基层政府间的共谋现象 笔记整理

基层政府间的“共谋现象”一个政府行为的制度逻辑 周雪光1、 什么是共谋现象和共谋行为？ 共谋现象：中国政府行为的一个突出现象是，在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，基层上下级政府常常共谋策划、暗度陈仓，采取“上有政策，下有对策”的各种手段，来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了执行过程偏离政策初衷的结果。 经济学概念：经济学研究中，“共谋行为”这一概念指在非充分竞争的寡头市场条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断的经济行为。梯若（Tirole)提出新的博弈模型来描述分析在委托监督代理三方之间的组织结构中，监督方与代理方“共谋”应对委托方的博弈过程。 梯若理论应用：我们借用梯若的上述概念，对本文的研究对象给出一个更为准确的界定：本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和监督检查。我们的关注点是基层政府（代理方）、直接上级政府（监督方）和更上级政府（委托方）三者之间关系，特别是基层上下级政府针对更上一级政府的共谋行为，但三方位置是相对的。2、 本文的中心命题及其解释 在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为；这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础。 “制度化”的意义是，某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方面所广泛接受，因此具有合法性或合理性；而组织环境中的制度化机制就促就这类现象稳定存在，重复再生。从这个角度来看，基层政府间的共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖，旨在应付、欺骗、蒙蔽上级政府，因此多以非正式形式出现。但另一方面，这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动；在许多情形下，他们在正式组织权利结构下公开运作，一以政府部门的组织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排。正是在这个意义上，我们说基层呢过政府共谋现象是特定的组织环境中制度化了的非正式行为。3、 共谋现象的理论解释：三个悖论 从组织分析角度来看，共谋行为反映了中国政府组织制度环境、组织决策过程、激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾，而且常常是近年来政府改革中各种“理性”制度设计所导致的未预期的后果。 从上述分析角度出发，本文讨论政府组织的三个悖论，对这一现象提出理论解释：一是政策一统性与执行灵活性的悖论，二是激励强度与目标替代的悖论，三是科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。（1） 政策一统性与执行灵活性之间的悖论政策一统性：来自中央政府的政策一统性，即中央政府（或有关部委机构）制定的政策指令在不同地方或部门贯彻落实有着相当程度的一致性。这是中国基层政府面临的一个特定的环境条件。 这种一统性反映了集权决策的一个基本特点：指导全局的政策产生于一个集中的过程，其政策内容只能“一刀切”，不可能考虑所有地区的不同差异，也没有能力直接评估执行过程中各种落实的合理性，即微观层次上的不合理性。政策一统性体现并强化了中央政府实施治理的能力。执行灵活性：微观层次的差异性意味着，在国家政策一统性的背后，执行过程的灵活性是一个不可缺少的运行机制。 三中不同性质的执行“灵活性”：1.政策本身留有许多执行灵活性的空间， 2. 用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务。3. 中央政策是合理的，但是它涉及影响了某些群体的利益，因此这些群体通过执行过程中的灵活性加以歪曲，达到维护本群体私利的目的，而政策制定者没有能力实行有效督查。政策一统性和执行过程灵活性之间的一个组织学悖论： 国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不越允许灵活应变。因此，政策一统性本身隐含了执行灵活性的存在根据；而执行灵活性同时为基层政府间的共谋行为提供了合法性基础。 共谋现象由此应运而生，这一悖论为共谋行为的合理性提供了基础，促就了共谋行为的制度化。命题：一个领域中的资源分配渠道越集中或者政策执行的链条越长，基层政府在执行过程中注入的灵活性越大，因此，基层上下级间的共谋行为的合法性便越强。（2) 激励强度与目标替代的悖论激励制度（规范政府官员行为，调动其积极性）：政府改革的一个重要内容是强化对干部政绩的考核，提高激励强度，从而更好地诱发激励设计者所期待的行为，使得基层政府官员的利益与中央政府意图保持一致。这些激励机制常常没有发生预期的作用，甚至适得其反。 特点：1.许多政策有着明确可测的责任目标2.激励机制有着明确的“连带制度”，即一旦出了问题，追究有关上级部门的责任3.“激励力度”大大增加。 从组织学的角度分析，这些激励机制的设计通过提高违规的成本（激励力度）、测量准确性（具体指标）和责任落实（连带机制）来提高国家政策落实执行的有效性。 组织中激励设计的目的是诱导有利于组织目标的行为。目标替代：在执行过程中组织的正式目标被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。激励强度与目标替代的悖论： 正式制度的激励强度（如一票否决）加大了问题暴露的后果风险，这恰恰诱发了在目标无法完成的条件下以共谋行为规避风险的冲动。换言之，正式制度的激励力度越大，其无法完成的后果越严重，目标替代的现象越突出，掩盖问题的激励越强。命题：在激励与组织目标不一致的情况下，正式激励机制力度越大，目标替代的现象越严重，共谋行为的驱动力便越强。（3） 科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论科层制组织的一个特点是非人格化，即按章办事、不苟私情。随着政府组织正式化程度的提高，建立在规章制度之上按部就班的日常操作也应该逐渐成为组织行为主流。 科层制度非人格化在很大程度上增加了政府官员在执行过程中所承担的风险和工作考核的不确定性。为了应对这些风险和不确定性，他们需要采取相应的应对措施来达到以下双重目标：一方面，需要有能力动员资源以便完成任务；另一方面，需要经营自身保护的安全网，以便在出现问题时得到保护。这些做法加剧了政府官员对上下级部门和同级单位的合作关系和依赖性，产生了对社会关系网络的需求。而行政关系人缘化正式这些应对措施所导致的结果。行政关系人缘化：科层制度非人格化理应缩小政府间共谋行为的程度和范围。但是，实际上却产生了与此相反的行政关系人缘化倾向，即在实际运行过程中，组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系人缘化及其关系网络经营运作；各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事以及各个合作单位之间的非正式关系和特殊性关系。 社会网络关系与共谋行为的双向互动：一方面，基层政府各个部门执行政策的任务导致了对非正式行为、社会关系的需求和做法，为人们经营社会网络提供了动力；而另一方面，随之而来的行政关系人缘化又降低了共谋行为的成本代价，提高了其回报，从而进一步加强了共谋行为。悖论：权利越集中，治理力度越大，基层政府面临的执行压力越大，其经营各种关系网络的冲动越强。命题：在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。4、 总结本文从组织学角度讨论了基层政府间应对上级政府指令所采取的共谋行为，对这类现象的组织基础和制度环境进行了理论分析。中国政府组织中基层政府间的共谋现象有着它的独特制度环境和组织基础。我们的研究指出，诸如此类的组织现象不能简单地归结于政府官员或执行人员的素质或能力。共谋行为的产生和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物；是现行组合字制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。 中国基层政府滋生共谋行为的条件，基于政府机构作为一个特殊的垄断组织的一系列特点：1.与厂商组织不同，共谋行为发生在正式组织过程之中，建立在上下级行政隶属关系之上，为正式组织制度所强化。2. 政府官员的职业生涯处在一个严密的组织内部市场之内，人员的流动升迁都受着组织制度的严格约束。政府官员没有“退出”共谋活动的机制。3. 更为重要的是，基层政府间共谋行为与政策执行灵活性的其他形式做法在实际过程中难以分辨，有着深厚的合法性基础。这意味着基层政府间共谋行为失败的可能性和代价都很小。 本文主要侧重从“组织失败”的角度讨论了基层政府间共谋现象，即政府组织制度设计特别是激励机制安排所导致的非预期后果。如果从积极意义上来看，许多共谋行为体现了基层政府通过执行政策以便完成自上而下的任务；这些行为解决了一统政策与地方性情况之间的差异或冲突。从这个角度来看，执行过程