政府规制的理论与实践 9 出租车案例 政府规制失灵

政府规制9政府失灵与市场失灵 出租车案例 前文讲过 市场失灵引起政府规制 又讲到政府失灵引发的放松规制 关于市场失灵和政府失灵的经典案例 政府对出租车的规制 一 出租车市场为什么要进行规制 二 政府规制方法 准入牌照价格数量三 规制效果和后果四 政府规制真的优于市场力量吗 出租车要规制 外部性市场稳定性巡游和空驶讨价还价等待时间出租车运价 公共利益理论的解释 出租车行业自身的特殊性 道路资源的短缺出租车运营的市场稳定性出租车运营服务的外部性 讨价占用道路等车的时间因此 完全由市场提供是不现实的 适当的政府规制是必要的 对出租车行业实施规制的主要目的在于避免过度竞争 保证服务质量与安全水平 出租车规制 公益还是企业利益 出租车规制历史 1635年 伦敦和威斯敏斯特出租马车阻塞交通政府开始限制马车数量传入欧洲各国亚洲等美国1920年开始规制 美国 大萧条之后 大量失业人员进入出租车市场 竞争激烈 利润下降 管制运动中 波士顿 1930年 立法限制数量1525辆 直到现在 纽约 1932年市长推动 1937年 立法规定牌照数13500辆 规制经济理论的经典案例 规制为了谁 每一家出租公司从规制中获得很多利益 而每一名消费者仅仅受到一点伤害 出租车公司数量比消费者少很多 前者组织政治支持的成本要低很多 出租车公司要求管制要比消费者要求取消管制更为有效 争论 是否要对出租车进行规制 反对方 自由竞争可以有效率出租车规制的现实 黑车泛滥 出租车司机份钱过高 出租车司机罢运等 出租车管制的历史 第一阶段 1978 1985年 是国有企业垄断经营阶段 第二阶段 1985 1992年 是各类组织经营出租车阶段 第三阶段 1992 1996年 是允许个体经营者进入阶段 第四阶段 1996年至今 是限制个体经营者运营阶段 出租车管制的历史 激烈竞争前 是没有管制的 北京的历史 F 维棠下载 北京出租车30年的变化 flv1992允许民间戴红帽子进入 1994 发展迅速 1991 1 62万辆 1993年5月 4 9万 出现很多问题 无序竞争1994 准入限制 1996年进一步管制 大约6 7万辆车 10万从业人员 司机和企业的蜜月期 融资承包 但 1993年后 失业人数剧增 加之郊县人员进入 出租车行业人数增加 93 9414354 56124司机和公司谈判地位逆转 政府进一步扩大对企业有利的管制 1993年后 为了降低行业内竞争程度 不再批准新企业进入 对企业有利 提早结束融资承包关系 对企业有利 改变承包期限 从8变为 6年 或淘汰车型 政府推出联合兼并 大企业收购小企业 降低企业的竞争程度 从200多家 12家 200多家出租车公司 6 7万辆车 10万多从业人员 2006年5月11日 北京市政府下发 关于加强出租汽车行业管理的意见 规定出租车要实行特许经营 特许经营期限为8年 健全出租车总量调控 租价调整机制和市场准入退出机制 坚持公司制为主 个体为辅的行业发展方向 继续推进出租汽车企业兼并重组 实现出租汽车企业规模化经营 对出租汽车车辆拍照实行无偿 有期配置 限制数量的原因 1 给城市造成拥挤和污染2 出租车控室率高 增加无效交通量价格规制 1 降低信息不对称引发的欺诈目的地之前无法衡量服务质量2 降低交易成本 规制的三种方式1 准入2 数量3 价格 准入限制 准入和企业兼并 全国85 以上的城市 都将出租车经营权出让给了出租车公司 而不是直接出让给司机 尽管有些城市名义上并未拒绝个体司机 但却通过设置很高的进入门槛 实际上将个体司机排挤出了出租车经营主体的行列 如张家港市对出租汽车经营权进行公开拍卖时 规定50辆起拍 深圳市规定经营出租车业务的必须是在市工商行政管理机关注册 注册资金在1000万元以上 城市出租车数量规制 北京市人民政府关于加强出租汽车行业管理的意见 提出建立出租汽车总量调控机制 出租汽车平均有效里程利用率高于70 时 实施增加总量政策 平均有效里程利用率为50 至70 时 实施维持总量政策 平均有效里程利用率低于50 时 实施削减总量政策 事实上 由于准入管制的政策目标是要控制北京市出租车的数量和实现出租车公司的规模经营 北京市出租车管理部门从1997年起就再也没有增加过出租车运营牌照 出租车行业的变化只是个体出租车数量的负增长和出租车公司的兼并 扩大 数量规制 为什么要规制价格 出租车价格规制有哪些形式 出租车的价格规制理由 一是司乘双方的信息不对称二是可以减少交易成本 使当事人节省讨价还价的无谓时间耗费三是避免司机哄抬价格或进行低价恶性竞争 起步价空驶费午夜加价 价格规制 出租车行业的价格是由各城市依据当地经济发展水平 物价水平 交通状况 市民生活习惯等因素 依照 价格法 的规定实行政府定价 北京市出租汽车管理条例 第十三条第二款规定 出租车经营者应当执行物价管理机关制定的收费标准 使用经税务机关监制的专用收费凭证 不得擅自改变收费标准或者使用其他收费凭证 牌照的价值 牌照的价值 来自于进入规制产生的超额利润现金流量的贴现值华盛顿特区 出租车没有进入规制 企业的利润是平均利润率 牌照没有价值 纽约 牌照价值在于规制市场中经营所获得的超出市场平均利润的超额利润 一辆车无限期每年产生超额利润10000元 而市场利率是4 则牌照的价格 10000 0 04 250000元 纽约 2003年牌照价格为25万美元 代表了通过价格和市场进入规制后所能够获得的超额利润 2004年 纽约市新出售900个牌照 为了保持牌照的价值 出租车价格升高了25 进入管制减弱 价格管制增强 是不是做的很漂亮 我国出租车牌照价格 出租车的运营模式 北京模式和温州模式 在北京模式下 出租车公司从政府部门获得出租车经营权 再采用按月收取 份钱 的方式将经营权转租给司机 在温州模式下 个体经营者可以直接从政府部门购买获得经营牌照自主经营 温州市出租车牌照的价格早在1998年时就超过了60万元 当年 温州市政府对300辆车进行招投标 每辆车经营权转让费的成交均价为68 8万元 随后几年里 牌照价格一路 高歌猛进 2007年 更拍出了142万元天价 温州牌照 2010年前3239辆1998 60万 2007年 142万2007年后125万左右2009年 政府测算 市区出租车空驶率为17 5 30 40 合理 缺口为959 1615辆 2010年首批投放350辆 牌照的价格曾以每月7 8万元的速度暴降 2011年中期则跌破60万元 北京牌照价格 多少呢 利益相关方分析 出租车公司 最大受益者获得出租车经营牌照的企业成为出租车市场中的垄断力量 凭借手中掌握的牌照资源赚取高额的 车份钱 6 8年的运营期内的投资回报率不低于300 每年的投资回报率不低于50 出租车主管部门已沦为企业的合谋者 出租车司机的利益 2002年至2008年底就发生过150多起出租车业停工停运事件 梳理各地出租车司机停工的理由不外以下几条 黑车拉活抢活 要求政府打击黑车 燃油涨价 运营成本上升 要求提高运价 抗议公交降价 抢了生意 出租车各种费用太重 乱收费太多 与出租车公司及政府争夺经营权等 出租司机 出租车司机利益要经过两次利益分割 1 政府准入规制引起的出租车司机与出租车公司 政府部门的利益分割 2 由于总量控制而引起的出租车司机与黑车之间的利益分割 黑车 黑车 政府通过规制保障了企业利益 消灭竞争 但由于黑车的存在 竞争转入地下 黑车和顺风车 在很多西方国家 乘客支付一定报酬搭乘 顺风车 既没有执法机构对此进行管制 也少有私家车以盈利为目的专门从事此类运营活动 乘客所支付的报酬意在分摊费用 黑车的特征 黑车在哪 第一类 在实行严格的数量管制和价格管制政策下 正规出租车服务的供应量在任何一个时点都大致保持不变 这样使得交通高峰期和雨雪天存在着大量的 正规出租车未能满足的市场需求 第二类 郊区和新兴居住区客源流量小 负担相对较高的 车份钱 的正规出租车司机们 不会选择在需求变动大 收入不稳定的地方提供服务 黑车恰好可以弥补这两部分市场需求 良乡案例 下岗人员安置 社会稳定和黑车 黑车特征1 趴伏守株待兔 如果进行 扫街 式经营 乘客的不信任 很难和正规出租车竞争 在街道上进行讨价还价 容易被交通管理部门或者是城管部门所发现 据观察 黑车大多聚集在乘客比较集中 交管部门很少深入的地点 这些地方的城管部门将主要精力分散在保证小区治安和治理游商上 因此黑车被抓获的几率较小 黑车特征2 熟客 培养熟客 常年趴伏在地铁口 汽车站和小区门口的黑车 比正规出租车更希望培养固定乘客 居民出行有较强的规律性 日久天长一些黑车逐渐和所熟悉的居民达成某种默契 即使被城管抓获 乘客也会协助黑车司机逃脱处罚 承诺以合理的价格 随叫随到 服务到家 黑车特征3 团伙割据先来后到价格联盟 再次 黑车趋向于 地区割据 团伙经营 考虑到被抓获的风险 大多数黑车一般有自己的经常活动领域 例如在城郊活动的黑车很少去城市里 待客 在黑车服务的各个市场块中 逐渐形成被共同接受的行内秩序 一般按照 先来先出 的规则 通常了解行情的黑车司机之间不会相互争夺乘客 如果乘客出价较低 所有的黑车司机都不愿意接这个活 当不懂规矩的新加入者出现时 这个新加入者存在着被其他黑车司机团伙 挤压欺负的可能 价格联盟 政府如何对待黑车或准黑车 维持进入规制的相关规定打击 黑车 和禁止异地驻地营运 打击黑车 1999年国务院办公厅转发建设部 交通部等部门 关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知 中 将 非法营运车辆猖撅 列为当前城市公共客运交通存在的首要问题 2002年国务院办公厅所发的 关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知 也是将依法取缔非法经营 打击 黑车 作为加强对出租车行业管理的首要任务 怎样有效的打击黑车 钓鱼执法案例司机孙中界本是好心搭载 路人 却被认定为非法营运 遭遇 钓鱼式执法 18岁司机孙中界愤而断指自证清白 此事件引起了社会各界对 黑车 现象的关注 更引发了对出租车行业进入规制的思考 钓鱼执法的问题 第一 误伤正常的社会车辆和驾驶人员 第二 执法的背后可能是部门利益和个人收益在作怪 第三 社会成本巨大 执法人员拿着纳税人的钱 本应该为地方交通畅通等做更多的工作 却将精力放在增加自己和部门收入上 而黑车并没有因为这样的严厉执法而销声匿迹 地方政府的出租车行业进入规制的推行一定程度上增加了黑车存在的合理性 禁止出租车异地驻地营运 由于道路交通资源状况的不同和各地经济发展水平的差异 各个城市的经营权出让费会有高低之分 为了防止有人利用各地经营权出让费之间的差额进行投机 地方政府对出租车的营运地进行规制 禁止出租车异地驻地营运 即甲地的出租车不得驻乙地从事营运 如 深圳经济特区出租小汽车管理条例 对进入深圳特区的外地出租车作了如下规定 一是空车不得驶入特区内 二是不得从事起点和终点在特区范围内的载客业务 三是按政府规定的道路交通限定区域 路线行驶 四是不得在市政府规定的场站以外搭载回程乘客 五是在特区内规定线路上空车返程行驶的 必须在空车标志灯上套放 暂停载客车 标志 夜间熄灭顶灯 违反前两项规定的 将处罚款5000元 违反后三项规定的 处罚款2000元 消费者 市民作为消费者 以及规制政策的利害相关者 与上述任何一方都有利益的交叉 没有正式参与其它主体的利益博弈 只是政府规制政策的被动接受者 租价监管和总量控制 市民往往承受了非正常的市场机制下的出租车价格和服务 是现行体制的利益受损者 第一 出行成本的增加 政府的准入规制与总量控制 造成了城市出租车市场正规出租车数量偏低 市民的出行必然会增加等待成本 另外 限制出租车数量使得高峰期市民因为等待成本增加而对正规出租车需求降低 会使潜在乘客转向包括 黑车 在内的其它交通工具 据测算 市民因政府准入规制政策造成的损失为出租车行业总收入的15 北京市每年出租车行业的总收入约为50 65亿元 市民损失为7 6亿元 第二 服务质量的降低 严格的准入限制政策 消灭了出租车经营者之间的相互竞争 导致企业没有动力降低经营成本 强化管理 这是以出租车业的发展为政府规制政策买单 第三 其他服务的提供动力不足 由于准入资格的规制政策使出租车公司轻松获得丰厚利润 而缺少提供类似服务的激励 另一方面是因为有能力并且愿意提供该服务的潜在进入者被现行的严格准入规制政策拦阻在市场之外 茅于轼先生曾在自己的博客上发文 认为北京的出租车越来越难打 上下班时候 总要等十几 二十辆有客人的车经过 才能碰上一辆空车 从飞机场下机后也要排很长的队才能打上车 机场管理方在排队等出租车的队伍上方发出公告 近来来机场候客的出租车减少 建议乘客改乘机场快轨 出租车市场问题的根源是什么 出租车经营权是政府为管理公共事务而创造出来的一种专营特许权 属于无形财产 政府保留出租车经营权的所有权 将一定时期的经营权授予个人或企业 收益权则通过收取有偿使用费的方式在政府和经营者 个体司机或企业 之间进行分配 目前 中国大部分城市出租车行业经营模式主要有北京模式和温州模式 两种 北京模式和温州模式 在北京模式下 出租车公司从政府部门获得出租车经营权 再采用按月收取 份钱 的方式将经营权转租给司机 而在温州模式下 个体经营者可以直接从政府部门获得经营权自主经营 北京 6 7万出租车多年没有增加其中1000辆为个体经营黑车 估计超过十万辆北京因为出租车公司垄断牌照 可否用温州的方式予以替代 温州做出一次惊人之举 让98 8 出租车私有化 国有出租车公司不再有运营权 公司与车主之间只有服务与被服务关系 后来 政府将车辆拍卖和买断经营权的3亿多元收入用于修路 修建体育馆和少年宫 并登报公示 随着温州民营经济的发展 很多本地的出租车车主不再自己开车 前来淘金的外地人成为温州出租车司机主力 据调查 温州三分之二车主将车辆承包给他人经营 承包人被称为 包头 包头 多为个人和汽车修理厂 有的修理厂最多承包30余辆车 个人承包一般不会超过5辆 包头 们又将出租车再次包给第三人 甚至出现 四包 同时 还存在 小包 大包 小包 指司机只交给车主租金 养路费 修理等费用由车主打理 而 大包 则是司机不但要交租金 且费用由其承担 温州出租车私有化运作10年后 政府 车主 两级管理模式 政府 车主 中介 司机 四级这直接导致了出租车行业管理难度加大 服务质量低下等毛病 这与北京 上海等出租车 政府 公司 司机 三级管理模式已经没有太多区别 京沪司机给公司缴纳 份儿钱 而温州司机给车主缴纳 班费 即租金 名份不一样 但实质已非常接近 私有化的温州出租车模式现在面临的烦恼是 出租车成为一种投资品 公共交通高度商业化 这显然不是政府当时改革的初衷 5月2日 北京市交通委发布消息 北京市出租汽车服务质量投诉处理办法 以下简称 办法 开始实施 为了加强对出租汽车服务质量的监督和管理 维护乘客的合法权益 及时 公正处理出租汽车服务质量投诉 出租