电大法学本科毕业论文《论行政法信赖保护原则》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育法学专业毕业论文论行政法信赖保护原则 姓名： 学校： 学号： 指导教师： 定稿日期： 论行政法信赖保护原则 内容摘要：信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法所接受，现已成为大陆法系行政法上一项重要原则，对完善大陆法系国家行政法律制度发挥了重要作用。我国由于理论研究的滞后，至今没有在立法上确立该原则，造成与此相关的制度极不完善。本文探讨了信赖保护原则的理论及国外的制度，对在我国确立信赖保护原则提出了构想。 关键词：行政法 信赖保护 内涵 实现方式 制度建设目录一、信赖保护的理念及其内涵3（一）行政信赖保护的理念3（二）行政信赖保护的内涵4二、信赖保护原则的实现方式5（一）行政程序法5（二）行政救济法5三、信赖保护原则的作用6（一）有利于全面保护行政相对人的合法权益6（二）有利于营造“诚信政府”，提高行政效率6（三）有利于营造“责任政府”，规制行政机关的具体行政行为.7四、信赖保护原则在行政法中的具体运用7五、我国确立信赖保护原则的构想8（一）借鉴国外最新理论成果9（二）确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则9（三）完善行政行为的撤销与废止制度9结语10参考文献1111论行政法信赖保护原则 行政法信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经西欧、日本及我国台湾地区等的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则。依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方法发挥着不可替代的作用。然而，主要仿照大陆法系建立起行政法制度的我国，理论上对这一原则却鲜有研究，涉及该原则的制度由于缺乏理论的支持而难以完善。借鉴国外的研究成果对该原则进一步阐释并构想我国相关制度设计，乃本文旨趣所在。一、信赖保护的理念及其内涵（一）行政信赖保护的理念 一般认为，行政法上的信赖保护原则萌芽于第一次世界大战前后的德国，当时德国各邦行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分的案件时，就开始引用此项原则的内容；第二次世界大战结束之后，有关信赖保护的学说与论争不断出现、演进，行政信赖保护开始被人们提升为行政法基本原则来加以认识，并在行政法制实践中得到某些运用；至1973年10月召开的德国法学者大会将“行政上之信赖保护”定为会议第二主题，信赖保护作为一项公法原则的地位终告奠定。1976年德国行政程序法的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法上的一项基本原则在法典中得到正式确认，并为此后的多数大陆法国家所仿效。这一阶段，英美法国家也另辟蹊径地在行政法上确立了与此近似的“合法预期原则”或“不得翻供原则”。我国台湾地区自20世纪80年代以来陆续以判例的形式援引行政信赖保护的原则作为审判依据，并在1999年通过的行政程序法第1条中明确地将“增进人民对行政之信赖”列为该法立法目的之一。我国最高人民法院在1999年通过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第59条中规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施”。虽然在立法中未对行政信赖保护加以明文规定，但上述第59条的规定已从特殊角度促使行政信赖保护的理念和原则得以在行政审判实践中发挥一定作用。十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过的我国行政许可法第8条规定：“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。此条规定虽未明确提及信赖保护的概念，但已将禁止反言、情变补偿等政府诚信和信赖保护的内容大致加以表述，具有重要的行政法制实践指导意义。2004年3月22日国务院颁发的全面推进依法行政实施纲要虽然也未正式使用信赖保护的概念，但将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来，要求：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵括了行政信赖保护原则的基本内容，值得充分肯定、高度重视、认真实践。（二）行政信赖保护的内涵综观行政信赖保护原则的各种定义，显然学界对于这一原则的理论渊源、保护客体及保护机制等诸多方面均存在着不同认识；但就各种定义所关注的焦点而言，仍可看出学界对这一原则的内涵之理解，主要集中于如下几个方面：第一个方面，强调行政信赖保护的依据蕴涵于现代法治国家的精神之中。如认为信赖保护原则的树立“基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑”。或认为行政信赖保护直接基于宪法上所保护的人民基本权利，而对于此原则究竟源于宪法上何种基本权利，则又有财产权说与自由权说。第二个方面，指出“信赖”的客体是行政过程中的某些不变因素。有学者概括地称之为“行政过程中某些因素的不变性”，并细分为具体的行政行为与抽象的行政行为。还有的更具体地将信赖的客体概括为行政处分、法令、计划、行政法上的承诺等等。第三个方面，阐明信赖保护所“保护”的客体是行政相对人的信赖利益。至于这种利益究竟是已为行政相对人所既得，或者仅是其可以期待的权益，则不同观点之间有所差别。也有学者概括地提出，“信赖保护其实便是对人民处置权的保护”，其保护客体为行政相对人的处置权。第四个方面，提出信赖保护的实现在于对行政主体的诚信保障附以一定的约束性责任。如姜明安教授将信赖保护原则界定为“政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常”。也有学者提出信赖保护的实现在于要求行政主体不得撤销行政相对人在行政活动过程中获得的信赖利益，或在撤销之后合理补偿其信赖损失，即有“存续保护”与“财产保护”两种实现方式。所以，自德国行政程序法就行政处分行为的撤销与废止作出信赖保护的规定以来，信赖保护作为行政法上一项基本原则的地位日益明晰，其适用的范围日益宽泛，内容日益丰富，而实现的方式也日益多样。如果对信赖保护原则的内涵作出狭隘的理解和界定，难免存在被当代行政法制现实所否定、抛弃的危险。因此，在理解和界定信赖保护原则的内涵时，应当着眼于其体现的深厚宪政背景、其依托的鲜活社会现实，并加以认真考量，尽可能避免对这一原则的理解失之于狭隘与偏颇。就行政信赖保护原则的渊源或依据而言，无论认为其出自于法律安定性的要求，抑或来自于宪法上所规定的某项人民基本权利，甚至认为它来自于私法“诚信原则”在公法上的类推运用，均难以单独而有力地说明在行政法上确立信赖保护原则的必要，需要对诸项理由加以糅合方能使之得到较为完整与合理的解释。对行政信赖保护的各种理论解释，只有放在现代法治国家的背景之下方能成立。离开这一背景，便无行政上的信赖保护可言。法治精神、法治国家、宪政追求，乃是行政信赖保护原则的理论源泉。行政信赖保护中“信赖”的客体是相当广泛的，绝非仅仅局限于具有单方性、处分性的具体行政行为，还应当包括行政主体颁布行政法规、行政规章、其他规范性文件的行为以及长期以来所形成的惯例、规则等等，而行政指导、非拘束性行政计划、行政承诺等非强制性行为（包括一些事实行为）也应在信赖的对象之列，此外还应当包括行政主体之间的职权划分等等。试图穷尽这些事项显然是困难的，但简单地将它们概括为“行政过程中某些因素的不变性”也难免失之笼统。上述对象之所以能够成为信赖的客体，在于这些因素一旦形成，行政相对人将对此因素及其结果产生一定的预期，从而选择、调整自己的行为方式，可谓“无预期则无信赖”。因此，“信赖”的客体应该是行政主体的可预期的行为、承诺、规则、惯例及事实状态等因素。行政信赖保护所“保护”的客体，诚如陈新民教授所言应当是“人民的处置权”；但人民处置权之所以值得保护，实际上在于这种处置权的行使已经或者可以为其带来一定的利益。这种利益由于人民对行政主体所形成的可预期因素的信赖而发生，因人民就此种信赖所做出的处置、选择而获得。无论这种利益业已为行政相对人所获得，或仅在其可以期待获得的范围之内，只要其具有正当性，均应受到法律的保护。因此，信赖保护所“保护”的客体应当是人民的正当利益。对于信赖保护的实现机制而言，则“存续保护”与“财产保护”，乃是传统上的、主要的保护机制；但考虑到当代国家的行政手段发生日新月异的变化，以及充分保障人民权益的必要，有关信赖保护的实现途径，似乎不宜指定具体的方式，而仅仅明确要求行政主体坚守信用、不得随意变更、反复无常，否则必须承担一定的法律责任，便已足够。也许正是出于此类考虑，故有学者将信赖保护原则的适用条件简要地概括为“存在信赖基础、具备信赖行为、信赖值得保护”这样三项要素，便于以此理解和判断有关信赖保护的问题。鉴于上述理由，对当代行政法上的信赖保护原则可作如下界定：信赖保护原则是指在现代法治国家中，基于保护人民正当权益的考虑，行政主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素，必须遵守信用，不得随意变更，否则将承担相应的法律责任，如因重大公共利益需要变更时也必须作出相应的补救安排。2、 信赖保护原则的实现方式 以上主要探讨了行政法上信赖保护原则历史沿革、概念内涵及在我国行政法上的相关体现，在深入理解这些问题的情况下，还面临一个更为实质的问题，即行政相对人的信赖利益应如何予以保护，这就需要对信赖保护原则的实现方式进行研究，该原则在我国的实现方式主要体现在以下几个方面：（一）行政程序法 行政程序，是指行政机关制定行政规范，作出行政决定、确定行政规划、缔结、变更或解除行政合同、实施行政指导等行政行为过程中遵循的步骤、方式、形式、顺序和时限。它通过明文规定行政机关实施行政行为时享有的权利和承担的义务，来使行政相对人了解到行政机关应该做什么，不应该做什么。由此可推知，行政程序法是行政相对人预测和衡量行政行为的最有效依据，其自然也就成了规定和实现信赖保护原则的主要法律。 一些国家和地区的行政程序法对此作出了明文规定，如德国行政程序法第48条规定:“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。”“行政机关撤销不属于该条第2款多列的违法行政行为时，必须应相对方的申请赔偿其有关财产利益，该财产利益时因相对方相信行政行为的确定力而产生，相对方所得到的财产补偿不得超过相对方在行政行为存续时所具有的利益。”我国台湾地区行政程序法第120条规定，“授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿，补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。” 我国虽然至今没有制定行政程序法，但是有关权威专家已提出完整的中华人民共和国行政程序法（试拟稿）（北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组，执笔人，姜明安），该稿就信赖保护原则作出了相关规定，也有具体的体现。（二）行政救济法 有权利，必有救济，没有救济的权利就是空头支票，不是真正的权利。体现信赖保护原则的行政法尚的行政相对人的权利，必须有相应的手段给予保障，当其受到侵害时，通过它实现信赖保护原则的价值。当前我国可提供利用的行政救济方式主要有以下几类：1.行政诉讼 虽然我国行政诉讼法第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。显然不审查行政行为的合理性问题，使得大量的因行政机关行使自由裁量权的行政行为而产生的信赖利益被排除在人民法院的保护范围，仅有显失公平的行政处罚，才可能被变更。而且最高人民法院关于执行若干问题的解释第一条规定不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但行政诉讼法毕竟为行政机关作出羁束性行政行为侵害的信赖利益提供了救济途径。2.行政复议 行政复议法是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权而制定的。它可以比较全面的对行政相对人受侵害的信赖利益给予救济。3.行政赔偿法和行政补偿法 我国的行政赔偿法中规定行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯行政相对人的合法权益应予赔偿。但对行政相对人受侵犯的合理信赖利益的赔偿问题尚优待完善。另外，虽然我国还未出台行政补偿法，但已有学者提出了呼吁，认为完善我国的行政救济制度，必须制定行政补偿法。这同样反应在姜明安教授的中华人民共和国行政程序法（试拟稿）中。该稿第36条第三款规定：“行政处理撤销后，如法律无相反规定，其撤销效力追溯至处理作出之日。但如果因此而给本身无过错的行政相对人造成损失的，应予以赔偿或补偿。”第93条第一款规定：“（救济）行政相对人因接受行政指导，实施一定行为，而使自己利益受到损失的，可以申请实施指导的行政机关或其他行政主体给予一定补偿。行政机关或其他行政主体根据相对人的具体情况，可以给予或不给予补偿。3、 信赖保护原则的作用（一）有利于全面保护行政相对人的合法权益 信赖保护原则要求有权机关保护相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则、行政合理性原则保护行政相对人权益的要义，并突出了诚实信用原则未彰显的保护行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。更有意义的是，为立法者规制自由裁量权，维护行政相对人的合法权益，提供了科学的思路，为执法者运作行政权利，高度负责，依法行政，阐明了要旨，为司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益与个体利益，确立了可行的准则。（二）有利于营造“诚信政府”，提高行政效率 信赖保护原则侧重于保护无过错行政相对人对行政机关的信赖，并通过法律救济的方式，确保这种合法或合理利益的实现。就是通过严格要求行政机关对其行为负责，以此迫使行政机关诚实守信，使行政机关认识到其使命使立足于公共利益，为人民利益服务的。行政机关与行政相对人之间不是对立的关系，而应是信任与合作的关系。增强二者的信任与合作，减少行政活动中的冲突与摩擦，方是现代行政的精神。（三）有利于营造“责任政府”，规制行政机关的具体行政行为 信赖保护原则不仅要求行政主体依法行政，而且要求行政主体在作出行政行为时要考虑相对方的合理信赖利益，即不但要求行政机关对违反法律规定的行为负责，还要求其对不合理的行为负责，以合理性补充合法性，使行政行为更合理，行政效果更明显，最终在维护公共利益的基础上，使相对方合理信赖的损失降低至最小，树立了有权力就有责任的观念，责任政府形象得以建立。此原则不仅规范和制约羁束性行政权，还规范和制约自由裁量性行政权，从而使行政机关对其行为全面负责，以消除不合法、不合理的行政管理特权。促使行政机关既在形式上依法行政，又在实质上依法行政。信赖保护原则的确立不仅规范行政主体的行政行为，更为重要的是它的确立维护了公平竞争的市场环境的稳定性，培植了可预期的良好法治环境。 信赖保护原则体现了现代社会宪政精神，应独立作为当代行政法的基本原则，不能为其他基本原则多涵盖和分割。 综合上文所述，我国当代行政法上的信赖保护原则得到了初步发展，如：新近颁布的行政许可法即是很好的体现，与此同时，也应该对该原则在司法实践中的运用有一个清醒的认识，随着法学的进步，更应看到信赖保护原则在行政法上的重要性，所以应在理论上吸收和借鉴德国信赖保护原则相关规定的精华；在司法实践中，更好的将理论与实际相结合，使之变得具体明确，增强可操作性，以真实有效得保障公民得法益，并以信赖保护原则为基础，完善行政行为的撤销与废止制度，使该原则在当代行政法上的作用得到充分发挥。4、 信赖保护原则在行政法中的具体运用 信赖保护原则自20世纪50年代在德国行政法中开始作为一个独立的法律原则出现以来，已经得到越来越多的国家和地区行政法的承认，并加以运用。但是信赖保护原则在不同国家和地区行政法中的地位、作用及其运用状况也存在一定的差异。发现并研究这些差异，无疑有助于我们进一步深化对行政法中信赖保护原则的认知。 德国自20世纪50年代起，就将信赖保护原则与依法行政、法律安定原则、比例原则等置于同等法律地位而作为行政法的基本原则。在1973年10月举行的德国法学者大会上，其第二议题就选定“行政法之信赖保护原则”为主体。从而更引起法学界和立法界对信赖保护原则的广泛注意。在德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等法律中，信赖保护原则均被明文加以规定。其中，尤以行政程序法的规定更为引人注目。该法第48条、第49条从具体行政行为的撤销和废止的角度使信赖保护原则的主要精神得以较好地体现出来。第48条（2）规定，提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在。且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除处分，则信赖一般需要保护。但下列情况下受益人不得以信赖为其依据：1.受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的；2.受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的；3.明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。第49条（5）规定，废止有关授益行政行为时，应相对人申请，行政机关须对相对人因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利作出补偿，但以其信赖需要保护为限。但有一点必须注意的是，德国行政程序法以及其他有关法律在作出相关信赖保护时，是以信赖保护原则已经成为其独立的宪法性原则为背景的。所以，在德国信赖保护原则不仅是行政法上的一个重要原则而约束所有行政行为，而且是一个宪法性原则从而对其立法行为也产生拘束力。学界及判例上也多从宪法原则的高度对信赖保护原则加以研究并推动其发展。 在法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中具有体现信赖保护原则精神的相关规定，其行政法学对信赖保护原则也有较深的研究。在法国行政法中，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，具体地说，就是通过限制行政行为的撤销、废止、溯及力，限制立法机关制定具有溯及力的法律规范表现出来。根据法国有关法律的规定，行政行为效力的开始时期，除必须公布外，还受到另一个规则的制约，即行政行为的效力不溯及既往。对行政行为的撤销，行政机关必须考虑两方面的因素：一方面行政行为已经对当事人的法律地位产生了一定的法律效果，这些法律效果必须得到遵守，否则，公民的法律安定毫无保障；另一方面行政机关不能永远受自己决定的拘束，因为社会生活随时变更，公共利益要求行政行为必须符合客观实际。为此，信赖保护原则的运用就不可缺少。在美国，信赖保护原则主要通过行政机关之间的相互信任和忠诚、限制规章（即联邦行政程序法中的“rule”，故也有人译为法规）的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等规则得意体现。 在日本和我国台湾地区，都明确将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一，但是其适用范围主要限于行政行为，尤其是授益性行政行为的撤销和废止，其行政法学也以此为基点，将信赖保护原则与法律安定性原则和依法行政原则结合起来加以研究，试图协调它们之间的冲突。如日本著名的行政法学者室井力教授认为，在区别行政行为的无效和撤销标准时应当考虑如下问题，即“如何调整通过对公权力的承认而满足行政目的的早期实现、维护行政法关系的安定性以及保护国民的信赖这一要求与通过对公权力的否认来满足法治主义的实现、保护相对人的权利这一要求的两者关系”。日本另一位著名的行政法学者盐野宏教授也认为“法的稳定性的要求，适用于为法治国原理服务的市民社会秩序维持的观念，进而，这些原理在行政关系中的适用，也是为保护相对人即私人的利益服务的，因而，使这些原理在行政关系中的适用得以正当化。但是，另一方面，这些原理的适用，需要和依法律行政原理进行协调。这是因为，诚实信用的原则或者信赖保护的原则成为问题的一种局面，即涉及如何保护信赖行政的违法活动而采取了行动的私人”。 在我国台湾地区，虽然在实务上早就肯定信赖保护原则在行政法上的适用，但在学术界态度却一直比较保守，长期认为只能以类推方式适用该原则。直到20世纪80年代才开始逐渐接受可以直接适用信赖保护原则的理论。在1987年的第474号判决中就有如下见解：“公法上之争讼，应有信赖保护原则之适用，亦即当事人信赖行政机关之决定存在，已就其生活关系有适当的安排者，必须予以保护或给予合理之补偿”。在行政法院1993年9月份的庭长评事联席会议决议中更是明确地指出：“有无信赖保护原则之适用，应依具体个案认定之”。在此后的行政法院判决中援用信赖保护原则，判决行政机关不得任意撤销授益行政行为的情形越来越多。如1994年的第151号判决、第1520号判决、1996年的第1464号判决等。实务上的推动，理论界的自觉接受和深入研究，直接促成了台湾地区行政程序法对信赖保护原则的明确规定。该法第1条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的的重要内容。第8条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖”。在该法的具体规定尤其是第二章关于“行政行为的效力”的规定中，信赖保护原则得以较好的体现。由以上简单的分析可见，信赖保护原则在许多国家和地区的行政法中已得到确认，其适用所需的构成要件也趋于一致。但其适用范围并不相同。因为如同其他法律原则的适用一样，信赖保护原则的适用同样要受到一国或地区的社会实践以及相应的理论发展水平的影响。5、 我国确立信赖保护原则的构想 信赖保护原则是在行政法理论不断向纵深发展的过程中，形式意义的法治行政观念被实质意义的法治行政观念所取代后，由德国等大陆法系国家的学者最先提出来的，后逐渐被大陆法系各国的立法所接受。毫无疑问学者的学说为最终的制度构筑了坚实的基础。我国行政法之所以至今尚未明确确立信赖保护原则，是与理论研究上的落后密切相关的。众所周知，我国行政法学界长期以来并不重视行政行为基本理论的研究，涉及行政行为效力的研究既不深入、也难称系统，与行政行为效力紧密相关的信赖保护原则更是少有问津。 理论研究的落后阻碍了立法的发展。信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在我国却没有为它确立应有的地位。加上我国至今没有颁布行政程序法，有关行政行为的撤销与废止零散的规定在各个单行行政法及行政诉讼法上，这样的做法既不科学，又不系统，更不完善。因此，信赖保护原则在我国还处在理论探索阶段，尚未成为现实的制度。笔者认为借鉴德国等大陆法系国家有关信赖保护原则的理论成果和法律制度，并深入研究以尽快完善我国相关的行政法律制度在当下尤为紧迫。为在我国确立行政法上的信赖保护原则并建立完善相关制度，笔者提出如下构想：（一）借鉴国外最新理论成果 加强理论研究，大胆借鉴国外尤其是大陆法系国家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，为立法奠定坚实的理论基础。借鉴不等于照搬，既要借鉴又要创新。理论研究不能离开本土文化，更不能脱离我国现有的行政法律制度。结合我国法律制度的特色，借鉴国外先进的理论成果，在此基础探索出独具特色的中国行政法制建设之路，方为良策。（二）确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则 在未来的行政程序法中明确确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则。大陆法系各国，如德国、日本及我国台湾地区等都是在行政程序法中规定信赖保护原则的。此做法值得借鉴，因为行政程序法是有关行政程序的总则性规定，在总则中确立信赖保护为行政法一般法律原则，然后在分则中进一步细化有关具体制度，既系统又科学。（三）