中国农村村民自治制度ppt课件

中国农村村民自治制度 第三小组 1 一 村民自治制度概述 村民自治这个概念单从表面上看 可以简单地理解为村民自己治理自己 宪法 在第111条规定 城市和农村按居民居住地区设立的村民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织 村民委员会组织法 第2条规定 村民委员会是村民自我管理 自我教育 自我服务的基层群众性自治组织 实行民主选举 民主决策 民主管理 民主监督 其具体含义如何 目前我国法律尚无明确定义 2 专家定义 许勇和于建嵘把 村民自治 定义为 农村基层人民群众自治 即通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务 实现村民的自我管理 自我教育和自我服务 而白钢 赵秀玲则认为 村民自治除了三自即自我管理 自我教育和自我服务外更应该强调自尊 自爱和自由的精神 村民是否拥有自觉 自尊 自爱 自由和自决权 是认识和评价村民自治发展程度的一个重要尺度 3 中央 省 市 乡 镇 县 中国行政区域划分 行政村不属于一级政府 是一种村落小范围的自治组织 自制内容仅限于自我管理 4 村民自治的内容 选举 决策 管理 监督 村民通过村民会议等形式参与本村事务的决策 通过村民自治章程或村规民约 规范村民和村干部的行为 用民主办法管理村日常事务 通过村务公开 民主评议村干部 村委会定期报告工作等形式 监督村干部的行为和村委会工作 村民直接选举村委会干部 基础 主要途径 5 村民委员会介绍 性质 是村民自我管理 自我教育 自我服务的基层群众性自治组织 实行民主选举 民主决策 民主管理 民主监督 产生 由全村选举产生组成 由主任 副主任和委员共三至七人组成 职责 办理本村的公共事务和公益事业 调解民间纠纷 协助维护社会治安 向人民政府反映村民的意见 要求和提出建议 任期 每届任期三年 届满应当及时举行换届选举 村民委员会成员可以连选连任 6 注意 村委会是村民的自治组织 不是国家机关 村委会设立的目的是让村民自我管理本村日常事务 村委会的成员都是由村民直接投票选举产生 其最高代表是村委会主任 村民自治是我国农民在民主管理上的伟大创造 中华人民共和国村民委员会组织法 为村民自治提供了法律保障 7 第二十二条村民委员会实行村务公开制度 村民委员会应当及时公布下列事项 其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次 接受村民的监督 一 本法第十九条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况 二 国家计划生育政策的落实方案 三 救灾救济款物的发放情况 四 水电费的收缴以及涉及本村村民利益 村民普遍关心的其他事项 监督 8 第十九条涉及村民利益的下列事项 村民委员会必须提请村民会议讨论决定 方可办理 一 乡统筹的收缴方法 村提留的收缴及使用 二 本村享受误工补贴的人数及补贴标准 三 从村集体经济所得收益的使用 四 村办学校 村建道路等村公益事业的经费筹集方案 五 村集体经济项目的立项 承包方案及村公益事业的建设承包方案 六 村民的承包经营方案 七 宅基地的使用方案 八 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项 民主管理与决策 村民会议 是由本村18周岁以上的村民组成 既可以由18周岁以上的全体村民组成 也可以由每户派代表参加 9 我国村民自治制度的发展进程 1 村民自治活动的萌芽探索时期 1980 1986年 2 村民自治深入发展和法律制度框架形成时期 1986 1997年 3 村民自治制度完善提高时期 1997 2004年 4 村民自治制度规范化时期 2005年至今 10 一 创始阶段 1980年 1986年 背景 改革开放20世纪80年代 中国开始实行全国范围的改革开放 在城市里推行各项富民政策的同时 在农村确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任制 这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚 而且人们的思想也开始解放出来 自从实行家庭联产承包责任制后 农村开始出现秩序失调 公益事业无人关心等问题 迫切需要一个新兴的村民组织 在这种状况下村委会应运而生 拉开了农村村民自治的帷幕 11 村民委员会产生 村民自治的组织形式 村民委员会 是在20世纪80年代初一些地方基层组织体系处于瘫痪状态 农村社会面临公共产品供给的短缺问题时 农民自发成立的一种组织形式 当时 人民公社的部分权力开始从农村退出 社会治安 公共设施 社会福利 土地管理 水利管理等社会职能无人问津 人民公社旧的管理体制的解体造成乡村社会的 权力真空 它呼唤新的群众性基层自治组织的出现 12 据 乡镇论坛 主编米有录先生的寻访 最早的村委会产生于宜山县 今为宜州市 屏南乡的合寨村 1984年前为合寨大队 1980年2月 在合寨大队所属的果作自然村 为了治安防盗和自我管理 生产队队长韦焕能提出建立村民委员会 他和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会 每户一人 选举村委会 韦焕能当选为村主任 1980年7月14日 他同85户村民一道制定了一份村规民约 封山公约 实现了村务的民主管理和村民的自我教育 后来又修建两座小桥 开辟了一条机耕路 安装了电视转播器 从而开始实现了村民的自我服务 这样 果作村民委员会作为我国历史上的第一个村民委员会诞生了 村民自治由此发端 13 党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众性自治组织 在1982年修改颁布新宪法时 明确规定了村民委员会的性质 地位和任务 确立了村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位 这就为我国实行村民自治提供了宪法依据 各地依照宪法规定 进行建立村民委员会的试点 1983年10月 中共中央 国务院发出 关于实行政社分开建立乡政府的通知 废除了人民公社管理体制 对建立村委会的工作作了具体要求 推动了村委会在全国普遍建立 14 1986年9月 中共中央和国务院发布了 关于加强农村基层政权建设工作的通知 强调要进一步发挥群众自治组织自我教育 自我管理 自我服务的作用 同时责成民政部负责村委会建设的日常工作 这表明国家开始将注意力转向乡以下的村级组织 由此加速了村民自治的发展 15 二 发展创新和完备阶段 1987年 1997年 1987年11月 全国人大常委会通过了 中华人民共和国村民委员会组织法 试行 村民自治被以法律形式确定下来 1988年6月 民政部开始在全国范围内组织乡村选举 村民自治开始进入制度化运作阶段 1990年以来 全国广泛开展了村级选举的示范活动 主管村民自治的国家民政部在1990年发布的 关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知 中指出 建立村民会议或村民代表会议制度 制定必要的规章制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点 1994年2月 民政部又发布了 全国农村村民自治示范活动指导纲要 试行 对村民自治示范活动的目标 任务 指导方针 具体措施等作了全面系统的规定 并第一次明确提出要建立民主选举 民主决策 民主管理 民主监督等四项民主制度 16 1997年 民政部在 关于进一步建立健全村务公开制度 深化农村村民自治工作的通知 中进一步指出建立健全村务公开制度是加强农村村委会建设的重要内容 要求注重实效 努力实现村务公开的规范化 制度化 到1997年底 全国60 以上的村庄建立了村民自治制度 17 创新 实践中 各地涌现出许多有益的制度创新 重要的有 吉林省梨树县创造的确定正式候选人的 海选 模式 河南省驻马店地区汝南县创造的通过民主协商确定正式候选人的 三上三下三公布 方式 山西省河曲县创造的 两票制 选举模式 福建全省统一实行的确定候选人的 五人提名 代表预选 方式 安徽省岳西县的 联选制 山东省日照市涛雒 luo 镇农民创造的 村民公决 民主决策模式等 这些新制度丰富和发展了村民自治的理论体系 18 三 全面推进和深入发展的阶段 1998年 2004年 1998年 是中国村民自治走向成熟化的转折年 已经试行了十年的 试行法 宣布废止 经九届人大常委会第五次会议通过的新的 村民委员会组织法 于同年11月4日正式颁布实施 在选举的制度选择方面 新法较之 试行法 有了突破性的进展 村民自治由此进入到全面推进和深入发展的阶段 19 1 工作重心从组织重建 建章立制走向权利保障 目前 村民自治已经基本走上了依法建制 以制治村的良性轨道 但是如何将法律和制度落到实处 真正保障亿万农民当家作主的民主权利 仍然是一个急需解决的问题 20 1 近年来 村民自治的工作重心逐渐转移到权利保障上来 在2002年中央办公厅 国务院办公厅下发的 关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知 中明确指出 由村民直接选举村民委员会 是法律赋予村民的一项基本民主权利 是基层民主的重要体现 搞好村民委员会换届选举 必须充分发扬民主 切实保障广大村民在选举各环节中的权利 使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿 21 2 保障亿万农民的选举权 知情权 决策权 参与权和监督权已经成为村民自治工作的重心 在2004年中共中央办公厅 国务院办公厅下发的 关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见 中 又提出了 进一步健全村务公开制度 保障农民的知情权 进一步规范民主决策机制 保障农民群众的决策权 进一步完善民主管理制度 保障农民群众的参与权 进一步强化村务管理的监督制约机制 保障农民群众的监督权 22 2 自治形式从选举式民主 单兵突进 发展为选举式民主和经常性民主 齐头并进 村民自治的一个核心价值就是民主 是民主选举 民主管理 民主决策和民主监督的统一 但是从民主的实现形式来看 民主选举和村民自治的其他三个民主之间存在一些差异 选举解决的是授权问题 简单地说 选举不制定政策 选举只决定由谁来制定政策 选举不能解决争端 它只决定由谁来解决争端 在村民自治中 民主选举解决的是由谁来掌握自治组织权力的问题 而且三年一次 具有周期性 被称之为选举式民主 23 其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何保证权为民所用的问题 具有经常性 被称之为经常性民主 选举式民主和经常性民主是辩证统一的 选举式民主是经常性民主的前提和基础 经常性民主是选举式民主的延伸和保证 两者统一于村民自治的伟大实践中 从村民自治近几年的发展看 经历了从选举式民主 单兵突进 到选举式民主和经常性民主 齐头并进 的发展历程 民主管理 民主决策和民主监督等经常性民主在村民自治中的重要性日益凸显 24 3自治主体从封闭走向开放 村民自治是村民在村庄范围内对社区公共事务进行自我管理 自我教育和自我服务 村民自治的主体是本村村民 也就是说 只有具备了村民资格 才能在该村庄范围内参与自治活动 从这个意义上讲 村民自治具有封闭性 不是本村的村民就不能参与该村的村民自治 然而 随着改革以来限制农民流动的制度闸门的打开和农村经济的快速发展 农民流动日益增多 城乡交流逐渐扩大 传统封闭的农村社区开始出现了村民的流出或外来人员的流入 农村的开放程度越来越高 随着户籍制度改革的深入以及村民自治法规的进一步修改 村民自治已越来开放 25 4动力机制从政府推进走向群众主导 中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有国家推动的特质 政府在村民自治的发展历程中一直扮演着重要角色 无论是制度供给 还是制度实施和制度创新 都离不开政府 尤其是中央政府的强力推进 但是 村民自治的生命力最终取决于村庄社区内部对自治的需求和广大村民自治能力的提高 如果村民自治不是基于农民自身的民主需求 而是来自政府的强制 不是 我要自治 而是 要我自治 那么村民自治目标是无法实现的 26 经过二十多年的村民自治实践 村民已经从最初的 要我自治 变成现在的 我要自治 民主已经内化为亿万农民的心理结构和生活习惯 他们敢于要求民主 也勇于实践民主 村民自治的动力机制已经由政府推进演变为亿万农民群众主导 政府在村民自治中的作用也相应地由以前的既 掌舵 又 划桨 转变为现在的主要是 掌舵 27 四 新农村建设中无税费时代背景下的村民自治 2005年至今 在2004年全国十届人大二次会议上 温家宝总理庄严宣布中国五年内取消农业税 要彻底终结延续两千余年来向农民征收的 皇粮国税 到2005年 全国范围内绝大多数省份已基本上全面取消了农业税 亿万农民迎来了一个新的历史时期 无税费时期 村民自治也进入了一个新的时代 无税费时代 进入无税费时代 村民自治面临着全新的发展机遇 将有着广阔的发展空间 28 同时 原有的村民自治机制也遭遇到了前所未有的冲击 村民自治的正常运行遭受重创 各种矛盾 问题凸现 由于是经费紧张 村民自治缺乏活力 由于经费紧张 正常的村民自治必须进行的民主议事活动不得不减少 大多数村民自治组织已陷入经济无基础 政治无权威 各种村民自治正常工作难以开展的尴尬局面 剧烈的变革给村民自治带来了阵痛 29 当然 对于目前村民自治所面临的严峻形势任何人也决不能等闲视之 因为全面建设小康社会关键在农村 全面建设和谐社会关键也在农村 没有农村的小康就没有全社会的小康 没有农村的和谐也就没有全社会的和谐 村民自治组织在全面建设农村小康社会及农村和谐社会过程中 起着举足轻重的作用 建设社会主义新农村也离不开村民自治的推进和完善 积极思考在新的历史条件下如何推动村民自治的发展 并使之促进社会主义新农村建设 是摆在我们面前的重要课题 30 国外的村民自治制度 俄罗斯 1 变革土地产权关系2 推进土地私有化3 变革农村所有制4 取消农村基层组织5 解散农村集体经济组织 31 国外村级组织建设对我国村民自治的启示 一 扩大村民自治权二 完善村民自治法律三 理顺党的组织 自治组织 经济组织的关系四 培育 完善和发展农村合作经济组织C Users Administrator Desktop 第三小组 国外村级组织建设对我国村民自治的启示 doc 32 一 村民自治发展中的制度偏离现象 所谓村民自治发展中的制度偏离 简单地说 就是在村民自治运行过程中出现的不符合或偏离原先设计的制度和规范的现象 二十世纪八十年代以来 在村民自治发展中 陆续出现了一些实践偏离制度安排的现象 33 群众自治的变异村民自治作为一项具有中国特色的基层群众自治制度 其实质是由村民群众自己管理本村事务 根据规定 村庄治理的权力主体是村民群众 不是地方干部和乡村绅士 村庄治理的机构是自治组织 不是政权机关 自治组织的领导人不属于国家公职人员 然而 在村民自治运作中 群众自治的性质发生了不同形式的变异 34 1 村民自治主体的精英化现阶段 大多数农村地区的村民自治仍处于干部支配型或能人主导型的发展阶段 村庄公共事务的决策和管理权力主要掌握在村干部或农村精英手中 村民自治尚未完全展开为真正意义上的群众自治 事实上已经变异为少数农村能人或精英的治理 至多只能说是一种村民群众选举的领袖治理 35 2 村民委员会的行政化 按照相关国家法律和制度的规定 村委会尽管具有协助政府办理政务的职责 但作为农村基层群众性自治组织 主要接受村民群众的委托 负责村务决策的执行和村庄公共事务的具体管理 是村民自我管理 自我教育 自我服务的重要依托和载体 可是 在当前的村民自治实践中 不少村庄的村民委员会并没有按照制度要求积极 有效地开展村民自治活动 相反 其主要精力投入到了地方政府尤其是乡镇政府下派政务的落实上 实际扮演着协助和配合政府对村庄实施行政控制和管理的角色 成为了一个 准政府 机构 36 3 村民参与派系化 按村民自治制度设计 村民群众主要通过亲身参与村民自治组织实现其自我管理权 然而 当下中国农村社会成员基于不同的利益诉求形成了不同的派系 为保护和扩大自身利益 村民借助派系力量 利用村民自治制度提供的均等参与机会 参与权力博弈和利益竞争 突破了现行的村民自治制度规范 37 主要问题 1 选举问题 1 选举模式问题我国的村民选举基本上已经确立了直接选举 普遍选举 无记名投票选举 差额选举 秘密选举和竞争选举的原则 村委会的海选和公开竞争已经成为农村民主选举的发展趋势 但是由于我国的村民自治制度还不完善 法制也不健全 村民委员会组织法 虽然明确规定了由有选举权的村民直接提名村委会成员 可是并未规定如何提名候选人 也未规定候选人的名额 这样在 海选 时同一个人可能被选为多种候选人 这时就可以选择其中较低职位参选 其较高职位的选票也可以记作该职位的选票 这就为各类领导展开 工作 进行 安排 提供了方便 使民主选举失掉其应有的意义 38 2 行政干预问题 按照有关法律规定 村民委员会是自治组织 乡镇人民政府与村民委员会是指导 帮助和支持的关系 可是在现实中 由于体制残留 思想僵化 利益引导等原因 乡镇政府仍然把村委会看成推行政令的下属机构 过分的干预村委会的选举 39 3 贿选问题严重 自从实行村民自治以来 贿选问题就已经存在 豫北山区的一个村就是代表 当村委会主任被问及村里选举是否公正时 该主任摇头叹息说 总的来说比以前要强 农民也很重视村里的选举 但以各种不正当方式拉拢村民投自己票的现象在各个村里都很常见 尤其是一些大村 富村更是如此 贿选现象的存在 严重影响着农村民主化的进程 多数贿选出身的村官其初衷并不是为村民谋福利 而是为了家族或自己的私利 这样的村官对于农村建设是有百害而无一利的 40 2 村务公开问题 1 政务公开改革开放20多年来 农民的民主意识已经有了很大程度的提高 但是由于我国的政治文化长期以来都不怎么注重农民的参与 加之目前村民自治的制度还不健全 导致农民参与政治的积极性并不高 41 2 财务公开 经济因素对于我国乡村民主的作用是至关要的 甚至可以说起着关键的作用 中国乡村民主的很多方面都证明这一点 账目混乱一些乡村没有严格按照国家规定设置总帐 明细帐 会计事项核算不清 收支不实 利润失真 侵占贪污 42 3 其他问题 中国的村民自治是具有中国特色的自治形式 是党领导下的村民自治 党支部是农村基组织的领导核心和领导机构 党支部对村级事务的领导本应是在宏观上 方针政策性的领导 而不应该过多干涉村里的具体事务 但是由于受传统领导体制的影响 相关法律规定得不够具体明白 大多数村党支部都把这种领导核心作用理解为由村党支部完全负责村务工作的决策权和决定权 而如果这样做的话就会把村委会架空了 成为有名无实的组织 没了存在下去的必要 因此农村两委关系长期不和谐 甚至经常激烈冲突 43 一方面不少村党支部书记大权独揽 不注意支持协助甚至包办 替代村委会工作 完全无视村委会的存在 另一方面一些村委会主任认为自己是由村民选举产生的 比村支书更有群众基础 因此拒绝甚至否定村党支部的领导地位 不服从村党支部的指导 不完成党支部的指示 任意妄为 两委之间的矛盾形成了村领导班子的严重内耗 制约了村民自治的良性发展 44 二 乡村关系的扭曲 村民自治制度从根本上改变了人民公社时期的乡村关系 根据村民自治制度的规定 乡镇政府与村民自治组织之间已非行政隶属关系 而是平等的 相对独立的 指导 协助 关系 然而 在村民自治实践中 干预乡镇政府介入村务管理 村级组织独立开展自治工作的事件时有发生 45 具体表现1 乡镇政府不合法地介入村委会民选举 根据白钢 赵寿星等对有关资料的分析 在村委会选举的违法案件中 乡镇