金融监管体制

第四章金融监管体制 第一节金融监管当局 一 金融监管当局和监管对象 一 金融监管当局 金融监管当局是依法对金融业实施监督与管理权的政府机构 是金融监管的主体 金融监管当局具有权威性 独立性和公共性的特征 二 金融监管对象也称被监管者 是专门城市金融业经营和投资经济活动的组织 个人和单位 包括金融中介机构 工商企业 基金组织 投资者和金融活动的关系人等 主要类别银行业监管对象证券期货业监管对象保险业监管对象 二 金融监管当局与中央银行 一 中央银行是最早的金融监管当局取得货币发行权并对银行业实施监管是早期中央银行监管的主要内容 中央银行职能的完善都是与金融监管目标相关的 中央银行自然成为金融监管的主角 二 现代中央银行的金融监管职能通常中央银行都承担部分或重要的监管职能 理由 1 通过监管保障金融统计信息和其他信息的真实 准确和及时性 为货币政策制定提供依据 2 金融监管能够保证金融机构和金融市场的稳健运行 形成高效的货币政策传导机制 3 能为货币政策的有效实施提供保障 4 央行的道义劝告和窗口指导等间接信用工具更易为金融机构所理解和执行 三 中央银行与各国金融监管实践20世纪80年代以前 世界大多是的中央银行是金融业或银行业的监管者 之后 金融监管实践更加强调对微观金融活动的监管 而中央银行的职责中心为宏观调控 因此出现了中央银行和金融监管职能分离的趋势 近年来 许多国家强调系统性风险的防范和宏观审慎监管 中央银行的监管职能又得到恢复和加强 第二节金融监管体制的发展变迁 一 金融监管体制概述金融监管体制是金融监管的制度基础 是金融监管职责 权力分配的方式及组织制度 是 监管集权和分权的制度安排 金融监管是否充分有效与金融监管体制密切关系 一 金融监管模式金融监管模式是指监管机构确定被监管对象的标准 一般分为两者模式 功能监管和机构监管功能监管 是按照经营业务的性质来划分监管对象 而不管经营机构的性质如何 优势 监管的协调性高 对发现的问题能及时处理和解决 金融机构资产组合的总体风险更容易判断 可以减少监管真空和监管重复 有利于实现监管公平 机构监管 是按照不同的经营机构来划分监管对象 二 金融监管体制的构成分业监管体制集中监管体制不完全集中监管体制 包括牵头监管体制 双峰 监管体制等 二 金融监管体制的变迁 一 以中央银行为主体的监管阶段 混业经营与集中监管 二 金融业推行分业监管的阶段 分业经营与分业监管 三 从分业监管到统一监管阶段 再度混业经营下的监管体制变迁 三 金融监管体制的有效性分析 一 不同金融经营体制下监管体制模式的选择分业经营下的监管体制选择混业经营下的监管体制选择 二 不同监管模式的优势比较 集中监管体制的优势和不足 集中监管体制模式下 无论审慎监管还是业务监管 都是由一个机构负责监管 这种监管模式有以下优势 第一 成本优势 第二 改善监管环境 第三 适应性强 第四 责任明确 这种监管模式的不足之处也很明显 即缺乏监管竞争 容易导致官僚主义 分业监管体制的优势和不足 在分业监管体制下 银行 证券 保险三个领域分别由一个专业的监管机构负责全面监管 包括审慎监管和业务监管 这种监管体制模式的优点在于 一是有监管专业化优势 二是有监管竞争优势 这种监管模式的缺点是各监管机构之间协调性差 容易出现监管真空和重复监管 不可避免地产生摩擦 从整体上看 机构庞大 监管成本较高 分业监管体制的优势和不足 在分业监管体制下 银行 证券 保险三个领域分别由一个专业的监管机构负责全面监管 包括审慎监管和业务监管 这种监管体制模式的优点在于 一是有监管专业化优势 二是有监管竞争优势 这种监管模式的缺点是各监管机构之间协调性差 容易出现监管真空和重复监管 不可避免地产生摩擦 从整体上看 机构庞大 监管成本较高 不完全集中监管体制的优势和不足 牵头监管模式几个主要监管机构建立起及时磋商协调机制 以防止监管机构之间相互推诱 特指定一个监管机构为牵头监管机构 相互交换信负责不同监管主体的协调工作 这种模式的优势在于 一是目标明确 二是通过合作提高监管效率 但这种模式最大的问题是整个金融体系的风险由谁来控制牵头监管者并不能做到控制整个金融体系的风险 不完全集中监管体制的优势和不足 双峰 监管模式 双峰 监管模式 一般是设置两类监管机构 一类负责对所有金融机构进行审慎监管 控制金融体系的系统性金融风险 另一类负责对不同金融业务监管 从而达到双重保险作用 这种模式的优势在于 第一 与分业监管相比 它降低了监管机构之间相互协调的成本和难度 同时 在审慎监管和业务监管两个层面内部 避免了监管真空或交叉 重复 第二 与集中监管模式相比 它在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关系 第三 在各自领域保证了监管规则的一致性 不完全集中监管体制的优势和不足 伞式 功能监管模式伞式 功能监管模式 这是美国自1999年 金融服务现代化法案 颁布后 在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式 与 双峰 模式的区别 伞式 功能监管模式是由联邦储备理事会负责审慎监管 而澳大利亚则单独成立了审慎监管局负责审慎监管 根据 金融服务现代化法案 的规定 对于同时从事银行 证券 互助基金 保险与商人银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度 即从整体上指定联储为金融持股公司的伞形监管人 负责该公司的综合监管 同时 金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督 三 不同监管体制的效力比较 在分业监管体制下 银行 证券 保险三个领域分别由一个专业的监管机构负责全面监管 包括审慎监管和业务监管 这种监管体制模式的优点在于 一是有监管专业化优势 二是有监管竞争优势 这种监管模式的缺点是各监管机构之间协调性差 容易出现监管真空和重复监管 不可避免地产生摩擦 从整体上看 机构庞大 监管成本较高 对不同监管体制的监管的有效性采用量化评分法进行比较 可以有一个总体认识 量化从十个方面加以考核 这10个指标可分为两类 一是正向指标 这类指标的程度越高越好 如信息共享程度 二是逆向指标 这类指标的程度越低越好 如监管的外部性 监管成本等 将不同监管体制与不同的金融经营体制分别组合进行判断 不同金融监管体制的监管效力比较 不同监管体制模式相对监管效力比较 在分业经营体制下 集中监管体制比分业监管体制的总体监管效力高 分业监管效力低 牵头监管 双峰 监管等体制的总体效力和单业监管效力都比较高 在分业经营体制下 集中监管的效力优于分业监管体制的效力 但牵头监管 双峰 监管等是最优选择 在混业经营体制下 集中监管体制的效力要比分业监管体制的效力高很多 牵头监管 双峰 监管等监管效力最优 在混业经营体制下 集中监管体制是次优选择 牵头监管 双峰 监管等不完全集中监管是最优选择 不同金融监管体制的监管效力比较结果 第三节各主要国家金融监管体系介绍 一 美国20世纪30年代 格拉斯一斯蒂格尔法案 规定由不同机构对银行 证券和保险等各金融单业分别实行监管 1999年推出 金融服务现代化法案 允许银行 证券公司 保险公司和其他金融服务提供者联合经营 保留和扩展金融监管机构并加强金融监管 它确立了美国伞式 功能监管体制模式 2010年7月 多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案 获得签署 该法案将开启美国自 大萧条 最彻底的金融监管体系改革 并重新使金融市场进人加强监管的时代 注 黑色实线为主要监管机构 虚线为附属监管机构美国2008年金融危机前的金融监管框架 美国现行金融监管框架 一 现行的金融监管体制 金融服务现代化法案 确立伞式 功能监管模式伞式十功能监管的模式实际上是功能监管与机构监管的混合体 监管机构形成横向和纵向交叉的网状监管格局 一 现行的金融监管体制 1 银行业的监管在银行业领域 财政部货币监理局 OCC 联邦储备银行 FRB 储蓄性金融机构监管局 OTS 联邦存款保险公司 FDIC 以及各州的银行局 SBD 共同负责监管 2 证券期货业监管证券交易委员会 SEC 对证券经营机构 证券信息披露 证券交易所 柜台交易和证券业协会等履行监管职能 商品期货交易委员会 CFTC 负责对期货经纪机构 期货市场信息披露 期货交易所等实施监管 金融服务现代化法案 通过后 美国银行业允许经营证券业务 美国证券交易委员会表示证交会应为执行证券业务监管的主要机构 银行所从事的证券业务也应纳人证交会的监管范围 3 保险业的监管在保险领域 保险机构由所在各州保险监管局 厅 负责 伞式 监管模式图 伞式 功能监管模式主要内容 同时从事银行 证券 互助基金 保险与商人银行等业务的金融持股公司实行伞式监管制度 指定联储为金融持股公司的伞式监管人 负责该公司的综合监管 金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督 伞式监管人与功能监管人必须相互协调 共同配合 为避免重复与过度监管 伞式监管人的权力受到严格的限制 通过这种特殊的监管框架 金融持股公司的稳健性与效率都可以得到一定的保障 多德 弗兰克华尔街改革与消费保护法案2010 中的机构改革新建机构 金融稳定监管委员会 消费者金融保护局 金融研究办公室 联邦保险办公室等撤销储蓄监理署 OTC 将监管权力移交货币监理署 OCC 联邦存款保险公司 证券交易委员会 美联储的监管权力变化 1 机构设立方面 多德一弗兰克法案 规定新设7个机构 包括新设金融稳定监督委员会 FSOC 消费者金融保护局 CFPB 等 金融稳定监管委员会由10个联邦金融机构监管者和5个独立的非选择成员构成 财政部长担任主席 主要关注识别 监控大型复杂金融公司的系统性风险 以及与此相关的金融产品和服务 研究经济形势等 多德 弗兰克华尔街改革与消费保护法案2010 中的机构改革 2 建立有序破产机制 结束 大而不倒 Toobigtofail 现象法案赋予政府在紧急情况下接管即将倒闭的大型金融机构的权力 政府有权拆分出售大型金融机构的资产 多德 弗兰克华尔街改革与消费保护法案2010 中的机构改革 3 加强消费者保护 成立消费者保护局在美联储下设立消费者保护局 CFPB 确保消费者能够及时得到有关信息 署长由总统提名任命 国会确认 由美联储支付预算 但独立于美联储 多德 弗兰克华尔街改革与消费保护法案2010 中的机构改革 4 扩大美联储权力 同时加强对美联储的审计更多职能 系统性风险监管职能 银证保 基金的大型金融机构的监管 对企业高管薪酬的管理 确保高管薪酬不会导致对风险的过度追求 接受审计部门的审计 多德 弗兰克华尔街改革与消费保护法案2010 中的机构改革 5 加强对衍生品和对冲基金的监管法案规定 由证券交易委员会和商品期货交易委员会共同监管衍生品交易 以防止吸纳更多风险 大型对冲基金 私募股权基金等必须在证券交易委员会注册 并提供相关信息 多德 弗兰克华尔街改革与消费保护法案2010 中的机构改革 6 加强对信贷评级机构的监管 促进投资者保护 7 成立全国性的保险监管机构 二 英国1979年以前英国的金融监管体制1946年英格兰银行国有化后 中央银行独立性大大降低 财政部对货币发行和整个金融体系进行监管 英格兰银行成为财政部的附属机构 同时也是金融监管的执行机构 1979年以前英国银行监管的特点主要是以金融机构自律监管为主 英格兰银行的监管为辅 在于灵活且富有弹性 而缺陷在于人为因素比较明显 二 英国1979 1996年英国金融监管体制的建设1979年10月英国首次颁布了 1979年银行法 从立法的角度赋予英格兰银行金融监管权 1979年银行法 使得英国的金融监管向法制化 正规化的道路上迈出了不小的一步 但没有从根本上改变英格兰银行传统的监管方式 约翰逊 马修银行倒闭 1987年银行法 出台 注 SFA 证券与期货管理局 IMRO 投资管理监管组织 PIA 私人投资监管局 为证券与投资管理局下设的三家自律机构英国的分业监管框架 1997年英国建立集中监管体制 英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案 将英格兰银行的监管权力剥离出去 银行监管的责任人由英格兰银行转移到证券投资委员会 并进一步将证券投资委员会改组成为新的金融服务监管局 FinancialServicesAuthority 使之成为集银行 证券 保险三大监管责任于一身的多元化金融监管机构 FSA成立 标志着英国集中监管体制的形成 1997年10月28日金融服务监管局成立 标志着英国集中监管体制的形成 注 虚线表示合作关系英国2008年金融危机前的统一监管框架 现行的金融监管体制2012年英国出台 2012年金融服务法案 彻底改革英国金融监管体系 2013年4月1日正式生效新法案建立三个新的金融服务管理机构 监管的职能分工如下 在英格兰银行董事会下设立金融政策委员会 FinancialPolicyCommittee FPC 负责系统性风险和金融稳定工作 2 在英格兰银行内部设立审慎监管局 PrudentialRegulationAuthority PRA 负责对金融机构的监管工作 3 FSA更名为金融行为监管局 FinancialConductAuthority FCA 作为一个独立机构 直接对英国财政部和议会负责 以保证金融市场良好运行 金融消费者获得公平待遇为目标 英国现行金融监管框架 英国金融监管体制 其规划的监管的职能分工如下 1 在英格兰银行董事会下设立金融政策委员会 FinancialPolicyCommittee FPC 负责系统性风险和金融稳定工作 2 在英格兰银行内部设立审慎监管局 PrudentialRegulationAuthority PRA 负责对金融机构的监管工作 3 成立金融行为监管局 FinancialConductAuthority FCA 负责消费者保护和对金融机构商业行为的监管 准 双峰 监管模式 当前英国金融监管模式更加接近按照不同监管目标 如审慎目标和消费者保护目标 来设立监管机构和划分监管权限的 双峰 模式 在审慎监管局和金融行为监管局之上 还有总体监管者 英格兰银行 统领全局 并且英国财政部保留了最后否决权 因此 目前英国金融监管体制也称为 准双峰 模式 三 日本 二战 后日本金融监管体制 二战 结束以后 日本在美国的扶持下逐步恢复了经济金融体制 金融监管带有浓郁的美国色彩 采取的模式是分业经营和分业监管 监管体制的最大特点是将金融业务与金融行政区分开来 金融业务的决策权属中央银行货币政策委员会 但金融行政工作由大藏省负责 实际大藏省才是金融工作的最高统帅 在1998年6月以前 负责对金融业监管的机构主要有大藏省和日本银行 大藏省作为金融行政机构 其对金融机构的监管内容有 注册登记的管理 资产流动性的限制 业务范围的限制 单一大额贷款的限制等 日本银行的监管侧重业务方面 主要从安全性 竞争公平性和政策的一致性三方面进行监管 1998年以来日本金融监管体制改革1998年日本对金融监管体制作了重大调整 将大藏省的金融检查部分离出来 组建了金融监督厅 金融监督厅在总理府直接管辖下 负责对大多数金融机构的监管 同年12月日本政府又决定成立金融再生委员会 FRC FRC与大藏省平级 由国务大臣任委员长 对濒临破产的金融机构采取及时校正措施 2000年7月 大藏省内的金融规划部门与金融监督厅合并 组建为金融厅 FSA 大藏省实现财政与金融分离 成为财务省 新的金融厅集规划 强制性检查和监督等功能于一身 接收了原属于大藏省的金融政策制定权 FSA同时拥有金融监管权和金融政策制定权 2001年1月 FRC解散 其对濒临破产的金融机构进行处理的职能也归到新FSA 至此 日本的金融监管权又再一次高度集中 注 虚线表示合作关系日本金融监管框架 四 欧盟欧盟金融监管体制可根据欧盟金融监管一体化进程分为三个阶段 莱姆法路西框架前的基础阶段 1985 2001年 莱姆法路西框架下的阶段 2001 2009年 金融危机后金融监管体制改革后阶段 2009年至今 四 欧盟欧盟金融监管体制可根据欧盟金融监管一体化进程分为三个阶段 莱姆法路西框架前的基础阶段 1985 2001年 莱姆法路西框架下的阶段 2001 2009年 金融危机后金融监管体制改革后阶段 2009年至今 莱姆法路西框架前的基础阶段 1985 2001年 1985年 欧共体在 关于建立内部市场白皮书 中确认 相互承认 和 最低限度协调 原则 这两项原则也成为欧盟监管规则纲要的基础 1999年欧盟委员会颁布 欧盟委员会金融服务行动计划 对银行 证券 保险 混业经营 支付清算 会计准则公司法 市场诚信 纳税等方面进行统一规定 力图规范金融服务业监管的各个方面 这一阶段主要特点是 欧盟金融监管一体化有所起步 但金融监管大权仍旧分散于各个国家 各国之间也缺乏监管协调机制 莱姆法路西框架前的基础阶段 1985 2001年 2001年3月 欧盟特别首脑会议通过 莱姆法路西报告 报告包括三个方面 1 加速欧盟证券市场决策程序改革 使决策程序简单化 2 修改欧盟金融监管指令 形成统一的欧盟金融监管原则 3 推进欧盟各成员国金融监管体系改革 建立银行 证券和保险业的统一监管机制 2003年11月 莱姆法路西报告 所确立的四层级欧盟金融监管框架正式运作 这一框架也被称为莱姆法路西框架 莱姆法鲁西框架下的欧盟金融监管体系 金融危机后欧盟金融监管体系改革措施欧洲议会2010年9月投票通过泛欧金融监管法案 在宏观层面上 欧盟将设立一个主要由成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险委员会 负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险 及时发出预警并在必要情况下建议应对措施 在微观层面上 欧盟将新成立欧洲银行管理局 欧洲证券和市场管理局以及