〈公共政策〉第五章政策执行.doc

第五章 政策执行第一节 政策执行的含义、特点和作用一、政策执行的含义什么是政策执行？简而言之，所谓政策执行就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。关于政策执行的理论界定，长期以来学术界形成了行动学派和组织理论学派两大流派，它们分别从两个不同角度和侧面对政策执行进行了描述。行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策执行的关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。强调政策行动只要坚强有力、行动方法切实可行就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。而政策执行的组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。没有一定的组织机构作依托，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。因此该理论认为，尽管政策执行不力的原因是多方面的，但政策组织问题是其中恒定的关键原因之一。组织理论学派认为，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件，主观上要看能否理解和领会政策，能否具有执行的积极性，客观上要看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。事实上，两种关于政策执行的理论观点都各有其道理，它们只不过是从不同角度、不同侧面阐述了政策执行的重要意义。不管是行动学派还是组织理论学派的观点，对我们把握政策执行的基本概念都具有启发作用。 第五章 政策执行第一节 政策执行的含义、特点和作用二、政策执行的特征作为政策过程的一个重要阶段，政策执行不仅表现了政策过程各个阶段所具有的共性，而且还具有其自身的特殊性，具体而言，政策执行主要具有下述几方面的特征：1对象的适用性所谓对象的适用性，简单地说就是指一定的政策只适用于一定的对象。任何政策都必须明确其适用范围。所谓政策对象就是政策作用和影响的对象，它涉及到一定的人和事。政策执行首先应该要弄清楚该项政策的适用对象和范围，否则就不可能达到政策目标，反而还可能闹出笑话，影响到政策的权威性和严肃性，从而削弱政策执行的力度。对于政策对象的理解，有狭义和广义之分。狭义的政策对象只指政策直接作用和影响的对象；而广义的政策对象除了直接政策对象外，还包括与政策执行效果有关联的间接政策对象。在执行政策的过程中，执行者不仅要针对政策的直接对象落实政策，而且还应该做好政策的间接对象的工作，以有利于政策的有效执行。应该指出的是，在政策中如何准确地表达其适用范围，是影响对象适用性的关键。由于某些政策对适用范围没有作出规定，或者仅仅作了模糊性、隐含性的规定，使政策执行主体拥有较大的自由裁量权或者理解出现偏差，从而导致执行失效与对象错位。严格地说，政策执行对象的适用性是指政策的时间效力、空间效力和政策对人的效力。因此，在政策制定中或政策执行之前应当体现上述三方面内容，一般而言，其标准表达方式是由三个要素构成：即“在范围内，主体，从事活动，适用本政策。同时，政策目标的不清晰、不确定也往往对政策执行对象的适用性构成障碍。政策在制定过程中，由于考虑到政策调整的成本、目标群体的顺应程度、机构的应变与生存能力等多种因素、政策制定者有时希望用较为模糊的政策语言来表述政策目标和政策内容，认为这样能有效延长政策本身的寿命。但这种含含糊糊、模棱两可的语言，往往会给政策对象的界定带来麻烦。2执行的灵活性：在政策实践中，多数政策（特别是中央政府发布的政策）都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不会涉及操作层面的具体细节。因此，在政策执行过程中，各地方或各部门应结合本地区本部门的特点，制定切实可行的政策方案，切忌僵化教条、生搬硬套。一般来讲，由于政策环境的复杂性和客观条件的多变性，政策制定者往往只是规范某些基本的原则，而把实现政策目标的更多权力交给政策执行部门去承担。因此，在实现政策既定目标的过程中，政策执行机构可以采取多种多样的执行途径。强调实施的灵活性，是为了取得更好的执行效果。但运用不当，也会带来一定的负面影响。政策执行主体在执行中可能会避重就轻，选择熟悉和易行的途径，放弃困难但却有效的途径，甚至还可能完全背离政策本身的初衷，反向执行，“上有政策，下有对策”，“上有大政策，下有土政策”。3执行的有序性执行的有序性是指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求，也是保持执行工作稳定开展的基础要素。? 政策执行的有序性要求政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。政策方案的实施和政策目标的实现是一个循序渐进的过程，政策执行既要着眼于最终目标，又要立足于阶段性目标，要把二者有机地、科学地结合起来。尤其要防止超阶段的执行行为。如果在政策执行条件不成熟的情况下强行实施某项政策，就可能导致政策执行的失败，最终阻碍政策目标的实现。4过程的动态性政策执行由一系列活动构成，它是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的过程。一方面，政策方案无论制定得怎样好，它都不可能与复杂多变的客观现实完全一致；另一方面，随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的变化，政策执行还会遇到一些新情况、新问题，政策执行者只有根据这些新情况，适时地、灵活正确地应付和处理问题，才能使政策方案得以顺利实施，政策目标得以顺利实现。因此，根据具体情况和变化了的条件以及反馈的信息，不断地改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序，是政策执行过程中在所难免的现象，而且这种不断的调整和变动要贯穿于政策执行的全过程。5执行的协调性政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到整个政策执行的进程。它反映了政策执行在空间上所具有的协调性。影响政策执行协调性的因素很多，最为主要的因素是制度性因素。政策目标的实现，既包括政策执行主体依据其法定职权来履行政策执行的职责，同时也包括政策执行主体依据政策新赋予的职权执行政策。不管是前者还是后者，由于政策执行主体之间的职能交叉或职能重合，客观造成多头管理，而多头管理的表象是推诿扯皮，其结果则是效能低下。它严重破坏了政策执行的协调性。以文化行政管理为例，管理机关有新闻出版部门、广播电影电视部门、文化部门，还包括工商行政管理部门和公安部门等。在这种体制下，我们可以推测某一关于音像制品的政策在执行中将遭到来自不同有权主体的制约。由于行政管理权限划分不清不是简单的学理问题，而更主要的是利益分配问题，故针对音像制品的政策及其执行结果，非常需要进行一定的协调。6执行的时限性政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。绝大多数的政策对执行中的许多阶段和环节都有一定的时间规定，这就意味着对随意性的限制和对权利的制约。政策执行的时限性克服和防止政策执行主体行为的随意性和随机性，为这些行为提供了外在标准，使之不能任意所为。同时，政策执行的时限性为政策参与者提供了统一化、标准化的时间标准，克服了行为的个别化和非规范化，从而使政策执行行为在时间上连贯和衔接，避免行为各环节的中断。政策执行的时限性还要求政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行。如果政策执行过于快速，政策的目标群体就无法充分地适应，政策执行主体也不能进行充分的执行准备。这种突袭性的政策执行会使政策丧失一定的可预测性，造成人们的心理准备不足。但反过来，如果政策执行推进过于缓慢，也同样会引起政策执行的障碍。影响执行时限性的一个主要因素就是由利益冲突导致的某种妥协，当政策制定主体与政策执行主体或政策目标群体在政策价值判断和事实判断上发生冲突的时候，由于冲突双方的力量势均力敌，妥协就是一种必然的选择，而对政策执行的时限性不作明确的规定，似乎是解决两者冲突极为有效和易行的办法。第五章 政策执行第一节 政策执行的含义、特点和作用三、政策执行的功能理论的巨人好当，大话谁都会讲，而且大话都很中听，很具有煽动性。但说了不做，“叫”了“板”而兑现不了，那还不如根本不说。公共政策是以政府权威作后盾的，而政府权威作为一种资源并不是取之不尽、用之不竭的。国家颁布的政策如果不能认真加以执行，那么政府的权威资源就会被一点点耗尽。当然，什么事都是“说起来容易做起来难”，就政策而言也是如此。在政策过程中，政府针对一定的现实政策问题，制定一定的政策，这仅仅是完成了政策过程的一部分，与政策目标的最终实现还有相当长的距离，还存在着一个十分复杂的过程，只有通过有效的政策执行，才能保证政策目标的实现。政策执行是政策过程的关键环节，其功能主要体现在下述几个方面：1确保政策目标的实现。政策的主要目的不是研究问题而是要解决现实政策问题，政策制定主要是研究问题的过程，而政策执行才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。任何政策最终都必须通过政策执行过程才能实现政策目标，从而对社会政治、经济、文化等各方面产生作用和影响。所以，政策执行的首要功能就是通过将政策转换成可操作的具体活动，从纸上谈兵到实际用兵，按照政策所确定的目标而进行各种努力。但是，实现政策目标的努力，是一个极为复杂而困难的过程。政策不是万能的，政策目标更多的是对未来的预期，政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正和弥补政策缺陷的过程，如果政策执行不具有修正和弥补功能，那么，政策执行过程本身一定存在着某种缺陷。2检验政策成效从一定意义上说，政策执行是过程和结果的统一。政策执行的过程也就是政策效果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果、才能对此进行分析和评价，才可以根据实际的发展状况修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。3为后继政策制定提供重要依据也称之为政策执行的反馈功能。一项政策的执行过程不论好坏，不论是否达到预期的政策目标，它都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的后果。从某种意义上说，我们面临的社会现状就是过去无数项政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。制定一项新的政策往往要依据先前政策实施后由各种渠道反馈上来的信息，在分析先前政策效果的基础上，设计和制定新的政策，这是政策制定的一个基本原则。因此，政策执行活动及其效果可以为后继政策的制定提供重要的参考依据。第五章 政策执行第二节 政策执行的相关条件一、必要的政策资源政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，但如果负责执行政策的机构和人们缺乏足够的用于政策执行的资源，执行的结果就不可能达到政策规定的要求，就不可能实现政策的既定目标。俗话说“巧妇难为无米之炊”。适量的资源是成就政策成功所不可缺少的条件。政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面：1经费资源：经费是政策执行的基础性物质资源，钱不是万能的，但没有钱却是万万不行的。政策执行需要有经费方面的保证。但一定不要以为花了钱就能办成事，更不是多投入就会多产出，政策执行中还有许多管理方面的问题需要解决。2人力资源：执行都是靠人来进行的，人员保证是政策执行的必要前提。但人力资源的利用是讲求效率的，人多并不一定是好事，本该一两个人做的工作，却偏偏让一群人来干，如果能把事情做好，那才是怪事呢！政策实践中，我们有许多的事情没有办好，并不是因为管事的人太少，而恰恰是因为负责的人太多的缘故。3信息资源：信息同样是影响政策执行的一个重要变量。政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力，而且需要具备处理信息的能力。如果收集了一大堆信息，而不加以分类整理，不进行分析判断，不去做去粗取精、去伪存真的工作，有再全面、再丰富的信息也是白搭。4、权威资源：权威乃是执行工作任务的权力来源，它作为政策执行的一种特殊资源，对政策的有效执行具有非常重要的作用。试想，如果警察没有权威，他怎样执法？对政策执行机构而言，其权威的获取多来自法律的授权。第五章 政策执行第二节 政策执行的相关条件二、顺从的目标群体政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功，并不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情，它与目标群体有着直接的关系。目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键因素。下面我们从三个方面讨论一下政策执行与目标群体的关系。1政策方案对政策对象的规定政策执行是根据政策方案进行的，所有政策方案都包括对政策对象的相关规定。因此，在政策执行中，要对政策对象进行深入的研究，结合政策对象的具体情况有针对性地设计政策执行策略，为政策执行的顺利进行创造必要的条件。2政策对象对政策的接受程度 政策对象对政策有接受或不接受两种选择。他们对政策接受的情况又可分为三种状态：服从、认同与内化。如何促进和保证政策对象接受政策，而且能够加以认同和内化，是政策执行活动需要解决的重要问题。政策对象是否接受政策的客观影响因素可以大致划分为两种主要类型。一是政策执行主体执行不利，偏离了政策本意，导致政策对象的不接受；二是政策本身存在这样或那样的缺陷，而这些缺陷使政策的公正性受到质疑。3政策执行成本对目标群体的影响我们可以通过国内某市市政府下令居民拆除防盗网的政策规定来说明这个问题。在这项政策实施之前，由于治安状况不佳，偷盗行为不止，居民普遍加装防盗网。但是由于近年来安装的防盗网各式各样，对市容构成不良影响。于是，市政府决策层就此颁布了一项政策，命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗网的成本，还要损失拆除防盗网和新安装防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个官员在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可。但是，在政策执行过程中全市居民所消耗的成本就非常巨大，仅以50万户计算，如果每户损失600元，总共就要损失3个亿。而且，在政策执行过程中，市民与政府的对立，无疑会造成市民福利的更大损失。出现这种政策制定成本低而政策执行成本高的情况，在很大程度上是因为政策制定者并不需要承担政策执行的成本，所以决策较为轻率。当政策执行的成本主要由政策对象承担时，当公民的合法权益受到某种政策的侵害时，不接受、不配合、不遵从等消极抵制行为就成为必然。第五章 政策执行第二节 政策执行的相关条件三、正确的执行策略1、原则性与灵活性相结合在政策实施过程中要坚持原则性与灵活性相统一的原则。政策作为指导和规范人们正确行动的依据和准则，它本身体现着事物的本质和规律，在实施过程中，具有高度的原则性。这种原则性是由政策的本质决定的，如果原则性被破坏，政策的性质就会改变，政策的积极作用和实施效果就会受到影响。因此，执行者在实施政策时，一定要严格按照政策本身所规定的特定调控对象和作用范围去落实政策。没有政策实施的原则性，就失去了政策的严肃性和权威性，就会纵容“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有对策”的恶劣现象。当然，坚持政策实施的原则性并不排除政策实施的灵活性。这里所说的灵活性是指在原则允许的限度内采取灵活的做法，在坚持政策设计的思想前提下，强调执行政策要实事求是，因地、因事、因时、因势制宜，使政策更加符合实际，切合国情、地情和民情，增强政策的针对性，提高政策的有效性。在政策执行过程中，正是因为有了原则性，执行者才能维护政策的严肃性和权威性；也正是因为有了灵活性，执行者才能避免政策实施的僵化和教条主义。2建立有效的制度安排 法治还是德治一直是政策执行中比较敏感的一个问题，前者要求限制政策执行中的自由裁量，后者则恰恰相反。当然，政策执行最好能德治、法治兼备，但就二者的关系而言，制度的建立更为重要，如果总是把希望寄托在人的素质和觉悟上，那是非常不可靠的。3利用各种执行手段政策执行的每一个环节，都离不开一定的执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到执行工作的成败。执行手段主要有以下几类：（1）行政手段：所谓行政手段，就是通过各级政府的行政部门，依靠行政组织的权威，采用行政管理的惯用方式（行政命令、指示、规定、规章等形式），按照系统、层次、区划来实施政策的方法；（2）经济手段：所谓经济手段，是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。 （3）法律手段：所谓法律手段，是指通过各种法律形式（法律、法规、行政立法、司法仲裁等）来调整政策执行活动中各种关系的方法。（4）思想教育手段：思想教育手段是一种人本主义的管理方法。常用形式有制造舆论、说服教育、协商对话、批评与表扬等。在运用思想教育手段的时候一定要重视逆反心理。“越不让我这样做，我就偏偏这样做”或“越让我这样做，我偏偏不这样做”。这种现象就是逆反心理的典型表现。受信者在接受说服性信息之前，都有自己对问题的固有看法及其选择倾向，如果说服性宣传与受信者的观点相反，或者剥夺受信者信息选择的权力，就会激起他的不满情绪。产生抗拒性心理反应。4重视成本效益分析下面以户籍管理政策改革为例，说明政策执行中的成本与效益分析我国以前一直采用严格的户籍管理制度，其中有一项就是子女出生后户口随母不随父。后来为了促进人口流动，放松了这一条规定，规定子女户口既可随母也可随父。这是国家户籍制度改革的一项重要政策，对于我国的经济发展尤其是推动城市化发展是十分必要的。很明显，这一政策对社会和个人带来政策效益的同时，也会要求我们付出一定的政策执行成本。在某城市发生这样一件事由于子女的户口随母还是随父可以自由选择，所以一位原户口在城市的男子想为他户口在外地的儿子办理转户口的手续。在办理手续的过程中，被告知必须在交纳5000元的城市增容费后才能把儿子的户口转到该城市。于是这位男子就产生了疑问，国家明文规定户口随母还是随父自由选择，但是地方规定却说转户口要交纳一定的费用，难道地方性的规定大于国家的政策。他产生这样的疑问不无道理，但是对于地方上来说作出这样的规定也是无奈之举。对一个城市而言，增加一个人也许只是九牛一毛。但是户籍制度的这项改革绝对不会使城市只增加极少量的人口。而随着城市人口的增加，电、水、煤、通讯、教育、公共设施等的费用就会急剧上升。据统计，每增加一位学龄儿童，城市为他多支出的费用就超过10000元。这样一比较，个人交纳的这点费用也只是杯水车薪。其实双方之间的矛盾关键就在于政策成本与收益的分配问题。也就是说，该政策在这一城市的执行成本是10000元，而该政策的收益却是无法量化的。主要体现在该男子由于子女的迁入所带来的个人物质与精神方面的收益和该城市由于人口增加所带来的间接收益。当扩大城市化规模的收益大于人口增长的成本时，这一政策的执行成本将小于该政策所带来的收益。而边际收益与边际成本的关系是由城市设施供给的弹性所决定的。即对于一个较小的、城市化水平不高的城市而言，其城市设施供给的弹性较大，所以只要价格的稍微上升就可以满足大量的需求上升。把价格的上升看作是一种边际成本，那么在这种情况下，因户籍制度改革而使人口增加所带来的城市扩容成本是较低的。然而对于一个较大的、城市化水平很高的城市而言，情况则大不相同。这类城市设施供给一般缺乏弹性，所以人口的增加带来了极高的边际成本（价格上升过快）。相应的迁入规模较大的城市能给个人带来更高的边际收益，否则也不会出现人们争先恐后地涌入大城市的情景。第五章 政策执行第二节 政策执行的相关条件四、胜任的政策执行队伍作为政策执行的基础资源，执行者的作用是不言而喻的。那么，什么样的执行者才可以称得上是 “合格”呢？什么样的执行队伍才可以称得上是“胜任”呢？1执行人员的素质要求执行人员的素质要求在不同国家和地区、不同社会制度、不同文化背景、不同历史阶段、不同组织机构中都有所区别，它是特定的社会文化的产物。就我国情况来看，现阶段根据政府职能的要求，对政策执行人员提出了如下基本素质条件：(1)政治素质： 我们党和政府历来把政治素质放在首位，所谓政治素质就是“又红又专”中的红，干部“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)中的革命化。具体而言，就要坚持四项基本原则， 忠于党的基本路线，具有高度的事业心和勇于开拓的精神，树立人民公仆的观念, 全心全意为人民服务。(2)品德素质：政策执行者者应该是遵守社会公德和职业道德的楷模， 应该成为遵纪守法，廉洁奉公的模范，他们应具有良好的个人修养（私德）, 树立主人翁的责任感，实事求是,忠于职守，服从上级,尊重下属，严于律己，秉公办事，维护党和政府的权威,维护国家和人民利益。(3)知识素质：知识包括基础知识、专业知识、相关知识等类别,主要来源于亲身实践的经验(直接知识)和前人或别人的经验(间接知识)。作为一名政策执行者既要具备一般文化知识(学历水平)又要掌握本专业及相关知识(内行当家), 既要有社会实践的经验(资历)，又要有勤奋努力的学习态度(上进心),建立合理的知识结构，适应新时期执行任务的要求。(4)能力素质：能力是知识的具体运用，是各种素质的综合体现,具有多层次、多方面的特点，政策执行者应该具备多方面的能力。这些能力包括：随机应变能力，组织管理能力，人际交往能力，社会活动能力，开拓创新能力，独立思考能力，时间管理能力，语言表达的能力，文字表达的能力等。(5)心理素质：人的行为都是其心理活动的产物，政策执行者的心理素质与其行为和效果有着直接的关系。因此，他们应该具有良好的心理修养, 培养自己的意志力,保持稳定的情绪状态，遇事不惊、临危不乱、随机应变、 能予自制，体现出较强的心理承受能力。在工作和生活上，要心胸开阔、宽以待人、豁达大度、具有耐心，并要强化向上的动机，实行自我激励。(6)身体素质：健康的身体是工作的本钱， 没有良好的体质就无法胜任工作的需要。只有具备了良好的身体条件，才能保证工作的充沛精力，才能具有适应环境的能力，才能在各种条件下正常作业。2 执行队伍的互补政策执行队伍是由个体组成的，但这个队伍绝不是个体的简单相加，其间有一个个体间的互补问题，互补实际上指的是个体间的相互作用和影响，是一种系统的优化，即通过群体成员的相互配合，有机协调，提高群体的整体效能，形象比喻的说法是所谓的“木桶理论”。众所周知，木桶的桶壁是由很多块木板组成的，无论木桶的容积有多大，桶壁中那块高度最低的木板决定了整个木桶的盛水量。见下图图5-1 木桶理论示意图 这个质朴的道理启示我们，在一个系统中，只要有一环不匹配就可能导致整体功能的低下。群体自然也是如此，有时一个人的缺陷就可能会葬送群体所有成员的努力。所以必须取长补短，解决薄弱环节，发挥整体优势。这个道理虽然十分简明，但往往在执行实践中不能自觉地去贯彻。其原因可能还在于缺乏对其理论重要性的认识。执行群体中的个体互补主要包括以下几方面的内容：（一）知识互补群体的优势更多地表现在它能够集思广益，促进沟通，交流信息，分享知识。知识互补在群体中有着非常重要的作用。一个富有效率的执行群体，应该形成多学科、多层次的知识结构，既有一般知识又有专业知识，既有高层次又有中低层次，既有专才又有通才，既有理论家又有实干家，组成一个知识内容综合、专业门类齐全的群体。从个人角度来看，不一定都要求具备理想的三维知识结构， 但从群体角度来看，却应具备这种完备型的知识结构。（二）能力互补所谓能力是指人们运用各方面知识解决问题的本领。客观上讲，人的能力类型有所不同，有的人这方面的能力比较突出，有的人那方面的能力比较出众。比如：有的人创新能力突出，精于观察、善于思考、富于想象，具有“思想家”的才干；有的人组织能力过人，长于指挥、巧于安排、善于调度，具有“指挥员”的才能；有的人协调能力超群，具有人际魅力，善于说服他人和平衡不同观点，是思想工作的好手；有的人文字表达能力较强，构思巧妙严谨、文笔生动流畅，是出色的“笔杆子”；有的人口才出众，说理深入浅出，语言风趣幽默，具有鼓动性和感染力，是深受欢迎的宣传员；有的人以认真细致著称，善于发现一些潜在的问题，是难得的“战术家”；有的人勤勤恳恳，埋头苦干，善于处理大量繁琐的事务，是缺少不了的“老黄牛”。如果在一个执行群体中能使上述人才有机搭配、合理组合，形成良好的能力结构，就能真正发挥出优化的群体效能。（三）年龄互补在一个执行群体中，处于不同年龄段的工作人员，由于阅历、经验、精力、作风的不同，在思考问题的角度、处理问题的方式、接触人员的层次、意见沟通的范围等方面，都各有自己的特点。老同志经验丰富，老马识途、处事稳重、思虑周密、但精力有限、趋于保守；中年同志承上启下，年富力强，在群体中能够发挥骨干中坚作用，但生活压力较大，容易牵扯精力；青年同志朝气蓬勃、精力旺盛、思想活跃、敢于开拓，能给群体带来活力和生机，但阅历不够，经验不足。总之，不同年龄段的人各有长短，只有使他们有机结合，老中青合理搭配，在不断发展中保持动态平衡，才能充分显示各自的优势，形成年龄互补，发挥群体优化效能。（四）性别互补性别互补问题应该是一个值得大家重视的问题。我们可以观察一下，在各级、各类政策执行群体中，女同志还比较少，女性的优势没有能够在执行工作中得到真正发挥。这主要还是受传统观念的影响，性别歧视的问题并不是个别的现象。的确，女同志有生理和心理上的一些局限，但她们也有自身的优势，许多男性完成不了或完成不好的工作，对于她们来讲却不在话下。她们善于体察细节，工作一丝不苟、富有耐心、能够容忍，为从事某些方面的工作提供了有利的条件。如何发挥女性在执行群体中的作用，形成性别互补的优化效应，是目前执行工作面临的一项挑战，这项工作对拓宽人才渠道、开发人力潜能，有着非常重要的意义。（五）个性互补每个人由于先天遗传因素和后天社会环境的影响，都会形成完全不同的心理特性和行为方式，正如树上没有两片完全相同的树叶一样，地球上也不存在两个完全相同的人，这种差别的存在，主要就反映在人的个性特征上。气质与性格是个性的主要内容，个性互补实际上就是指气质与性格互补。从心理学角度来看，人的气质有活泼、兴奋、安静、抑郁等不同类型，反映出情感体验、适应能力、注意力、交际能力、自我控制力、动作反应等方面的差异；人的性格也有内向、外向、顺从、独立等不同特征，如有的人沉默寡言、细腻谨慎，有的人热情开朗，办事果断；有的人勤于妥协，善于协调；有的人尖锐泼辣、敢想敢做。然而，人的个性没有优劣之分，从某种意义上讲，都有积极的一面和消极的一面。如何化消极为积极，是个性互补的关键所在。强调执行群体的个性互补，就是要通过加强自我修养，克服封闭意识，做到群体成员间的相互适应和补偿，避免水火不容的个性冲突，只有将不同气质、性格特点的人合理组合，使他们能相互协调、相互补充、各得其所、发挥所长，才能使这个群体更富有战斗力。当然，个性的相互适应需要一定的磨合，有一个从不适应到适应的发展过程，因此，不能急于求成。第五章 政策执行第二节 政策执行的相关条件五、有效的沟通执行中的沟通主要是指执行机构之间，执行机构与有关部门之间，上下级之间，执行人员之间，执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。在这里我们着重谈一谈沟通障碍的问题。如果沟通能够完整地把信息从一方传递给另一方，我们就没有必要再来讨论沟通的有效性问题了。很不幸的是，沟通中存在着多种障碍，使信息失真现象常有发生。这些障碍主要包括：（一）语言方面的障碍口头语言和书面语言是信息沟通的重要手段。如果信息传递者使用方言土语或口齿不清，就难以清楚地表达自己的意思，必然会引起人际沟通的问题。同样，如果文字不通、词不达意、模棱两可或错字连篇，就会带来更多的麻烦，甚至会造成很大的误解。再者，语言的沟通是一种意义的理解，沟通双方如果对语义的理解和接受存在差异，那么也无疑会造成沟通的一定障碍。从语义学上看，一个词的含义远远超过了词典里的解释。严格地说，一个词组更可能具有许许多多的含义。从信息沟通角度而言，由于词句语义上造成的误解，对沟通效果会形成极大的妨碍。总而言之，语言和文字的表达能力以及对语义的共识在沟通过程中起着非常重要的作用。（二）知识经验差距过大信息的传递者和接收者如果在知识和经验水平上悬殊很大，双方的沟通就非常困难。要么是对牛弹琴，似听天书；要么是白痴表演，贻笑大方。丁玲同志的长篇小说太阳照在桑干河上里面有个叫文采的知识分子。这位文采先生“正如他的名子一样，生得颇有风度，有些地方很像个学者的样子。”使人觉得他要是讲起话来，一定会口若悬河。实际情况也的确如此，可效果却不尽然。当他面对闹翻身的农民，作长达六个小时，内容丰富的报告时，却出尽了洋相，弄得不可收拾。正如小说里讲的，“有人悄悄从人群里走出来，坐在后边的台阶上，手放在膝头上，张着嘴巴睡着了。”而顾长生的娘和不让她离开会场的人吵上了。于是群众的议论声，民兵的喝止声，会场主持人的喊叫声，乱成一片。“文采同志讲不下去了，他只好停下来。”要不是民兵捆绑的权威和警告，恐怕听众早就跑光了。演讲为什么会失败呢?是因为文采同志敷衍了事，没有做认真准备吗?是文采同志没有学识？不懂革命道理吗?是文采同志词汇贫乏、语句不通吗?是农民群众对报告人不欢迎、不信任吗?都不是!根本原因在于双方知识和经验的差距，在于文采同志不能有的放矢。他的演讲，虽然是农民群众最关心的问题，但讲得多是些大道理，使用的语言多是些书本里的话，一板一眼，高谈阔论。这样的报告对有文化的人来说或许还可以，但对刚刚起来闹土改的农民来说就行不通了。因为他们根本就听不懂，又怎么会有兴趣听下去呢?（三）组织结构不合理：谈到组织结构，自然会涉及管理幅度和管理层次问题。对管理幅度和层次的研究可以说源远流长，在圣经故事出埃及记中就有这样一段记叙：摩西带领着耶路撒冷人走出埃及。每天从早到晚忙于接待来找他的臣民。下面的人整天排着长长的大队等待同他谈话。摩西明显感到力不从心。他的岳父建议他每10个人指定一名长老，建立“长老制。一般臣民有事和长老商讨， 如果长老解决不了再去找摩西请示，这样他就能省出许多时间去处理真正重要的问题。这个故事是对管理幅度和层次的最早探索。从中我们可以看到，管理幅度过宽，沟通就难以进行。从98年我国政府机构改革之前的情况来看，政府组织的结构普遍存在管理幅度过宽的问题。实际上实行的是大政府的组织规模和大幅度的管理结构。这种管理结构会对信息沟通带来一些非常不良的影响，造成执行不力、效率低下等问题。因此，我国政府一直在致力于政府机构的改革。以上讨论了幅度过大的问题，那么组织机构臃肿，层次过多又会带来什么问题呢?我们做一下 “传话游戏”就能够回答这个问题了。 那就是由“过滤”作用带来的信息失真。管理层次越多，上下级之间的沟通就越困难，信息的准确性就会大打折扣。人为的信息筛选往往受很多心理因素的影响，所以常常存在很大的偏差。（四）曲解造成的障碍：在信息沟通中，人的行为起着很大的作用。众所周知，同样一句话，由于时间、地点、条件的不同，甚至语调的高低，表情的差异都可以代表不同的意思，造成人们的理解差异。作领导的都知道，机警的下级，出于某种目的，经常能够曲解上级的指示，这并不是一件非常困难的事情。作为下级，有时可能是“非常忠实”地、“原原本本”地传达了上级的指示精神，但其出于主观上的别有用心，借助一些客观因素，可能完全曲解了领导的初衷。而上级看到执行结果时也只能是哑巴吃黄莲 有苦难言。当然，在个别情况下，歪曲也有可能带来建设性的结果。比如在一种特殊环境中，下级的曲解可能会纠正上级的错误。但在多数情况下，这种给领导拆台的执行行为，不会有丝毫的益处，应该引起人们高度的警惕。（五）沟通技能方面的障碍沟通技能的低下往往成为影响沟通效果的一大障碍。下面从人际沟通角度举个例子来进行说明。假如你是某个部门的领导，当一位下属怒气冲冲地闯进你的办公室，准备向你宣战时，你应该怎么办？你可能是个急脾气的人，马上就涉及事端及缘由,比如问他“你怎么了?”“为什么来?”“为什么事？”等与此类似的问题；或者漠视其愤怒的表情，岔开他的思路，转移其注意力，先问一问家常，聊一聊时事，或者拿一件有趣的事开个玩笑，总之是问一些与其目的毫无关系的问题。前者的做法无异于火上浇油，非导致矛盾激化不可。而后者的做法却可以缓和对方的情绪，拖延正面的交锋，解除他的心理武装，使其缴械投降。我们在实际工作中不难发现，有些领导者能够顺利地解决一些矛盾和纠纷，而另一些领导者则会把小事闹大，大事闹崩，不断使矛盾激化。是什么原因造成这样的差别呢? 看来这与沟通技巧关系很大。（六）心理因素的障碍1知觉的选择性：从认知的特性而言， 人们总是选择自己需要而且感性趣的信息，偏重自认为有价值的沟通。因此，这种知觉的选择性对沟通的信息进行了自觉或不自觉的取舍。2个性冲突：个性相悖犹如“针尖对上麦芒”，水火难以相容。这样的人聚到一起往往缺少相互间的信任，更多的只是彼此的敌视。这种情况的出现无疑不利于沟通的实现。3情绪影响：一个情绪反常的人，见了别人话总是横着出来， 似乎已丧失了交流的性趣；一个烦躁不安、情绪波动的人势必会歪曲他正在发送或接收的信息；一个情绪低落、疲惫不堪的人，同样会丧失沟通的愿望以及信息的接收能力。4否定逆言的心理：在交流中，特别是在有分歧的时候，人们本能地表现出否定反面意见的心理倾向，乐于选择和接受符合自己意向的信息。这是一种司空见惯的心理现象。以上仅从六个方面分析了沟通的障碍，当然还有其它一些重要因素，如沟通的时机掌握，沟通信息量的多少，沟通的场合选择，沟通的气氛如何等等。这些因素对沟通效果都有直接影响，也应予以重视。 第五章 政策执行第三节 政策执行中需要注意的问题一、明确既定目标执行是一种目的性很强的行为抉择，明确既定目标，做到有的放矢，这是对执行的最基本要求。每一位业余围棋选手可能都曾有过这样的体验：在布局阶段自己所选择的定式主要是为了获取外势，但进入中盘当双方棋子都纠缠在一起时，厮杀中往往会一时兴起，把自己最初的目标抛在脑后，拼命地会捞取实地，自己去化解在开始时费力形成的外势，等到醒过梦时，一切都晚了。战术上的胜利可能是战略上的失误，违背初衷的做法被视为执行之大忌。第二次世界大战中，美国为盟军生产的军火都要运往欧洲。由于运输任务很重，政府动员了许多商船。开始时由于德国飞机攻击频繁，使商船的损失极为惨重。美国海军部因此决定在商船上安装高射炮和高射机枪。但过了一段时间后发现，这些高射武器的战绩实在糟糕，几乎没有击落或击伤一架敌人的飞机。所以许多人都对此举提出疑问：有没有必有继续在其它商船上安装高射武器? 这样做是不是多此一举?盟军海军的运筹小组经讨论研究后认为， 把在商船上安装高射武器的策略目标定为歼击敌机是有欠妥当的。真正的目标实际上应该是减少被击沉击伤的运输商船数。虽然高射炮没有击毁一架敌机，但通过统计数据的分析，发现它在保护商船、防止敌机轰炸方面起到了很显著的作用。安装高射炮并不是徒劳之举，关键是要看为了达到什么样的目的。第五章 政策执行第三节 政策执行中需要注意的问题二、实施反馈控制执行是一个动态过程，因而必须重视反馈控制，保持应变能力。在政策的执行过程中会出现许多新的问题和新的情况，预期的效果与执行效果之间的误差是一种客观存在。没有人能够料事如神，客观世界不是以主观世界为转移的。所以应根据反馈的情况，不断调整原来所选择的策略，逐步达到或接近既定的目标。万万不可金口玉言，一劳永逸，不管对错，执行到底在滑铁卢战役中，拿破仑把追击普鲁士军队的重任交给了忠实的将领格鲁希。格氏率部队出发才几个小时，主战场就响起了隆隆的炮声，但他不为所动。尽管没有发现普军的任何踪迹，他仍命令部队照原方向前进。副指挥官在这时候坚持要求改变进军的方向，挥