第九章--1农村贫困与农村扶贫.ppt

第三节农村贫困与扶贫,一、农村贫困1、贫困的概念首先被看作是一种经济现象。从经济学的角度来看，贫困是由于收入不足而导致的生活匮乏状态。因而，有人把贫困界定为缺少达到最低生活水平的能力，也有人把贫困界定为个人或家庭的经济收入不能达到社会可接受的生活标准那种状况。总体而言，从经济学的角度看，贫困是因为经济收入不足而不能达到最低生活水平或社会可接受的生活标准的状况。,世界银行在其年度报告1981年世界发展报告中指出：“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。”在以贫困问题为主题的1990年世界发展报告中，世界银行给贫困所下的定义是：“缺少达到最低生活水准的能力”。该报告同时指出，衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出，还要考虑那些属于社会福利的内容，比如医疗卫生、预期寿命、识字能力以及公共货物或共同财产资源的获得情况。它用营养、预期寿命、5岁以下儿童死亡率、入学率等指标，作为以消费为基础对贫困进行衡量的补充。,1989年欧共体给贫困下的定义是：“贫困应该被理解为个人、家庭和群体的资源包括物质的、文化的和社会的如此有限，以至于他们被排除在他们所处的国家可以接受的最低限度的生活方式之外。”,1998年诺贝尔经济学奖得主、印度籍经济学家阿马蒂亚森在作为能力剥夺的贫困中指出：“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”英国学者奥本海姆在贫困的真相一书中，给贫困所下的定义是：“贫困指物质上、社会上和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支少于平均水平。贫困夺去了人们建立未来大厦你的生存机会的工具。它悄悄地夺去了人们享受生命不受侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生活的机会。”.一位英国学者汤森德也认为，那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是贫困的。,贫困实际上包括两层意思。第一，贫困是由于资源的匮乏，从而使其生活水平低于社会可以接受的最低标准。这里讲的资源，既包括物质资源，也包括文化的和社会的资源。第二，从根本上讲，贫困是缺乏手段、能力和机会。因此，要克服贫困，就要给贫困者以扶持，换言之，社会不应该仅仅被动地保障贫困者的最低生活水准，而应该更多地把注意力投向铲除人们陷入贫困的根源，主动地保障贫困者拥有必要的手段、能力和机会。,所以，贫困指的是由于缺乏物质的、文化的和社会的资源而处于一种社会不可接受的最低生活水平或生存状态，以及由于缺乏必要的手段、能力和机会而不能摆脱这种最低生活水平或生存状态。,2、贫困的类型首先，根据贫困的内涵，可以分为广义的贫困和狭义的贫困。其次，根据贫困的成因，可以分为普遍性贫困、制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困。再次，贫困既是一个绝对概念，又是一个相对概念，因而可以把贫困区分为绝对贫困和相对贫困。,绝对贫困：从收入、生理等角度出发，其问题在于没有把穷人当成一个“社会人”。相对贫困：穷人是参照社会其他人来确认的。贫困是社会发展不平衡和收入分配不平等引起的。相对贫困是动态的，随着社会发展与环境变化而不断修正。贫困是依据价值判断决定的。,3、贫困的测度（1）贫困线：绝对贫困线和相对贫困线,（2）贫困人口调查指数（3）社会经济地位量表,4、农村贫困理论（1）要素短缺论（2）智力低下论。（3）贫困文化论（4）环境成因论（5）素质贫困论（6）功能贫困论（7）社会排斥论（8）能力贫困论,4、农村贫困理论(1)要素短缺论。美国著名学者戴维S兰德斯在国富国穷一书中提出，贫困的原因在于要素的短缺。他所说的要素主要是指脱贫致富必不可少的基本条件，如资本、资源、科学技术等。并由此派生出资本短缺论，资源短缺论、科技落后论等等观点。,(2)智力低下论。1973年，理查德赫伦斯坦曾提出，穷人的智商要低于不贫困的人，而他们又常常同智力较低的人结婚，因此生育出低智力的孩子。认为贫困的产生是因为智力的原因。在1994年钟形曲线一书中，赫伦斯坦和查尔斯莫雷重申了这种遗传学观点，将低智商和贫困、福利依赖、违法犯罪联系在一起。,(3)贫困文化论。根据奥斯卡刘易斯以及爱德华班菲尔德等人的观点，认为穷人已经形成了一种贫困文化。贫困现象的持续加强和循环发生是因为孩子从父母那里学到了引起贫困的价值观和态度。由此产生了一系列信仰和行为方式，包括冷漠、屈从和宿命论的态度，对学校教育的不重视，倾向即刻的满足而不是节俭，早期性体验和导致的意外怀孕，不稳定的家庭生活，以及对权威无论是警察、学校、政府或社会机构等任何形式的不信任。当孩子长大成人后，他们对生活和工作的消极倾向使他们难以进入社会的主流。,(4)环境成因论。认为恶劣的自然环境与交通条件是贫困的根源。将持续性贫困归因于贫困者与其所生活的自然环境的关系的失败，要么以一定的自然环境条件为前提认为贫困人口过多，要么以一定的人口数量为前提认为现有自然资源贫乏。,(5)素质贫困论。持此观点的学者认为，贫困的真正原因不是资源的匮乏，不是产值的高低，也不是发展速度的快慢和收入的多少，而是“人的素质差”即人们从事商品生产和经营的能力差。,(6)功能贫困论。功能贫困理论在一定程度上受到了著名哲学家斯宾塞的影响，但与斯宾塞的思想又不完全相同。斯宾塞认为，富人之所以富裕，是因为他们具有较强的适应能力，比别人更强，更优秀；穷人之所以穷，是因为他们没有适应自己生存环境的能力，是生存竞争自然淘汰的结果。,(7)社会排斥论。英国学者PeterTownsend在1979年提出了“相对剥夺”（relativedeprivation）的概念，认为当个人、家庭和社会集团缺乏必要的资源，不易获取食物、参加活动、拥有公认的居住和生活条件，并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时，即为贫困。与“社会剥夺”（socialdeprivation）相联系，“社会排斥”（socialexclusion）主要是指一个社会成员被排斥在一般社会大众所应享受的各种社会经济待遇之外。,(8)能力贫困论。印度著名经济学家阿玛蒂亚森（Sen.Amartyak）在其代表作贫困与饥荒和以自由看待发展两书中深刻分析了隐藏在贫困背后的生产方式的作用，以及贫困的实质。他认为：“要理解普遍存在的贫困，频繁出现的饥饿或饥荒，我们不仅要关注所有权模式和交换权利，还要关注隐藏在它们背后的因素。这就要求我们认真思考生产方式、经济等级结构以及它们之间的相互关系”。他认为，贫困的实质是能力的缺乏。一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权（所有权是权利关系之一），以及他所面临的交换权利映射（exchangeentitlementmapping），而饥饿的直接原因是个人交换权利的下降。一个人所具有的交换权利就其本质而言，取决于“他在社会经济等级结构中的地位，以及经济中的生产方式”，但同时也依赖于“市场交换”以及“国家所提供的社会保障”。,二、中国农村贫困的状况及原因1、中国农村贫困的标准二划分贫困的方法（1）方法的指导思想生物学方法：一个家庭处于贫困是指其总收入不足以维持体能所需的最低数量的生活必须品。不平等方法：贫困就是不平等，关心的只是底层与其他阶层差别的缩小。相对贫困：强调贫困状况与贫困感的(feelingofdeprivation)差别贫困是一种价值判断。贫困是公共政策的定义。,（2）贫困线的划定主要有三种方式：一是国际贫困标准法，这是一种收入比例法二是生活需求法，又叫“市场菜篮法”三是恩格尔系数法，缘自于“恩格尔定律”,2000年以来全国农村贫困标准、人口规模和人口比重（人均年收入）,（3）贫困县的划定1986年和1994年，国家两次确定了国家级贫困县331个和592个。,广西的贫困县南宁市(4)：马山县、天等县、隆安县、龙州县桂林市(1)：龙胜县柳州市(4)：忻城县、融水县、三江县、金秀县百色市(10)：凌云县、乐业县、平果县、德保县、田林县、西林县、田东县、靖西县、那坡县、隆林县河池市(9)：天峨县、凤山县、南丹县、东兰县、环江县、罗城县、巴马县、都安县、大化县,2、中国农村贫困的特点（1）贫困人口的数量仍然庞大,19782004年全国农村绝对贫困人口规模和人口比重,（2）贫困人口的贫困程度仍很深,（3）区域贫困现象明显。,（4）物质贫困与精神贫困并存。,3、贫困的原因（1）环境因素主要指自然环境以及人口因素等方面。,“走进沙尘源”:阿拉善盟,地处内蒙古自治区最西部的阿拉善盟，面积达27万平方公里，境内大部分是沙漠和戈壁、荒漠,被称为我国沙尘暴的主要沙尘源。春风刚刚吹到地处戈壁深处的阿拉善右旗，这里的群众就开始清理冬季被风沙掩埋的树坑，为去年栽种的树苗浇水，为今年春季植树做准备。在阿拉善盟各地每年各族群众都要克服干旱和风沙，植树造林改善恶劣的生态环境。,图为饥饿的羊群在沙漠寻找可以食用的每一根草。,落后的传统农业耕作模式,（2）制度因素城乡二元社会结构，户籍制度，土地承包制度，农村税费制度等等。,（3）观念因素,四、我国农村户扶贫的实践和经验,1、我国农村扶贫战略的演进（1）救济型扶贫指运用补贴计划和社会安全保障网络，对丧失劳动能力以及由于不可抗拒的自然灾害或不利的宏观经济条件的冲击而缺乏劳动能力的个人和家庭进行救助的扶贫方式。,（2）开发型扶贫指以鼓励贫困者自力更生、奋斗致富为宗旨，帮助贫困者了解市场信息，学习科技技能，合理开发利用资源的扶贫方式。（3）文化型扶贫直接以贫困主体“人”为对象，由“扶物”向“扶人”转变，以文化为载体，通过文化科技的注入与辐射来提高贫困人口的素质，重构贫困地区社会经济良性运行的新机制。,2、改革开放以来中国的反贫困历程:第一阶段(1978-1985):主要是通过全面改革农村经济体制,解放生产力,实现全面的经济增长来缓解贫困。从1978年至1985年,农村人均粮食产量增长14%;农民人均纯收入增长了26倍;没有解决温饱的贫困人口从25亿人减少至125亿人,占农村人口的比例下降到148%。”反贫困的具体措施还是传统意义上的救济式扶贫,在这一阶段,国家还没有建立专门的扶贫机构,也没有系统的扶贫管理机制。,第二阶段(1986-1993):主要是通过有计划的、有针对性的扶贫开发政策与一定的宏观经济政策相结合的方式来缓解贫困。20世纪80年代中期以后,农村贫困人口在空间分布上发生了很大变化,区域性特征开始彰显。国家开始提出明确的扶贫战略。1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划,将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。至此,解决大多数贫困地区人民的温饱问题成为中国政府的一个长期发展目标消除贫困的的行动正式进入了实质性的阶段。,1986年,中国政府成立了扶贫专门机构国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”)。负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。自此,中国的扶贫开发工作进入了一个新时期,政府在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作。在这一阶段,国家采取了一系列有力度的措施,包括把扶贫工作的重点由单纯救济转向经济开发;集中人力物力,分片、分批地改变贫困地区的面貌;从按人口平均分配扶贫资金转向按项目效益分配资金;从单纯依靠政府行政系统转向主要依靠经济组织以及社会各界;从资金专项投入转向资金、技术、物资、培训相结合的综合性投入;另外还包括控制人口增长、加强科技扶贫等等。,第三阶段(1994-2000):主要是通过具体的、有针对性的项目开发等方式来缓解贫困。随着农村济改革的深入以及扶贫战略的推进,贫困地区条件稍好的地方,农民的温饱问题基本得到解决,剩余贫困人口主要集中在国家重点扶持的592个贫困县。因农村制度引发的贫困人口逐渐减少,地缘性贫困问题却更加突出。在这种情况下常规的投入很难使贫困人口达到温饱状态。,为了打好扶贫攻坚战,1994年4月,国务院公布实国家八七扶贫攻坚计划,决定“从1994年到2000年,集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”。国家八七扶贫攻坚计划是中国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的纲领性扶贫文件。,第四阶段(2001年至今):扶贫工作已由解决温饱为主转入解决温饱和巩固温饱并重的阶段。2001年5月,国家制定并颁布了中国农村扶贫开发纲要(2001-2010),提出21世纪前十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针和政策措施。,从改革开放初期的1978年到2000年的22年间,我国通过高速经济增长成功降低了贫困发生率(GDP年均增长1015%,贫困发生率年均下降979%)。但在2000年以后的3年间,我国经济每年保持7%8%之间的增长速度,贫困发生率却徘徊在30%31%之间,没有继续下降”。尤为突出的是,由于返贫人口增加,在2003年出现了20世纪90年代以来我国扶贫开发历史上的首次贫困人口反弹,“绝对贫困人口达到2900万人,比上年增加80万人”,五、我国农村户扶贫的经验1）积极推进开发型扶贫和文化型扶贫2）以综合国力的增长为依托3）突出科教扶贫的地位4）因地制宜开拓扶贫新路5）扶贫到村、户。,六、中国农村反贫困政策的困境1、城乡之间扶贫政策的明显差别。按国际劳工组织发表的20世纪90年代中期36个国家的统计资料,绝大多数国家的城乡人均收入比都小于16,只有3个国家超过了2,中国是其中之一。2005年中国城乡居民收入差距达到了322倍位居世界各国之首。具体到扶贫政策,我国从来没有制定或实行过全社会统一的贫困扶助救济政策。城乡扶贫政策差别很大,甚至连贫困的界定标准,农村和城市也存在很大差别。,2、非农就业的沉重压力。一方面,农村贫困地区劳动力大量剩余;另一方面,合格劳动力的供给严重不足,劳动力的素质普遍低下,满足不了经济发展对高素质劳动力的需求,致使劳动就业的范围受到很大限制,劳动力的转移也十分困难。目前看来,农民的非农就业基本限于低端就业。,3、现有开发式扶贫的局限性。其一,未解决温饱问题的贫困人口,受自身条件和环境因素的限制,比如身有残疾或重病、地处偏远、环境恶劣、资源极度贫乏等,脱贫的难度与过去相比越来越大,很难通过现有的开发式扶贫实现脱贫。,其二,现有的开发式扶贫主要是发展小规模农业,以改善农村基础设施、扶持发展种养业、强调短平快的项目为重点,这对于较快地解决基本温饱问题是非常有效的,但是,随着扶贫工作目标的提升,要进一步实现稳定脱贫、进而奔小康的目标,现有开发式扶贫方式的潜力是十分有限的。许多贫困户在有扶贫项目投入时好像是脱贫了,项目一结束,又回到了原来的状态。其三,扶贫开发实施过程中急功近利倾向严重,具体表现为重数量、重贫困区域、重外部注入、重经济物质投入、重经济效益,轻质量、轻贫困村户、轻内部培植增长点、轻思想精神、轻社会效益。,4、失地农民的贫困从经验数据看,一般每征用1亩地,就伴随着15个农民失地。19872000年,国家建设占用耕地3395万亩,其中征地2400万亩,建设占用耕地导致失地农民约5000万人。20002030年,国家控制的建设用地5450万亩,其中,征地3800万亩,预计会导致8000万以上农民处于既失地又失业的状态。,三次圈地潮,第一次“圈地运动”始于1987年，在1992-1993年达到最高峰。1986年，土地管理法出台，土地分为行政划拨和有偿出让两种形式，土地的资产特征得到承认，土地价值被发现，一些先行者开始悄悄“圈地”。第一次圈地运动的主要后遗症是，银行沉淀了数百亿的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，闲置了数千亩土地。,第二次“圈地运动”始于1998年。当时，住房实物分配被停止，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于土地管理法的修改，占用耕地权力被上收，拿地变得困难。于是，各地绕过法律规定，巧用各种名义圈地。如法律规定占用土地35公顷以上须报国务院批准，有的地方就分成10次审批。新一轮开发区热出现。第二次“圈地运动”的圈地数量未见公开统计数字，但在此轮“圈地运动”中设立的开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地留下了铺垫。,第三次“圈地运动”的数字已为国土资源部公布。各地开发区数量达5524个，占地面积达到3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地运动”开发区占地总量的一倍多。浙江省有758个开发区，规划面积4000多平方公里，相当于全省现有城镇面积的3.6倍。山东共有各类园区642个。,目前,造成失地农民贫困的主要原因包括（1）补偿标准低,同时伴有补偿不到位的现象。放”。目前各地的征地补偿以中华人民共和国土地管理法第四十七条为标准。简单来说,征地补偿费为土地补偿费和安置补助费之和。底限是土地被征用前3年平均产值的10倍,高限是16倍,最高不得超过30倍。,（2）失地农民的就业难度大。一些地方政府为了减轻负担,普遍采用货币补偿的办法解决失地农民的就业问题。,（3）失地农民缺乏社会保障。失地农民的货币补偿政策,并没有考虑到失地农民的养老问题,而且现有的补偿也远远不能满足失地农民养老的需要。由于土地在农民那里一方面是生产资料,另一方面还承担着社会保障的功能,所以,农民一旦失去土地,也就等于失去了社会保障。,5、极端贫瘠地区扶贫行动的低效。随着扶贫攻坚工作的不断深入,极端贫瘠地区的贫困人口的温饱问题日益突出,成为扶贫工作最难决的问题之一。这些地区环境条件恶劣,农业生产资源量少质差,社会发育程度低。偏远山区，即便投入比其他地区更多的人力物力财力,也远远达不到预期的效果。,6、政府主导和民间力量没有有效结合7、扶贫对象的确定模糊，未形成有效的动态管理机制。,七、应对方案：第一,缩小城乡反贫困政策之间的差距。第二,启动农村职业培训。第三,将公益性(救济式)扶贫与生产性(开发式)扶贫有效地结合起来。第四,对失地农民需要采取力度更大的扶持政策。第五,重视极端贫困地区的搬迁式扶贫。第六，充分发挥民间力量的作用第七，完善扶贫的监督管理机制,百色市凌云县弄福公路一瞥（5月21日摄）。1987年动工的弄福公路修建工程曾因山势险恶而被迫停工。得到世界银行扶贫贷款项目的扶持后，凌云县先后投入世行扶贫代赈资金213.9万元，自筹资金175万元，1998年底，在大山上凿开11处绝壁，打通3个分别为228米、70米、40米的隧道，填平一个宽80米、深28米的深壑，经过4个月的艰苦奋战终于建成，是广西20世纪末村村通公路大会战的经典之作，被定为堪称“人间奇迹”的“艰苦创业教育基地”。凌云县作为世界银行在中国西南地区的扶贫项目县之一，从1995年开始，实施了基础设施、教育、卫生、农业、二三产业、劳务输出和贫困监测7个世行贷款项目，覆盖5个乡（镇）43个行政村13765户的67446人，截止到2002年6月，累计完成投资8620.29万元，占项目目标的112.88，探索出一条成功的扶贫之路。新华社记者刘广铭摄,图文1：我国首个“开发扶贫、生态建设试验区”建成我国首个“开发扶贫、生态建设试验区”建设初见成效贵州省毕节地区是全国18个连片贫困区之一，也是长江上游水土流失最严重的地区。1988年，国务院将该区批准为我国首个“开发扶贫、生态建设试验区”。十多年来，试验区7县1市的人民群众紧紧围绕“粮食短缺、人口膨胀、生态恶化”三大难题，以生态重建为突破口，寓生态建设于经济开发之中，实行生物、工程、耕作措施一起上，形成林草保土、以草养畜、以畜增肥、以肥促粮的良性循环格局，逐步走出了“越生越垦、越垦越穷、越穷越生”的怪圈，步入了可持续发展的道路。大方县实施的山顶植树戴“帽子”，山腰种草铺“毯子”，饲养肉牛抓“票子”的发展思路，取得显著成效。试验区实施山、水、田、林、路综合治理，共治理水土流失面积近7000平方公里。,连续5年，省财政每年安排旅游扶贫专项资金3000万元，用于广东省贫困山区和个别有丰富旅游资源的欠发达地区旅游基础设施的建设。这一广东史无前例、全国绝无仅有的项目不但发掘出了众多“藏在深山人未识”的旅游新亮点，纷至沓来的游客更激活了山区的造血功能。,广东省佛山市、三水区有关领导和广东旅游行业权威人士齐聚三水区的大旗头村，共商把该村开发为“广东第一村”的计划。,五、我国农村扶贫中存在的问题（1）政府主导和民间力量没有有效结合（2）扶贫对象的确定模糊，未形成有效的动态管理机制。（3）极易出现返贫倾向（4）贫困人口的教育与专业培训重视不够。六、我国农村扶贫的发展前景,关注返贫来自扶贫一线的报道当“八七”扶贫攻坚战进入最后一年，人们为绝大多数贫困人口已越过温饱线而欢欣鼓舞时，我们的记者在贫困地区采访时却发现，返贫，像一只怪兽，正悄然蚕食着扶贫攻坚的成果。陕南的秦巴山区是我国最大的集中连片贫困区之一。虽然近年这里以上的贫困农户解决了温饱，但在安康、商洛、汉中个地市，返贫率居高不下。记者在采访中了解到，这里大多数贫困县返贫率一般为左右，灾年则达。安康地区扶贫攻坚年来解决了大约万人的温饱，而累计返贫人口却达万多人。许多地方丰年脱贫、灾年返贫现象十分严重，当地群众戏称：“返贫”追着“脱贫”走。在安徽大别山区，随着灾害的频繁发生，返