对深化防城港市港口管理体制改革的几点思考.doc

. . . . .学习先进港口经验 深化我市港口体制改革防城港市“港口经济”调研组赴广东福建学习考察报告为了学习先进地区港口建设与运营的成功经验，深化我市港口体制改革，促进防城港科学发展、跨越发展，根据市委、市政府主要领导的指示，9月15日至23日，市政府发展研究中心会同市财政局、防城港务集团公司等单位组成“港口经济”调研组，赴广东、福建学习考察。调研组先后考察了湛江、深圳、福州、厦门等港口城市，通过座谈、现场看点等活动，增长了见识，开拓了视野，启迪了思路，对港口发展的认识取得了质的飞跃。主要收获如下：一、深化港口体制改革，是东部沿海港口科学发展、超常规发展的根本经验（一）抢抓机遇促进港口生产能力呈几何级增长东部沿海港口善于抓住机遇谋发展。湛江港抓住泛珠三角合作以及东部沿海产业转移的机遇，围绕“以港兴市”大做文章，港口货物吞吐量直线上升。湛江港货物吞吐量登上登上前三个千万吨用了53年，从2004年以来，连续五年每年以超过1000万吨的增量快速增长。盐田港1987年开始建设，深圳市政府抓住深圳特区建设和珠三角开放型经济对港口运输的迫切需要，大力发展港口。开港之初，盐田港的年吞吐量仅1.2万标箱；1998年，盐田国际吞吐量首次突破百万标箱， 2007年吞吐量就达到1000万标箱，成为我国首个吞吐量破千万的单体集装箱码头。福清江阴港紧紧抓住国家支持海西经济区发展，以及两岸经济往来的机遇，港口吞吐量呈裂变式增长。该港2001 年开港，2003年集装箱仅为1万标箱，2008年达到近40万标箱。正努力打造海西国际新港。厦门港地处海西经济区，属于跨行政区划管理的港口。该港抓住福建省整合港口资源，支持海西经济区建设的机遇加快港口建设的机遇，大力整合厦门湾内各港口，港口发展迅猛。2008年，厦门港完成503.46万标箱，挺进全球20强。（二）强化政策扶持加快港口发展步伐政策是港口快速发展的催化剂，考察发现，各港口城市在2003至今都较为密集的出台了许多港口发展促进政策，特别此轮金融危机更促进了许多港口城市纷纷出台政策帮助港口企业过冬。湛江市在2006年出台了关于加快港口发展的若干意见为湛江港近几年的跨越式发展注入了强大动力。在新的形式下，湛江市又于2009年出台了关于加快发展港口经济的决定，并且制定了更有竞争力的集装箱、基础设施建设等促进政策，力图建立区域性枢纽大港。深圳市于1998年就出台了深圳经济特区港口管理条例，对深圳港口岸线的建设、管理等作出了规定；2003年又出台了关于进一步促进港口发展的若干意见，提出了加快建设“世界级大港”的若干举措。厦门市于2001年就出台了关于厦门港航道及其他港口公共基础设施建设资金的筹措办法，明确规定港口航道及其他公共基础设施建设资金在港口建设费、货物港务费、港口岸线转让收益、港口土地转让出让金中按比例筹集，并且明确了筹措比例，以专项资金方式进行使用。随后，政府也出台了多项优惠措施如扶持国际中转业务，以做大做强厦门港。（三）坚持“规划先行”为港口发展奠定基础深圳、厦门、福州等港口的建设发展中，无不印证着“法规总领、规划先行”的道理。深圳市于1998年就制定了深圳港总体布局规划，2006年结合近年来国际国内经济发展和国际航运发展的新趋势，优先制定了深圳港盐田港区总体规划，对港区规划进一步优化调整。2008年又出台了深圳港总体布局规划。福州市在2002年就出台了福州市港口岸线管理规定，很早就明确了岸线有偿使用制度。厦门市在2007年实施厦门港一体化运作之前，就编制了厦门港口总体规划。江阴港作为新港，港口规划在8年前就已编制完成，福州市还修编制定了福州市江阴工业集中区总体规划修编（2004-2020）。（四）深化港口行政管理体制改革促进港口有序发展深入彻底的港口行政管理体制改革是港口良性发展的前提。湛江、深圳、厦门等市经过港口管理体制改革，最终形成了政企分开的港口行政管理体制，除深圳在市交通委员会下面设港口管理处外，湛江、厦门、福州等市都成立了正处级行政单位港口（务）管理局。而湛江港改制后，集团机关由31个处室精简为10个部室，人员由过去700多人精简为140多人。集团员工也从1998年底的13000多人，下降到目前不足10000人。福建省于2005年对厦门港进行港口管理体制改革，并将厦门港与漳州港归集到厦门港实施一体化管理，成立厦门港口管理局。厦门口管理局下设办公室、政治处、计划财务处、规划建设处、港航管理处、安全技术处、航道管理处、政治法规处（国际合作与台湾事务处）、老干部工作处、纪检监察室，涵盖了港航管理的各项工作。（五）港口投资多元化为港口发展注入源源不竭的动力按照我国国土资源规定，岸线属于公共资源，需政府调控与市场竞争性开发才能获得最大的价值。湛江港、江阴港、厦门港与时俱进，多次深入进行港口管理体制改革，利用“市场竞争之手”，大力引进社会资本进行业主码头建设。湛江港1999年与中海集团合作成立湛江港中海集装箱码头有限公司，2007年成功引入战略投资者香港招商局和宝钢集团，将湛江港集团整体改制为股份有限公司，其中，招商国际出资16.2亿元，宝钢出资3.5亿元，新体制为湛江港集团加快发展注入了强大活力。“十一五”期间，湛江全市港口累计完成固定资产投资26.1亿元，相当于前45年的总和。盐田港得益于引进和记黄埔，成为中国第一个组建的合资港口和港口扩大开放、引用外资的典型范例。厦门港引进了招商局集团（香港）有限公司、穆勒马士基等十多家国内外大型港航企业进驻。（六）大力打造产业发展平台为港口发展提供强力支撑沿海主要港口十分注重港口建设与产业发展是互动发展。湛江港随着中海油湛江分公司、湛江东兴石油有限公司的石化项目建成投产，华农集团、俄罗斯塔氏集团的登陆，奥里油电厂、中星石化的扩建，临港工业正成为拉动全市经济发展壮大的新亮点。仅中石油在湛江港首期建设的94.5万立方米奥里油储灌项目，每年就为湛江港带来1000万吨的吞吐量。江阴港与江阴工业区属于区港一体，初步形成了港口运输和现代物流产业、医药产业、化工产业、电力能源产业、循环经济产业五大产业发展雏形。2009年，江阴工业区跻身全国百佳科学发展示范园区。目前，江阴港正在积极申报保税港区。（六）重视改善基础设施条件为港口腹地提供优质服务湛江港优先发展疏港交通运输体系，先后开通至西南各主要城市集装箱班列，湛江港至蛇口等集装箱快线，贵州/云南湛江深圳西南海铁联运新快线。盐田港在1998年就着手制定深圳市盐田港道路集疏运系统交通规划。江阴港（江阴经济开发区）供水供电设施齐全，已全面动建的疏港高速公路和铁路支线将分别连接京台、同三、向莆、福厦等高速公路和高速铁路网，使港口服务半径拓展到江西、湖南等内陆省份。二、观念落后和体制单一，是我市港口发展与先进地区的最大差距将我市与所考察的港口城市对比，我们深刻的感受到我市港口的发展缺陷，尤其是思想观念与体制上的强烈反差，使我们产生了强烈的危机感与紧迫感。 （一）抢抓机遇的意识不强，思想观念较为保守回顾我市40多年的港口发展史，既有“黑港”的阴影，也有政企分开和港口企业内部改革的成功经验，近几年港口吞吐量连续攀升，已经进入了快速发展时期，但是与钦州，湛江等周边港口发展力度相比，形势仍然不容乐观。考察过程中，我们深刻的感受到我市港口发展理念的落后，主要表现在：一是对新一轮全国区域经济调整与港口资源整合的趋势把握不够敏锐，未能对港口发展趋势作出超前判断，以致在全国港口战略调整中把握不住主动权，如未能对港口进行事先规划，以致严重制约了保税港区的申报。二是未能在重大宏观经济周期中对港口发展策略作出应变性调整。如在此轮经济危机中，很多港口纷纷出台港口航运鼓励政策，而我市虽然正在酝酿有关港口促进政策，但是，政策时效性大减。三是港口企业封闭式甚至垄断性经营。与其他地方比，我市港口经营最大的特征的是港口资源集中于一家企业，投资者单一，缺乏竞争性。（二）港口规划滞后，严重制约港口发展我市现在使用的防城港总体规划是2001年编制的，迄今已经8年，而且当时是在广西北部湾经济区还没成立、广西北部湾港务集团尚未整合、钢铁核电两大项目没有落户的情况下制定的，既对我市港口发展产生了严重的制约，又不能适应当前形势发展变化的要求。（三）机构设置不健全，难以充分履行港口管理职能我市原有港口管理局，2006年，被划入市交通局，改称港口管理处（市交通局内设机构）。港口管理工作面广、任务多，仅我市港口管理处实际负责的工作职责达17项，而现有工作人员6人中，有 5名是借用人员，另有1名为外聘人员，从机构设置、人员配备上来说明显不符合我市港口的发展需要。而钦州、厦门、福州等港口城市则纷纷于近几年强化港口管理局行政管理职能。因此，应该对我市港口行政管理机构设置等作出新的调整。（四）港口行政管理职能不完善，部分领域管理处于“无政府”状态一是港口行政管理不到位。我市港口政企分开后，因为改革不彻底，特别是为了支持港口企业的发展，政府在部分行政领域出现管理缺位。如政府没有指定科学的港口规划；防城港务集团包揽了码头建设，没有形成码头建设多元投资格局，导致码头建设速度落后。特别是防城港一直以散货码头为主，受货源限制，集装箱码头建设十分滞后，如果不引进有实力的码头建设运营单位，积极开拓市场，必然导致集装箱业务的停滞不前；政府在码头基础设施建设方面无所作为，全由防城港务集团自主建设。在主港区码头、岸线的规划、使用上，甚至处于“无政府”状态。二是港口单一经营缺乏竞争性。港口资源具有自然垄断特征，如果不由政府调控，极易被大企业垄断港口、岸线资源，使港口建设缺乏竞争性，导致港口封闭式低水平发展，企业渐失活力，港口资源低效开发，港口失去竞争力。为此，中华人民共和国港口法还特别规定“港口经营人不得实施垄断行为和不正当竞争行为”。防城港务集团是我市港口龙头企业，为打造大港口、推动全市经济发展作出了重要贡献。但是，因为资源过度集中于该企业，使港口经营、建设缺乏竞争性，与厦门、福州等港口多元投资、优胜劣汰的现象反差太大。如防城港区36个码头泊位全由防城港务集团自主建设，仅有1个码头（化石码头）是由业主建设，权衡利弊，无需多说。特别是集装箱码头建设十分滞后，且受多因素制约，大多数集装箱龙门吊机装卸效率远远低于厦门港、江阴港等沿海港口。（五）港口管理技术落后，严重滞后于港口发展需要通过考察发现，盐田港、厦门港、福州港等大型港口纷纷加大投入建设网上办公系统，在港口行政审批、信息采集、安全控制等方面都实施电子化管理，极大地提高了办公效率。而我市港口行政管理部门的电子化较为滞后，甚至连港口管理处的网站都没有，更别谈港口行政管理网上审批等。三、理清港口建设思路和创新港口发展体制，是我市港口经济实现后发式跨越发展的必然选择经考察学习，我们深刻地感受到先进港口与时俱进的发展理念与管理体制带来的巨大冲击，也深入地认识到我市港口发展的潜力和缺陷。在千头万绪的港口工作中，我市必须在全市进行港口发展观念大“洗脑”，深化港口体制改革，树新风、立新制，才能有新发展。（一）学习先进的发展理念，科学编制港口发展战略规划围绕建设超10亿吨大港的目标任务、功能定位，结合全国沿海港口布局规划、广西北部湾经济区发展规划和正在制定中的广西北部湾港总体规划，坚持高标准、高起点，站在国际层面和长远目标，全面修订全市港口发展总体规划。同时，要对先进港口强化政府宏观调控、积极培育市场竞争体系等新观念、新做法加以吸收、运用。特别是当前有些沿海港口在建设第三代、第四代港口过程中，在港口码头基础设施建设及运营方面正积极探索新的方式，如有的港口探索“地主港”模式值得高度关注。（二）加强政府宏观调控，完善港口行政管理体系我市作为港口城市，如果没有一个科学合理、顺畅的港口管理体制，“以港兴市”将难以实施。按照国务院和交通部“一港一政”“政企分开”“高效、统一、精简”的原则，建议成立正处级单位防城港市港口管理局，作为市政府组成部门、直属行政机构，代表市政府直接、统一主管全市港口行政事务，形成港口管理新框架。同时，也可考虑借鉴厦门、深圳等地经验，将航运管理与港口管理局合并运作，以便于协调工作。港口管理局拟设57个职能机构及2个事业单位，编制人员2025人。其中必须有如下职能机构：办公室、计划财务科、港政管理科、规划建设科、安全技术科。要加强对防城港引航站、防城港市港口工程质量监督站两个事业单位的规范化管理。因为港口管理工作专业化程度非常高，必须大力度引进人才，如引进国内先进港口的高级管理人员担任港口管理局副局长等。具体理由是：一是钦州、湛江、厦门等国内港口城市都强化了港口行政管理，成立了专门的港口管理局，以强化政府在港口发展中的行政职能。二是我市作为广西北部湾核心港口城市，与时俱进地进行港口行政管理机构改革，完善港口行政管理职能，是加快建设国际枢纽大港的前提。三是只有尽早改革港口行政管理机构，才能尽快转变我市港口管理滞后于港口发展的不利局面。（三）加强港口法规配套建设，发挥对港口的规范引导作用广西壮族自治区港口条例（草案）已于8月24日原则通过了自治区十一届人民政府第38次常务会议审议，正式出台后将大大推进广西港口法制化建设。我市作为广西最大的港口，理应走在改革发展的前列，而目前我市在港口法规制度方面的研究是非常薄弱的。为此，要组织涉港单位和法制办等部门，围绕市委、市政府即将出台的关于加快建设国际枢纽大港的若干意见，加快制定有关港口条例、政策，充分发挥港口法规、政策在港口建设、管理中的规范、引导作用。一是尽快出台防城港市港口建设管理办法。要借鉴其他地区经验，发挥港口管理办法对港口开发管理的总纲、规范、引导作用。办法要对港口行政管理机构、港口规划建设、港务管理、航运管理、法律责任等作出具体规定。二是尽快出台专门的港口岸线管理规定。规定要以港口岸线有偿使用为前提，合理利用和有效保护我市港口岸线资源，规范我市港口岸线的管理，加强港口建设的宏观调控，保证港口建设健康有序地发展。要明确港口管理局等港口岸线审批单位的责权利，设定港口岸线审批、使用、变更的程序。要实施项目保证金制度等措施，坚决杜绝、惩罚占用港口岸线资源，“圈而不用”等阻碍港口岸线开发建设的行为。三是尽快出台防城港市港口经营业务管理规定。要从经营资质管理、经验秩序管理、经营业务管理等方面，全面加强对我市港口经验业务的管理，提高涉港经验业务的水平与质量。（四）深化港口投融资体制，促进港口多元化投资港口发展离不开大量资金的投入，抓好投融资工作是我市建成国际枢纽大港的关键所在、动力之源。要采取“政府主导、统一规划、市场运作、多元投资”等模式，建立和完善多元化的港口发展投融资机制。1.明确港口规费标准，强化港口专项资金管理。港口规费征收意义重大，如目前全市引航年收入超1000万元，非常可观。（目前这项收费的具体收取和使用情况如何？应简要写出）如果强化此类涉港收费并归集市港口专项资金统一管理，不仅有利于缓解口岸和港口公用基础设施的建设维护与管理的资金不足，而且有利于维护港口经营秩序。同时，要合理降低港口行政事业性收费，解决收费种类繁多、手续繁琐、重复收费等问题，以吸引更多的货物从防城港中转。2.合理划分港口基础设施分类，清晰界定政府与社会的投资主体责任。现行的港口投资管理体制，港口企业作为港口基础设施建设的投资主体，既不合理又不公平。应该合理划分港口基础设施的投资主体。凡属于与港口产业直接相关的港口基础设施，如码头及水下设施、港口铁路、港区道路、通讯导航设施等投资较大的项目，可由各级政府、港口企业以及其他经济组织形成多种经济成份的投资主体。凡属于与港口产业间接相关的港口基础设施如防波堤、航道、信号塔、锚地、护岸、供电供水设施以及地下管网等，市、区（县、市）政府应承担投资主体的责任。以码头为例，按照不同的属性，可归结为两类：一类是兼有竞争性项目和基础性项目属性的码头，如专用集装箱码头和专用油码头等，此类码头主要通过社会投资建设；另一类是兼有基础性项目和公益性项目属性的码头，如综合货物码头和客运码头等，这类码头主要由政府为主导进行建设。（这些界定要与广西港口条例衔接）3.实施港口岸线有偿使用管理制度，通过岸线资源资本化引进多元投资。2009年8月24日，自治区十一届人民政府第38次常务会议审议并原则通过了广西壮族自治区港口条例（草案），该条例呈现的特点可概括为“一授权、二制度、三明确”。首先，条例（草案）授权区政府制定特殊政策和灵活措施，促进港口的建设与发展；其次，条例（草案）设置了临时使用岸线制度、港口岸线有偿使用制度，进一步规范岸线使用及审批；最后，条例（草案）明确了港口岸线使用原则、港口规划编制和审批权限程序，同时明确将港口公用基础设施建设维护资金列入政府预算。我市作为广西最大的港口，可规划的港口岸线还有110公里，但是，如果不合理规划使用港口岸线，几年内就会遇到深水岸线不足的严重问题，将会极大地制约我市港口经济的可持续发展。特别是企沙港作为具8亿吨吞吐能力的港口，如果充分将这些岸线资源的价值化，吸收社会资本参与港口建设，不仅有利于加快港口码头建设进程，政府还可以获得一笔稳定的资金来源，用于投资港口公共性基础设施，形成公共岸线资源使用的良性循环。因此，我市要争取走在广西港口岸线有偿使用制度改革的前列。4.大力发展港口金融，增强金融业对港口发展的扶持。积极鼓励引导金融机构与港口企业建立“合作共赢”的银企合作关系，引导其提供与港口经济各产业商品和商品交易模式相适应的融资、结算、配套服务及资产增值等一系列个性化金融服务方案，加快港口经济产业链发展。积极探索开展船舶抵押货款，刺激民间资本大量进入港口航运业。政府出资的投资机构要拓宽服务范围，增加资本金投入参与港口项目建设，为港口建设项目提供融资担保。（五）建立健全竞争机制，促进港口码头等基础设施建设我市要加快建设国际枢纽大港，必须加大港口码头等基础设施建设力度，增强装卸能力。由于我市各港口开发进度不一，而且渔万港区长期以来由防城港务集团经营，情况特殊，建议新老体制并行，实行“一港多制”，“老港老办法，新港新办法”， “扶强不扶弱”，全力加快港口码头建设。一是强强联手加快企沙新港区建设。企沙港水深岸线长，吞吐潜力可达7亿吨，是我市建成超10亿吨大港的希望所在。随着企沙工业园的加快建设，将迎来码头建设的高潮，因此，要以此为契机，瞄准国际最高水平，大力引进和