济宪法 预算法的作用 控制公权力滥用 我国预算法历史 1951年 政务院颁布了 预决算暂行条例 1991年 国务院发布了 国家预算管理条例 1994年3月第八届全国人大第2次会议通过 预算法 自1995年1月1日起施行 该法是我国第一部财政基本法律 二 预算法的修订为何一再推延 为何要修订预算法 原 预算法 通过之时还是市场经济初创时期 现在 公共财政改革已经从最初的构建框架到现在较完善的公共财政体制 无论从实践还是从理论来看 预算法 的修改已是势在必行 政府预算编制 执行 监督等的一些实践和改革意图 也需要在 预算法 中得到体现 中国真正意义上的公共财政预算改革是从1999年开始的 国库统一支付 政府采购 收支两条线 政府收支分类 部门预算等改革成果需要纳入法律范畴 多年来财政预算出现的随意 混乱 不透明的弊病需要修正 预算执行和监督权力需要加以明确 现行预算法权威性 可操作性 曾听一位高级别的政府官员说 到目前为止尚没有出现一个因违犯 预算法 而受到起诉的案例 这从一个侧面反映出现行 预算法 的问题 它只是确定了一些抽象原则 但在具体层面却缺乏明确的法律界限 因而不具有法律的权威性和可操作性 预算法修订已连续两届列入 全国人大常委会五年立法规划 当中 预算报告和审计报告近年来均提出希望加快预算法修订 预算法修订时间表 1997年动议修订 提出修订草案 未果 2004年全国人大正式启动修订工作 每年召开大型会议 多次进行讨论 2007年提出修改版 在征求意见中因分歧太大而搁置 2010年预算法修订小组提出修改版 10版 被寄予厚望 搁置 2011年6月全国人大预工委已将预算法修订草案移交给国务院法制办 接下来的各项工作将由国务院法制办来完成并推进 最终由法制办向全国人大提交审议 2011年11月16日国务院常务会议讨论并原则通过 中华人民共和国预算法修正案 草案 会议决定将草案提请全国人大常委会审议 会议认为 预算法自1995年施行以来 对规范预算管理 推进依法理财 加强国家宏观调控 促进经济社会发展发挥了重要作用 随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善 现行预算法已不能完全适应形势发展要求 有必要修改完善 会议确定预算法修订基本原则 一 增强预算的科学性 完整性和透明度 各级政府的全部收入和支出都要纳入预算 除涉及国家秘密的内容外 各级政府和各部门的预算 决算都要依法向社会公开 二 健全财政管理体制 各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制 三 完善财政转移支付制度 做到规范 公平 公开 四 强化政府债务管理 防范财政风险 五 严格预算执行 规范预算调整 完善预算审查监督 预算法修订是敏感问题 在目前不断深化的改革过程中 经济体制改革和政治体制改革间的联结点就是财政体制改革 财政体制改革的核心是预算体制改革 预算法修订 预算体制改革是政治体制改革的突破口 是对国家政治体制的血液循环系统的改革 关系到政治体制改革的走向 为什么 预算法 的修订如此之难 因为预算制度是对财政支出的节制 是对政府权力的限制 使其不能随意挥动手中的权杖 它更涉及对现行公共资源的重新配置 是各级政府间 政府和部门间 政府和人大间利益权利关系的重构 涉及各级政府以及政府和人大的财权分配 涉及地方政府发债 预算公开 财政超收 预算监督等敏感问题 十二五 期间改革的一个重点就是政府转型 近年对改革在某些领域出现倒退的批评声不断 在一些地方 政府权力有扩张的迹象 行政体制改革的推动 需要进行新一轮政府限权 预算法 如果修改和执行到位 对政府限权的作用将不可限量 也许 正是因为预算制度可以作为行政体制改革的突破口 预算法 修改起来才更加困难重重 国家行政的权力过大 立法机构人民代表大会权力过小 过虚 无法形成抗衡 博弈的关系 强势政府 弱小社会 民众权利不到位 在这样的情况下 预算法的修改难上加难 例 某次会议 一位教授谈纳税人权利时 一位部委退休司长拍案而起 怒斥他 什么纳税人权利 纳税人能给他权利吗 三 预算法修订的主要问题 中国预算管理主要存在 三不 问题 即不完整 不规范 不严格 现有政府收支未能全部纳入政府预算 而且已经纳入预算的政府收支也并未全部受到同样严格的预算管理与控制 预算法的修订 将重点解决预算管理的统一完整性 预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性三大关键问题 如何解决权力过于集中的问题是改革的关键 修订预算法实际上就是把过于集权行政运作的体制分散在一部预算中 让其妥善处理各级政府间 政府与部门 政府与人大间的权力配置关系 同时允许更多的公民参与到预算决策和预算监督的过程中 这实际上是分权的过程 关进笼子的过程 是法治化的过程 预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统 应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程 为此而设置规范的预算报告制度 预算监督制度以及预算听证制度显然是不可或缺的 把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中 以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束 这才是我们真正需要的预算法 具体问题分析 一 修订主体 全国人大 国务院 二 全国预算审批时间错位问题现行 预算法 第一章第十条规定 预算年度自公历1月1日起 至12月31日止 全国两会审议预算报告时间是3月初 预算尚未被批准便已开始执行严肃性 保障执行 监督 按照现行法规 政府只要笼而统之地向人大报告即可 这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外 现象 很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案 和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差 有的地方预算占决算的比重不到50 三 怎么样来设置预算权力 预算权力是分权制和分享的关系 人大 政府和公民分享预算权 预算审批是人民代表大会的权力 预算的执行是政府的权力 对预算进行监督 然后看绩效究竟如何 这是民众的权利 不能少了任何一方 预算法修订在条款方面要有所保证 落实人大 公民对预算的监督 这些权利都要到位 在预算权的配置上 我们现在的预算法中预算的编制是由政府行政机关来负责 而预算的审批是由立法权力机关负责 但目前预算法框架中对于预算的调整权 预算的修改权和预算的决定权等的配置 都主要还是落在政府行政机关 人大的政治权威特别不到位 现行 预算法 涉及到人大的预算权力只有5条 其它基本上是政府预算权力 公民权利 如何使预算权的配置更加有效 应该重新考虑预算调整权和修改权归位于人大的问题 人大定位 分析 预算法第一条为了强化预算的分配和监督职能 健全国家对预算的管理 加强国家宏观调控 保障经济和社会的健康发展 根据宪法 制定本法 国家对预算的管理是谁管理 国家 是个含混的概念 是政府管理还是人大 全国人民代表大会是国家的最高权力机构还是最高的国家权力机构 宪法人大并不拥有税收和其它财政预算的立法权 例 我国目前至少有19个税种 其中通过人民代表大会审议批准形成的税收专门法只有两个 个人所得税法和企业所得税法 四 人民代表大会应具备哪些相关能力 人民代表大会应该有自己的预算信息来源渠道 应该有专门的机构处理跟预算有关的信息 例 美国美国国会设预算委员会 拨款委员会 筹款委员会和预算办公室 美国总统下面有预算与管理办公室 财政部 预算办公室 CBO 专业的 非党派的机构 成立于1975年 没有审批权 其职责是为国会两院提供客观 专业 及时 非政治化的分析 这些分析有助于经济和预算决策 国会预算办公室对经济与预算有独立的分析与预计 并独立地编制一整套预算 供国会参考 简单地说 国会预算办公室的任务 主要是为参 众两院的预算委员会 筹款委员会 拨款委员会提供辅助性服务 给总统的预算挑毛病 另外也应国会的要求研究预算和经济方面的有关政策 人民代表大会的专家应有处理来自政府方面预算信息的能力 税务专家 预算专家 人民代表应该具有审议预算的能力 实际情况 专业性较差 中国预算每年开两会时才审议 审议的过程理论上是一天半 但在这一天半要审议三个报告 政府工作报告 预算报告 发改委报告 每个平均起来也就是半天时间 代表对预算的兴趣在慢慢降低 人大对于预算草案的审议被认为是 象征性的审议 从2005年起 各级 两会 不再宣读预算报告 接下来人大代表的讨论也不够充分 每年审议后的10几处修改 往往只是标点和字眼 社会公众对政府怎么花钱 征税非常关注 但大多代表们对此关注不够 这形成了一个反差 人大代表跟公众所想的不是一回事 如何代表人民 如何提高人民代表的素质 提高其审议 看懂 预算的能力 代表的组成 来源都需要进行改革 期待 人大开会 不是听报告 不是鼓掌 而是专门审预算 五 央地权力调整问题现行 预算法 规定 国家实行一级政府一级预算 共设立中央 省 市 县 乡等五级预算 该法同时规定 中央和地方实行分税制 各级预算应做到收支平衡 问题 中央和地方财权和事权分配上的不统一 转移支付 一般转移支付比重偏低 专项转移支付项目过多为平衡地区财政支出 一般采取转移支付的方式 这也导致在地方政府预算中经常出现混乱情况 专项支出多 一