如何利用国际人权公约.doc

本文档系作者精心整理编辑，实用价值高。“如何利用国际人权公约为维权人士编写的指南”2008年05月11日 热线咨询 评论关闭八月七日开始，一组专家将会在位于美国纽约联合国总部评估有关中国履行联合国消除对妇女一切形式歧视公约的报告1。届时中国的妇女权利记录将会受到审议。 虽然中国目前已经批准了联合国七项主要国际人权公约的其中五项，北京在过去二十多年来也一直有就有关条约提交报告，但截至目前为止，中国国内的维权人士仍甚少有机会利用这些条约。 一个例外情况是，这些条约中所载的标准，一直是中国法津学者在提倡刑法及其程序改革上的焦点。在九十年代中期，讨论刑法及刑事程序法修订时的情况固然如此，最近，就中国应修改哪些相关法律以达到对公民权利和政治权利国际公约的承诺的问题，更随着全国人民代表大会法制委员会就此题目举行意见听取会而在法津界引起热烈讨论。 但讽刺的是，中国对该条约所须承担的法律责任却没有得到多少关注。 在2001年，批准经济、社会与文化权利国际公约前，中国已批准了四条公约及其报告程序：1980年的消除对妇女一切形式歧视公约；1981年的消除一切形式种族歧视国际公约；1988年的禁止酷刑和其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约以及1992年的儿童权利公约。故此，中国现已是大部分主要人权公约的缔约国。中国亦已订立有关报告程序，有关部门须按联合国的要求定期提交遵守有关条约的报告。除了一个值得注意的例外：中国在1998年已签订公民权利和政治权利国际公约，但至今仍未批准2。 虽然中国政府本质上显然视上述条约的国际责任为外交事务，尽力隔绝国际人权法申延至国内范围，但仍有很大空间去挑战这种观点。2004年的宪法修订，旨在使尊重及保障人权成为宪法原则；而这项修订则可被视为把提倡人权合法化，并为那些争取权利的人和替他们辩护的人提供法律支持。 这份由维权网为维权人士编写的指南，旨在为有关条约及其撰写报告过程提供一些资料。这些资料对那些想实现条约内所载的权利的有志人士将会有些用处。这指南载有如何利用那些超越国际范围的条约，并提出一些其它国家如何利用国际法的经验，让维权人士在进行本地抗争时作为参考，以确保人权获得尊重，保障及履行。 条约机构的运作 各人权公约授权，用以监察各国履行条约情况的主要国际机制，就是所谓的条约机构。这些由专家组成的委员会通过审议各国提交有关履行条约的进程的报告去查核各国的履约情况。除了经济、社会和文化权利委员会外，这些条约机构主要是根据条约本身成立的。经济、社会和文化权利委员会是1986年联合国经济及社会理事会在联合国大会采用此条约后20年后才设立的。各委员会的专家是由各国根据其不同的地理位置而提名担任。理论上，他们应是该范畴的专家及独立人士，但实际上，很多国家会提名其外交人员担任这些职位。委员会人数多寡不尽相同：禁止酷刑和其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约的有10人，消除一切形式种族歧视国际公约的有16人，儿童权利公约的及经济、社会和文化权利委员会有18人，以及消除对妇女一切形式歧视公约的有23人。这些委员会在不同时间在日内瓦或纽约会面，会面次数亦因不同委员会而有所差别。 条约机构在收到各成员国的报告后，会与他们一起审议有关资料，并评估缔约国的进度及就推行有关条约进一步的行动作出建议。每个条约机构有他们的时间表让各国提交报告。首次报告要在批准后1或2年内提交3，内容要包括就有关权利的相关的宪法上、立法上及行政上的安排概览、条约涵盖范围的相关数据，以及实施特别条文的方法。缔约国然后须依照不同条约内所载的特定时期定期提交报告4，交代自上次报告后以来的最新情况及解答当时条约机构的提问。报告亦须指出缔约国履行有关条约时所遇到的困难。缔约国现时亦会提供一份基本文件，内载有关所有条约的背景资料5。 每个条约机构处理各国的报告的程序略有不同，非政府组织的参与程度亦有所不同。一般来说，当委员会打算在下次会议审议有关某国的报告，它会挑选一个报告员负责搜集该国的资料及替委员会草拟回应。在审议某国的报告前，委员会会从其它途径搜集有关条约所载权利在该国履行的情况。这些途径包括：其它条约机构；所谓的人权委员会特别程序6；其它联合国组织如联合国儿童基金会及联合国开发计划署；学者；媒体报道；当然，还有非政府组织。委员会亦会在会议前就该国的报告拟出一系列问题，当中可能包括报告中未有提及但委员会认为对监察有关权利而言重要的问题。有些国家会以书面反应这些提问。 会议期间，政府代表会有时间反应该一系列问题，专家会续问而政府代表则再作反应。双方进行对话的会议是公开让人旁听，包括非政府组织。会议过程应是非敌对的，因为进行具建设性对话的目的是协助有关政府致力全面及有效地履行有关条约7。数日后，经过委员会的闭门讨论，他们会给予总结评论。通常报告员负责全面概述，其它个别专家则可能就其关注的议题自由作出提问。这些评论将被编制成委员会的正式结论，当中包括正面及负面的意见、应采取那些措施落实条约内的权利的建议以及要求下次报告该提交的资料。虽然总结评论可能会包括一些颇具批判性的评论，但通常都会在外交辞令的包装下表达出来。 条约机构并不是要讨论有关国家所有可能要关注的地方，而是只专注于他们认为最迫切的问题及最急切需要改革的地方。理想的情况是，假如报告过程包含了国内广泛的讨论及非政府组织的全面参与，那么总结评论应该反映出当时国内就有关权利最重要问题的共识。 条约机构的总结评论可以是国内维权人士倡导人权的重要工具，它可以协助他们要求政府设置改革的优先次序及采取行动处理其人权纪录中最严重的缺失。 非政府组织的参与 各条约机构的专家为委员会工作是没有薪酬的，而且支持委员会的工作人员也不多。这表示条约机构搜集资料的能力十分有限，所以他们要依靠机构以外的资料来源，特别是来自非政府组织的资料，以了解各国的人权状况。各国政府实际上均将其履行公约的成绩粉饰得美轮美奂，假若委员会想就各国已履行的工作、尚未履行的工作作出实质评估以及针对最迫切的问题提供意见，则他们非借助其它资料来源不可。 委员会可以几种方式取得资料。有些非政府组织就某国实施某公约撰写替代报告或比较报告，并提交有关委员会。这些报告可能批评政府的报告或其中一些部分、为一系列问题提供其它资料、或针对关注某一项特别问题。消除对妇女一切形式歧视公约及儿童权利公约 的条约机构已正式和非政府组织建立关系。他们会在正式会议前与已申请会面的非政府组织进行会面，让他们就下次会议将审议的国家的有关情况作正式报告。非政府组织虽然研究某国的人权情况，但它们不获准许定期出席联合国会议8。然而，所有条约机构均有权特别批准这些非政府组织出席审议该国报告的会议9。一般来说，非政府组织代表会利用此机会在会议期间监察委员会如何处理该国的报告，然后向国内反映，也会就他们对该国或某问题的关注游说各委员。有些非政府组织会利用另一种方式表达他们的意见。它们会在会议的午餐时间或会议结束后举行简报会, 邀请某条约委员会的所有专家出席，让他们知道多些关于正接受审议的国家的人权状况或值得关注的问题。以儿童权利公约为例，一些非政府组织已组织了一个联盟，旨在促进非政府组织与委员会的联系10。而在亚太地区设立办事处的国际女性权益行动监督(The International Womens Rights Action Watch)也在消除对妇女一切形式歧视公约中担演类似的角色11。 就审议报告而言，至今仍未有来自中国国内的组织能以非政府组织的名义出席条约机构的公听会。有些组织如中华人民共和国全国妇女联合会定期随政府代表团参与会议。虽然有少数来自中国的组织曾出席某些会议，但迄今为止，差不多所有曾就中国履行某些公约的情况提交替代报告的组织均长驻中国以外的地区。 直接在联合国游说不单费用昂贵，而且可能被某些政府视为颇具敌对性的行为。其实除了这种方式，也有很多其它方式去提倡人权。举例来说，维权人士可利用中国政府报告中的宣言去鼓励地方及国内有关机构履行已许下的承诺，以及可以详细理解条约的责任, 据此评估现行的法律(请参阅下文有关条约标准的定义)。当然，国内维权人士也可以透过中间人如国际人权组织或像维权网那样的网络提交资料予条约机构。 在国内实践公约 虽然公约本身并没有订明，但条约机构及联合国人权系统已设有如何在国内层面参与撰写报告的过程指引。缔约国不能视撰写报告只为履行国际责任，因为撰写报告的过程应鼓励及协助全国性的公众参与、公开政府政策和计划让人民参与审查，以及具建设性地与公民社会合作12。 各国在撰写报告时应咨询全国人民。政府报告应在审议会议前让公众查阅。而条约机构的总结评论应作为国内讨论该采取怎么样的进一步措施去落实条约的起点。好像有些国家会在向联合国提交报告前会先让国会内相关委员会审议报告；又或像某些其它国家，他们每次均会讨论条约机构的总结评论。一项评估联合国人权公约的有效性的研究结论强调参与的重要性。这种参与包括不同程度的合作以及持续性：要做到有持续性，撰写报告就不可被视为一连串一次性与陌生人作国际性会面(即每次均重头开始)，而是拥有国内目标，包括实施目标的不间断过程的其中一部分13。 就中国而言，外交部是负责传递报告的官方机构：它为报告搜集来自国内新闻媒体、公共机关及政府部门的材料和资料14。北京多次在报告内注明非政府组织的参与，但报告内并无太多有关组织的细节，委员会也常就此要求更多资料。其中一个主要困难是国内媒体不准报导中国就国际人权公约撰写报告的过程，所以很少人知道报告过程，更遑论知道有关中国履行公约的讨论内容。 就联合国人权系统总体而言，条约机构是相对地较弱的机构，能对确保缔约国真正落实公约可做的不多。缔约国须自愿履约，举例来说，如果他们不尽力提交报告，条约机构也不能做什么。除非有国内机构能利用撰写报告的过程作为手段去迫使政府关注人权，不然，整个撰写过程对改善人权状况未能发挥其影响。一项概括性评估指出只有开放和能反应市民所需的国内政治系统才可令报告发挥最大效用15。 然而，香港是一个有趣的个案：反对党的政客及非政府组织能充分利用撰写报告的过程：他们撰写很多替代报告、传媒广泛报导有关情况以及立法会定期讨论有关政府报告及条约机构的结论性评语。一项比较香港和英国两地施行消除对妇女一切形式歧视公约的研究16指出条约在香港是一个更能有效对政府施加压力的方法。这是由于英国本土争取妇女权利的组织的工作远比在国际层面上的争取更为重要。在香港本土，缺乏民主问责的政府及专责推动人权的特别组织17意味着国际层面上的游说工作成为就改善人权向当地机关施压的重要渠道。 条约标准定义-权威性指引 除了处理各国提交的报告外，条约机构也授权商议人权的大方向及发出名为一般评论或一般建议的声明。这些评论或建议详细列明公约涵盖的人权的定义，或解释程序上的问题，例如缔约国的报告须包含的内容。有些条约机构亦要处理某些已批准的条约的任择议定书的国家, 其人民提交的独立申诉18。条约机构亦就他们的工作向联合国大会提交年度报告。 虽然一般评论(及其它条约机构的管辖范围如某国家的结论或个案决议)对缔约国来说没有法律约束力，但它们是对于要理解条约责任的范围，包括报告责任的性质的重要资料来源。由人权委员会带头，条约机构已倾向就条约实际条文发出大量一般评论，除了禁止酷刑和其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约，至今只列出一项一般评论19。有时候，这些评论会因应新状况而表达对有关人权的关注，例如艾滋病毒/艾滋病爆发等20。 在阐明报告责任方面， 消除一切形式种族歧视国际公约 一般建议第4号要求各国报告内容包括有关不同人口群体有可能受种族歧视的人口数据。这些要求并不在条约第九条有关提交报告所含材料列表内21。而 消除对妇女一切形式歧视公约一般建议第9号建议缔约国搜集依性别分类的人口数据，并将这些数据包含在报告内22。 有时候，一般评论会成为为条约内人权制定定义，甚至可以说是扩大定义范围的重要根据。所以这些评论对于理解条约责任的范围是十分关键的。一个主要的例子是消除对妇女一切形式歧视公约就对妇女施暴问题23的一般建议第19号。尽管之前一般建议第12号已要求在报告内须附有对妇女施暴的资料及扩大报告责任24，第19号建议乃反映一个新的见解：暴力如何透过歧视妇女的多种形式而永久存在。第19号建议声明性别形式的暴力，伤害及剥削了妇女在一般国际法或人权公约下可享有的人权和基本自由，在公约里的第一条定义便是歧视。消除对妇女一切形式歧视公约第1条为条约下歧视范围下定义，条文本身并无提及暴力，条约内的其它条文亦然25。一般建议第19号亦举例说明在研究条约的其它条文时应如何关注对妇女施暴的问题。例如，它提及性骚扰可如何制造歧视工作环境，说出强制绝育和堕胎如何影响妇女的身心健康及她们决定生养孩子的数目和空间的权利。 另一个主要例子是经济、社会和文化权利委员会的一般评论。它们有关享有适足住房权的解释成为经济、社会与文化权利国际公约第11(1)条有关享有足够生活水平权利的一部份26。经济、社会和文化权利委员会第一条有关享有适足住房权的一般评论(即一般评论第4号)诠释住房权为综合下列各元素：住屋法律保障；提供服务和基础建设包括例如洁净的食水；可以负担的价格；适于居住，例如须提供足够空间及安全保障；容易到达，包括弱势社群及残疾人士也能容易到达；住屋所处地点适中，附近拥有不同就业机会，学校及医疗设施；住屋必须切合住户文化，能附合住户特别的文化传统及需要27。各国亦必须特别注意针对被边缘化的社群及弱势社群的住房需要，以确保在实施房屋政策时能尊重平等及反歧视的原则28。经济、社会和文化权利委员会一般评论第7号内详述住房权其中一个元素，提出有一定程度的住屋保障，确保被迫迁的人得到法律保障29。迫迁的定义为在没有直接提供或提供途径获得适当方式的法律或其它保障下，迫使住在房屋内或土地上的个人、家庭及/或团体不情愿地永久或暂时迁出。30根据经济、社会和文化权利委员会所言，上述迫迁通常以发展为名31，以及经常涉及违反公民及政治权利，包括生存权、私隐、家庭、住房不受干预的权利、和平地享受所有物的权利以及人身安全权32。这只是其中几种条约机构阐述特定人权的定义的方法，尚有其它多种不同的方法。维权人士所需注意的重点是他们提倡人权的策略，可在这些一般评论及其它有关于条约的管辖范围内找到支持。虽然条约内的法律责任并不清晰，但它的确为诉讼提供了根据，详细的条约标准亦有助于鼓励法庭采用更广的角度去分析某些权利及相关义务。 我们在中国可以如何利用一般评论去提倡人权的一个例子是评估中国政府专为落实条约责任而制定的现行法例。最主要的例子是中华人民共和国妇女权益保障法，中国政府向消除对妇女一切形式歧视公约委员会交代此乃专为履行该条约而制定的。虽然这法例包含了消除对妇女一切形式歧视公约所要求的一些元素，但即使经过了2001年的修订，法例明显地仍须进一步改革才可完全达到消除对妇女一切形式歧视公约的标准。消除对妇女一切形式歧视公约委员会指出此法例内歧视的定义未能达到公约内设置的标准。再者，法例本身亦未能就那些已证明遭受到不同形式的歧视的妇女提供补偿。 经济、社会及文化权利需要缔约国马上履约 在很多地区，经济、社会与文化权利被视为软性权利，它们不能为政府提供清晰的法律责任。这些权利也是很难证明的。换言之，这些权利并不能由法庭或其它法律裁判机构执行33。上述假设部分是基于经济、社会与文化权利国际公约声明内指出各国只能就其现有的资源渐进式地落实有关权利34。而在公民权利和政治权利国际公约内则没有有关的限制条件。有些理论家在某种程度上以此为基础将这些权利分为积极和消极权利。前者是指缔约国须采取积极行动以落实条约；而后者则只须不采取某些行动便可。有人认为大部分经济、社会与文化权利属于前者，而公民权利和政治权利通常属于第二种。另外一种看法是经济、社会与文化权利是较新的一套第二代权利，而公民权利和政治权利则是第一代权利，即原本那套权利，所以在某程度上享有程序上的优先权。(其中一种第三代权利是群体权利，如少数民族权利。)。 上述看法其实是颇为误导人的。那些所谓的不同代的权利，事实上在世界人权宣言内同时出现。这种将权利分成两套，似是冷战时期的产物多于其它。事实上将世界人权宣言编集成典的结果是产生两条公约：公民权利和政治权利国际公约和 经济、社会与文化权利国际公约。这是资本主义和共产主义的意识形态分歧下的产物。而认为不须分配资源也可落实公民权利和政治权利的假设也是错误的。举例来说，试看要有效运作一个法庭系统需要多少成本才可提供真正公平、公正的诉讼程序，包括为没法负担法律费用的人提供有效的法律咨询。相比之下，一些经济、社会与文化权利亦可能有其负面的一面：要求国家不能限制设立用以提倡某种宗教信仰的学校的自由(当然，前提是那些学校必须就安全、师资培训等方面附合特定标准。)35。 现实是大部分权利均有积极和消极两方面，而且牵涉到分配政府资源，所以实际上是需要遵从渐进式实践的原则。现时普遍被接受为一种更有效地辨认出不同方面的权利的方法是各国必须尊重、保障及履行36所有权利，包括每一方面所具有的伴随责任。按照经济、社会与文化权利而言，尊重一项权利表示缔约国不能防止人民利用现有的资源去满足他们的需要；保障一项权利通常表示要确保人民不会在取得资源时,受公共或私人团体歧视而能够享受行动自由；而履行一项权利是指促进方面:即缔约国应采取行动以加强人民取得资源及人民善用它们的能力；以及提供方面:即当一些人因各种不同情况而没法满足他们的需要时，缔约国必须介入并向他们提供资源。 缔约国亦必须采取行动以确保平等及反歧视原则作为国际人权法的核心观点,应用在经济、社会与文化权利上。举例来说，缔约国该提供补偿措施，让个人可以在法庭上以这两项原则,就其享受某种特定权利受到侵犯提出挑战。 事实上，渐进式实施不等于缔约国可以缺乏资源为由，就未能达到经济、社会与文化权利的最低标准推卸责任。在过去二十年，经济、社会和文化权利委员会及其它条约机构、其它人权专家、学者及非政府组织，一直致力确认某些经济、社会与文化权利的最低基本责任。经济、社会和文化权利委员会一般评论第3号指出：例如，一旦初步证实多数人被剥削了维持生命的食物、基本医疗、基本栖身之所及房屋或最基础的教育，则缔约国未能履行公约的责任。37。即使缺乏资源也不能被接纳为理由。虽然各国的表现一般仍须根据现有资源而作出评估。 另一个制定最低基本责任的领域是国内法庭的判断。现今多个国家的法庭在制定权利内容时,以国际人权公约作为诠释指引。印度及南非的法庭则在其国家宪法内反映了经济、社会与文化权利，它们在执行有关权利时担任了先驱的角色，包括处理有关取得医疗福利及拥有栖身之所的权利等个案。 结论：一个展开对话的机会 中国已签订多项国际人权公约的事实为国内维权人士提供很多机会，让他们在国内展开有关人权的对话。就中国对公民的人权的特别法律责任展开讨论,比空泛地敦促政府尊重人权更为有效。维权人士很有机会使撰写报告的过程更有意义，以及利用条约机构协助中