第8章(4课时)：地方政府管理：条块结构与行政区划

.,第五章地方政府行政区划与条块结构,.,行政区划与行政层级,行政区划定义：一个国家遵循有关法律的规定，将其领土划分为若干不同等级的行政区域，设置相应的地方政府机构，对所管辖区域范围内的人民进行统治与管理。,.,行政区划的基本要素,一定规模人口和面积的地域空间一个设有相应行政机构的行政中心一个明确的上下级隶属关系的行政等级一个与行政建制相对应的行政区名称行政区名称专名通名，如“江苏”“省”政府机构名称=域名（表明管理范围或指明地理位置）+矢名（表明工作性质或职能）+格名（表明机构规格）：浙江省公安厅,.,行政区域划分原则,便于国家行政管理有利于社会主义经济建设有利于全国各族人民的团结及时调整和相对稳定相统一参照历史，实事求是分类指导，因地制宜,.,行政区划的主要影响因素,政治因素如单一制与联邦制国家区划不同经济因素经济活跃程度与区划变动频率，经济中心与行政中心的重合等民族因素民族区域自治历史社会因素对历史划分的承袭与发展；语言自然因素地形、气候、水文、土壤、植物、矿产资源等。行政组织、管理因素幅度与层级、管理手段和科技、职能转变等。,.,我国行政区划发展概述（古近代）,夏商西周：方国制，分土封侯、世卿世袭春秋战国：过渡阶段秦：郡县制，内史36郡，郡者，君旁耳目、随从、守备也汉：州县制，州，始为镇黄巾军唐：道州县制宋：路州县制，路，始为输财用，长为转运使。元：行省制，省，始为用兵外讨、内镇之用民国：市镇制,.,全国行政区划组织结构图,国务院,直辖市,省,自治区,特别行政区,市辖区,街道办事处,地级市,地区,盟,自治州,县级市,县、旗,自治县、自治旗,县辖区（区公所）,镇,乡,民族乡,传统地域型,城市型,民族型,特别行政区,苏木,.,材料：中华人民共和国宪法,第三十条：中华人民共和国的行政区域划分如下（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”,.,.,省、直辖市政府的组成,省、直辖市政府由省长、副省长，市长、副市长，秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。省长、副省长，市长、副市长，由省、直辖市人民代表大会选举产生。省、直辖市政府领导人员产生后，应在2个月内由正职领导人员提请省、直辖市人大常委会任命秘书长、厅长、局长、委员会主任，并报国务院备案。省、直辖市政府的任期每届为5年,.,例：浙江省政府设置,浙江省人民政府,浙江省人民政府办公厅,省政府组成部门,省政府直属特设机构,省政府直属机构,议事协调机构的常设办事机构,24个委员会、厅,浙江省政府国有资产监督管理委员会,16个局、办如地税局,人民防空办公室打击走私与海防口岸管理办公室,.,市级政府,副省级城市，受省级行政区管辖，副省级市的市长与副省长同级。沈阳、大连、长春、哈尔滨、济南、青岛、南京、宁波、杭州、厦门、武汉、广州、深圳、西安、成都计划单列市，经济发展计划单独列出；收支直接与中央挂钩。计划单列市的市长与副省长同级。深圳、大连、青岛、宁波和厦门。较大的市，拥有与省会（自治区首府）城市相同的地方性法规和规章制定权。首长按惯例获得副省级。唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波等18个。地级市，除了直辖市、副省级市之外的大中城市。县级市，符合设市标准的较小地域内设立的城市政府。,.,市、县、区政府的组成,地级市政府由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等组成。县、县级市、区政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。市、县、区政府的每届任期为5年。,.,乡、民族乡、镇政府的组成,乡、民族乡政府设乡长1人，副乡长若干人；镇政府设镇长1人、副镇长若干人。乡、民族乡、镇政府的任期为每届5年。,.,各级政府的组成,.,.,行政层级与区划改革,行政层级改革,层级多可以减少幅度，不是坏事情,军队层级多，但效率高；但军队职能单一、利益瓜葛少、强调服从；政府关键在于利益分配公平、权利责任一致、职能分布恰当,改革方案（增量、渐进、升级、分权）1、增设直辖市（副省级城市/较大的市15-18个）2、城乡分治（城市自治省管地县级市；省领导县）3、加强县与乡镇4、保障中央区域协调和财政分配能力,.,省级政府变革历史回顾,清朝末期康有为、梁启超废省省区太大，不适于至纤悉之治省界观念浓厚，地方主义强烈各省督抚权重，中央集权受限层级过多，税赋多、下情难以上达章太炎废省存道民初宋教仁、熊希龄废省存道1916议员孙洪伊划缩全国为50省，每省辖40县，1917，1927，1930，1939，1946，1948都有提出缩省，其目的分别在于加强中央集权、减少割据、“剿共”、方便施政等；其中1948年间提出的诸多方案，省份划分数目都在5070之间。,.,省制全面改革部分文献,1913，康有为：废省论1916，陈庆麟：废道置州议1922，陈庆麟：制宪声中析省废道之研究1924，但焘：裁道设府议1928，宋渊源：缩小省区论1931，伍朝枢：缩小省区提案理由书1931，张雨峰：缩小省区论1931，张其钧：缩小省区之基本原理1934，晓蘅：民国十七年以后省县之增设及改革1937，张富康：省行政制度改革之刍议1944，吴传钧：论缩改省区1943，胡焕庸：缩小省区辖境与命名之商榷1945，胡焕庸：缩小省区草案1947，洪绂：重划省区方案刍议1948，傅角今（南京内政部方域司）：重划中国省区论,.,中华人民共和国行政区划变革,.,第一阶段：1949年至1955年：大幅调整。这一时期为省区及中央直辖市大幅度调整阶段。,资料整理：娄玲凤、李嘉明,.,第二阶段：1956年至1977年：趋向稳定。这一时期是我国行政区划体制进一步趋向稳定的阶段。,资料整理：娄玲凤、李嘉明,.,第三阶段：1978年至今：新的变化。改革开放以后，我国的行政区划发生了新的变化。,资料整理：娄玲凤、李嘉明,.,历年各级行政区划数量,资料整理：娄玲凤、李嘉明,.,2004年年底中国分省区行政区划层次与幅度统计表,（单位：个）,资料整理：娄玲凤、李嘉明,.,历年各级行政区划平均管理幅度,资料整理：娄玲凤、李嘉明,.,.,浙江省各级地方财政收入,浙江省2005年各级地方财政预算内收入总和，数据来源：浙江省统计年鉴2006,.,材料：全国各级地方政府财政支出（1998年）（注：2004年各级政府的个数分别为34、331、209、44741）,.,中华人民共和国行政区划统计表（截至二二年十二月三十一日）,.,浙江省行政区划（2003）,.,图表21978-2007年县级区划数量；资料来源：中国社会统计年鉴2008,.,特区政府,理论依据“一个国家、两种制度”的科学构想基本涵义在统一的中华人民共和国的主权范围内，在大陆坚持社会主义制度的前提下，在台湾。香港和澳门设立实行资本主义制度的、享有高度自治权的特别行政区。自治范围享有行政管理权，立法权，独立的司法权享有独立的地方财政权，实施独立的税收制度享有独立的外事权（国防、外交权属于中央）返回,.,地方政府“条块结构”,“条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位；“块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。,.,中国政府部门垂直管理体系概览（1）,.,中国政府部门垂直管理体系概览（2）,.,条条结构中部门的特征,信息流动性强，专业性强统计、地震、气象、测绘等。潜在阻力大，对行政效率与行政力度要求高监察、审计、国家安全、公安等。占有资源较多，利益相关度大人民银行、建设银行、工商银行、农业银行（银监会）、税务、烟草专卖、海关、国土等。,.,工商行政管理系统垂直管理,1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。时任国家工商总局副局长的甘国屏说，省以下垂直管理，可以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。,.,质量监督系统垂直管理,1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，时任国务院副总理的吴邦国指出，质量技术监督系统的属地化管理体制难以保证独立、统一、严格、公正执法。实行垂直管理体制有利于排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。,.,统计系统垂直管理,2004年3月，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，其内容被概括为“撤并、升格、垂直管理”，除各类调查队合并，提高新调查队的级别外，最重要的一点在于实行垂直管理，“各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。”2006年，随着吉林基本建立省以下统计垂直管理体制、北京宣布对区和街道统计实行垂直管理，垂体管理开始引入中国统计体系，以确保数据质量。,.,例：中华人民共和国行政监察法,第七条国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。第八条县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。监察机关派出的监察机构或者监察人员，对派出的监察机关负责并报告工作。第十一条县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。,.,中华人民共和国审计法,第七条国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。第八条省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。第九条地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。第十一条审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。,.,例：中华人民共和国税收征收管理法,第五条国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠。第十条各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁自律准则的情况进行监督检查。,.,国家税务局系统垂直管理暂行规定,第二条国家税务局系统在机构设置、人员编制、干部管理和经费等方面实行国家税务总局垂直管理的领导体制。第六条在机构设置上实行统一领导，分级管理。省、自治区、直辖市国家税务局的设置、变更和撤销，由中央机构编制委员会审核，国务院审批。省、自治区、直辖市国家税务局内设机构和地区、省辖市、自治州、盟、直辖市辖区（县）国家税务局的设置、变更和撤销，由国家税务总局审批。地区、省辖市、自治州、盟、直辖市辖区（县）国家税务局内设机构和县（市）、自治县、旗、省辖市辖区国家税务局的设置、变更和撤销，由省、自治区、直辖市国家税务局审批。县（市）、自治县、旗国家税务局内设机构和税务所的设置、变更和撤销，由地区、省辖市、自治州、盟国家税务局审批。第十条国家税务局系统的人员编制，由中央机构编制委员会审定。各省、自治区、直辖市、直辖市国家税务局的人员编制由国家税务总局核批。,.,例：国务院关于地方税务机构管理体制问题的通知,一、对省（自治区、直辖市）以下地方税务局实行上级税务机关和同级政府双重领导、以上级税务机关垂直领导为主的管理体制，即地、市以及县（市）地方税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支由所在省（自治区、直辖市）地方税务机构垂直管理。二、为保证地方税务机关独立执法，地方财政机关不得与税务机关合并，已经合并的要立即纠正。三、各省、自治区、直辖市人民政府要加强对地方税务机构的领导，重视地方税务机构的建设，采取有力措施维护和强化地方税务机构的独立执法地位。,.,例：中华人民共和国海关法,第三条国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。海关依法独立行使职权，向海关总署负责。,.,中共中央组织部关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知,一、地（市）、县（市）国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，以上一级国土资源主管部门党组（党委）管理为主，地方党委协助管理。任免国土资源主管部门党政正、副职时，上一级国土资源主管部门党组（党委）要事先征求地方党委的意见。,.,国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知,调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制，是加强地方国土资源主管部门领导班子建设的重要举措，各地要认真按照中央组织部门的有关规定执行。同时，要进一步理顺省级以下国土资源行政管理体制。市（州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。,.,土地管理部门的职能,一方面，地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地计划指标，安排建设用地，保护开发补充耕地，执行土地资源利用公共管理职能；另一方面，地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地，按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能。,.,环保部门呼吁垂直管理,2006年，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北5个环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东北、西北6个与核辐射安全监督站共11个地方派出执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理。,.,条条管理机制的细微差异,人事和财政上以块为主，业务上以上级条条管理为主，如监察、审计等部门人事和财政上以条条管理为主，业务上需要块块