历史街区更新的容积转移运用.doc

精品文档2013年论文竞赛参赛论文城乡规划管理历史街区更新的容积转移运用以台北大稻埕地区为例摘 要：湖南省正处于一个快速发展的时期，各地区的城市建设也如火如荼，对于城市中心区范围内的历史街区、建筑等也做出了相应的保护、更新规划，但在整个规划实施以及后续的管理过程中，出现了政府投入资金量大、与市场脱轨等问题，本论文以台北大稻埕地区为例，研究如何利用容积转移制度，来更好的推进历史街区的持续发展。关键词： 历史街区 容积转移 台北 大稻埕地区2011年，湖南省的经济总量在全国省级行政区中位居第九，湖南省正处于一个快速发展的时期，长沙、娄底、永州等城市建设也如火如荼，而对于一些处在高密度发展的城市中心区内，历史街区、建筑的保护也受到了越来越多人的关注，各个政府也制定出了相应的保护规划。然而，对于历史建筑的维护与街区的整治需要耗费大量的资金，这使得保护计划进展缓慢；同时由于街区的保护是一个政府主导的行为，由政府进行招商引资，因而使得整个街区与市场需求脱轨，缺乏市场机制，造成了商家的不盈利。如此下去，将威胁到历史街区的持续发展。而这一问题，不仅仅是在湖南省出现，全国乃至世界的历史街区保护实施中同样也出现了各种社会矛盾与经济矛盾，而容积转移正是一种可满足经济发展又可达到保护历史街区持续发展的模式，在美国、中国台湾等地实施并已取得了一定的成效。1、容积转移（TDR）概述容积转移制度首先在台湾提出，容积即是土地可建设的总建筑面积，是由英、美等国的“发展权”转化而来。发展权的观念最早产生于英国，随后发展出发展权转移制度，这种管理制度在美国、日本、香港、澳门、台湾等地实施都卓有成效。发展权是指改变土地用途或提高土地利用度的权利，即是一种从土地所有权分离出来的并且具有独立性和可转移性的财产权，是可与土地所有权分开并可单独出售或支配的。而发展权转移（Transfer of Development Rights，简称TDR）则是将发展权出售以用来补偿土地所有权归属方因土地发展受限的成本，而于此同时，想要在同一区域土地上以特许发展强建筑的地主，可经由公开市场交购买发展权；即移入基地（买者）得到额外的发展强，移出基地（卖者）亦可从中获得合法的利益。图一 大稻埕历史建筑（一）图二 大稻埕历史建筑（二）2、台北市大稻埕地区发展解析2.1容积转移实施进程1970年代中期，台湾开始引入TDR观念，主要运用于土地使用管制以及利益公平分配等方面。1983年台北县芦洲李宅的李氏家族提出古迹指定的申请，并于1985年被指定为三级古迹，是首例民间主动申请古迹指定的案例，但因政府部门长期未协助进行修整与维护工作，李氏家族于1992年申请撤销古迹指定，由此，也推动了对私有古迹业主原本拥有的开发权益的讨论。为弥补私有古迹所有者因指定古迹所蒙受的权益损失，1993年台北市政府进行了发展权转移对都市古迹保存可行性研究，其中主要借鉴了美国关于“TDR”的操作经验，并针对迪化街进行TDR可行性进行评估。1998年，市政府订定了古迹土地容积转移办法，其中被指定为古迹的私有民宅、家庙、宗祠所在土地，或划定为古迹保存区的私有土地依法可申请转移至其他地区建筑使用。1999年都市计划主管单位公告都市计划容积转移实施办法，将容积转移制度进一步适用于提供公共开放空间使用的可建筑土地。2000年，台北市政府发布实施大稻埕历史风貌特定专用区容积转移办法，开始将容积转移制度全面应用于历史遗产保护工作上。2.2大稻埕背景大稻埕，位于现今台湾台北市的大同区附近，其中大稻埕迪化街片区为台北市的繁华地带之一。从清末到日治期间，大稻埕无论在经济、社会或文化活动上，都有惊人的发展速度及成长，不仅是商业活动频繁的高消费区，也是人文荟萃之地。然而，在上世纪60年代后，大稻埕内的商业逐渐没落。1977年代，台北市政府计划将迪化街原7.8米的道路拓宽为20米，并将迪化街的东侧划为商业区，西侧划为住宅区；1988年，地方政府征收第一期公共设施保留地，迫使迪化街历史街区两侧街屋面临拆除的危机。此时，各界呼吁暂缓拓宽计划的声音四起，而当地居民却表达反对保存的声音，为此市政府于1990年决定扩大原有特定区范围并更名为“大稻埕特定专用区”；7月，台北市政府举办了大稻埕特定专用区初步发展构想及都市设计之研究并于10月成立了“台北市大稻埕特定专用区再发展建设计划专案小组”，全力推动大稻埕再发展的保存方案。2000年，正式公告实施变更台北市大同区大稻埕附近地区主要计划案，为大稻埕历史风貌特定专用区主要计划案及拟（修）订台北市大同区大稻埕特定专用区细部计划案，希望透过历史性建物的指定、历史街区风貌的维护、都市设计准则的拟定以及TDR的执行机制，使大稻埕地区历史街区形貌得以保存并永续发展，同时兼顾所有权人的发展权益。其中还特别订定了大稻埕历史风貌特定专用区容积移转作业要点，允许为配合历史性建筑物及都市设计管制的建筑基地，可将其建筑容积移转至另一宗建筑基地。图三 大稻埕范围图图四 容积率转移示意图（资料来源：本研究整理）3、大稻埕地区TDR的运用拟订台北市大同区大稻埕历史风貌特定专用区细部计划案中大稻埕历史风貌特定专用区范围主要以迪化街为中心，以民权西路、延平北路东侧进深30米、南京西路南侧进深30米、环河北路一段作为边界线（参见图三）。规划主要围绕迪化街，为保留历史街区风貌，道路宽度确定为原来的7.8米，并且划定迪化街道路两侧为历史街区，对于历史街区内其他非历史建筑以及计划区内其他建筑新修改建则以“都市设计管制要点”加以管理，整个计划巧妙的将TDR运用到了实践中，从而使得计划有序的进行。TDR在大稻埕历史风貌特定区的运用主要在以下三方面。首先，历史风貌特定专用区的计划案中明确规范了“送出基地”与“接受基地”。（参见图四）对送出基地的申请资格进行了限定，要求属于以下三类的：1.历史性建筑物所定着之土地；2.历史街区内建物所定着之土地；3.经台北市都市设计及土地使用开发许可审议委员会审议通过得为容积移转之土地。台北市政府，大稻埕历史风貌特定区容积移转办理程序EB/OL，2009年1月1日此外，还对送出基地的条件及送出基地可转移容积的计算方式都有了明确的规定。而对接受基地的条件同样进行了基地区域的限定及对可移入容积上限进行了限定，指定接受区的上限为法定容积的40%，非指定接手区为法定容积的30%。(参见表一)表一 送出基地与接受基地使用分区之限制：使用分区限制接受基地指定接受区非指定接受区住宅区商业区其它分区送出基地历史性建筑物非历史性建筑物商业区住宅区（资料来源大稻埕历史风貌特定区容积移转办理程序2009年1月1日）其次，计划案中明订了送出及接受基地容积转移量的计算方式。在对送出基地的计算方式中，特别将奖励容积的范畴予以规范，分为四种容积评定方式：原貌重建、提供公益设施使用、基地面积规模、建筑维护事业计划、环境影响说明所评定的容积增减。另对接受基地移入容积的规定，要求送出基地首先应通过指定部门审议；在未核备前，需先行申请容积转移预审，以保证计划的持续推行。两种计算方式如下：送出基地可移转容积基准容积奖励容积建筑设计容积接受基地移入容积（送出基地移出之土地面积公告土地现值为台湾各地方政府在辖区内根据最近一年来调查的地价动态，将地价相近，地段相连、情况相同或相近的土地划为同一地价区段。并提请地价评价委员会评定。确定出的土地的价格于每年1月1日公告，作为土地转移申请的参考及地方政府审核土地转移现值的依据，同时也是台湾作为征收补偿地价的标准。接受基地之容积率） （1送出基地现已建筑之容积送出基地之基准容积）第三，计划案中订定了容积转移申请和审查程序及需备文件，并且订立了相关土地权利等法律关系的处理程序。其中，容积转移申请程序主要分为三个部分：送出基地建物修护部分、送出基地都市设计部分、容积转移部分。规定中要求送出基地的维护事业计划（或新建工程计划）需通过指定部门审议，取得都市设计核备后，确定可转移的容积后才能办理容积移转申请，并且核发容积转移许可证明。但是，核发容积转移许可前，送出基地应完成清理土地改良物、租赁契约等法律关系，土地、建物及工程经费完成信托；并且规定要求送出基地所有权人应每季提送工程进度情形送制定部门查核，如若未依建筑维护事业计划施工及完成验收者，都市发展局得聘专业人士进行该建筑物维护工作，并撤销容积移转许可及不予核发或撤销有关接受基地移转容积中属计划核予容积评定增加部分的使用执照。（参照图五）现勘干事会都市设计委员会议准予核备都市发展局受理送出基地地主申请送出基地都市设计部分得为预审都市更新处受理都市更新干事会审查核发许可提都市更新委员会备查容积移转部分接受基地地主申请申请建照取得建照施工勘验送出基地建物修护部分送出基地完成清理他项权利、租赁契约、限制登记等法律关系，并将土地及修护经费等交付信托图五 容积移转申请程序图（资料来源大稻埕历史风貌特定区容积移转办理程序2009年1月1日）4、大稻埕地区执行成效自2000年台北市政府着手大稻埕历史风貌特定专用区容积转移计划开始，截止2010年3月底，容积转移送出基地共有144处，其中55处历史性建筑物、1处为古迹（辜显荣宅）、88处为非历史建筑物，并且大部分以历史街区内的迪化街两侧建物为主。公告土地以容积手段促进大稻埕历史风貌特定专用区历史街区建筑物保存及重建成果说明EB/OL，台北市都市更新处 ，2010.04TDR实施的这十几年来，不仅带动了迪化街区建筑物所有权人对保存历史性建筑物及历史街区的观念，使其自发性办理建筑物整建维护计划，也因此逐渐使得迪化街区成为了台北市历史街区保存完好的范例，一个将观光、商业融入进来的历史街区。而对TDR在大稻埕历史风貌特定专用区的成功实施的原因，主要有以下几个重要的因素。图六 大稻埕改造后景观（一）图七 大稻埕改造后景观（二）4.1互利互惠的共赢措施TDR的出发点即是为保存及维护计划区内传统的街道尺度与具有历史价值的建筑物，同时促进了地区的再发展，强化了地区的产业特色，提升了整体公共空间的质量。在TDR实施之初，台北市政府与大稻埕地区居民共同协商征求居民意见，健全制度框架使颁布的相关法规既符合业主需求又能够维护法律的权威，使其是一个能起到真正保存计划区历史风貌的计划。而政府与双方申请人作为直接参与者，也可直接从中获得容积转移后的利益：政府部门可以通过产权的转移及开发利益的转嫁，节省了大量的公共建设资金；送出基地所有权人即可获得一定的经济补偿；而接受基地所有人则可获得更高的开发强度。因此，容积率转移制度在大稻埕地区的实施体现出了多方面共赢的局面，从而使得大稻埕地区的保护工作能够保持一个良好、有序的推动状况。4.2科学的执行方式在大稻埕的TDR运用中采用了数字的、科学的计算方式，对现有建筑的容积率、产权归属等问题进行了清晰界定，有效的避免了在容积交易中可能出现的纠纷，减少了由各方利益引起的纷争。计划将大稻埕历史风貌特定专用区内经政府认定的历史性建筑的现有建筑性质、建筑面积、人员归属、历史价值、结构状况、门牌号码等一一列出，以便进行下一步的所有权人权益划分与具体的容积转移操作。而对接受基地则进行了范围限定，规定需在台北市行政区内，并且鼓励将容积转移至指定接受区，可移入容积的上限较非指定接受区高于10%。对于具体的容积转移量的计算方式，即送出基地可转移容积与接受基地移入容积进行了明确的公示。4.3相互制约机制为保证历史街区风貌的保存，计划案是有一系列的办法组成，其中包括估计编订、建筑管制、都市计划中土地使用管制与管理、建物估价等等；而这些办法的编订与执行也由不同机构进行，同时起到互相监督及检验的作用。在整个申请的过程中需要通都市发展局、现勘干事会、都市设计委员会议、都市更新委员会等审查、复核才能最后办理容积转移。此外，对于容积转移制度的实施过程中，也采用刚性的条约订定了送出基地的所有权人的义务，在办理容积移转申请的同时，需提交送出基地维护事业计划（或新建工程计划），并要求送出基地所有权人每季将工程进度情形提送都市更新处查核，若未依建筑维护事业计划施工及完成验收者，相关机构将聘任专业人士进行该建筑物维护工作，并撤销容积转移许可及不予核发或撤销有关接受基地转移容积中属计划核予容积评定增加部分的使用执照。台北市政府，大稻埕历史风貌特定区容积移转办理程序EB/OL，2009年1月1日只有通过这一整套的规定办法，才能起到历史街区的保护作用，不然只会适得其反，造成容积转移后，而建物并未得到原计划的维护。总的来说，容积转移制度在大稻埕历史风貌特定专用区的实施是较为成功，体现了容积转移制度的共赢性及可操作性，但是同时也存在某些问题。首先，容积大幅度的移出使得街区逐渐丧失多元机能。部分送出基地所有权人只保留50%的容积，留存容积因此逐年递减，从而使得基地无法提供居住功能，变成了一个夜间活动冷清的商业基地，失去了原先商住混合的历史街区的生活机能。徐伯瑞，台湾地区历史资源保护与经营管理（初稿）D，上海，同济大学工学博士学位论文，2007.6：35-45其次，接受基地的环境冲击并未受到保障。虽然在计划案中指定了接受基地范围，并对指定接受区及非指定接受区进行了可移入容积进行了上限规定，但是并未要求接受基地做环境影响冲击的相关