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精品文档城乡规划方面的文献综述本科生毕业设计（论文）文献综述 题 目：对中国耕地保护和基本农田布局调整的思考 姓 名： 张梅兰 学 号： 060400450 学 院： 环境与资源学院 专 业： 资源环境与城乡规划管理 年 级： 2004 级 指导教师： 陈崇成 2008 年4 月5 日 对中国耕地保护与基本农田布局调整的思考 1 对中国耕地保护与基本农田布局调整的思考 摘要：我国人口多，人均耕地少，耕地的后备资源有限，耕地在国民经济中有着特殊的重要作用，对整个国民经济的持续、快速、健康发展起着举足轻重的作用。加强国土资源尤其是耕地资源的有效保护和合理利用，是可持续发展的重要保障。基本农田布局调整是根据实际情况和城市建设发展的需要，调整基本农田布局，并适当核减基本农田面积，保证当前社会经济发展对土地的合理需求，确保土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划及各相关部门规划相衔接，提高规划的科学性和可操作性。 关键词：耕地保护；基本农田保护；基本农田布局；基本农田布局调整；建议 引言 耕地作为土地资源的精华，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义，因此，加强耕地和基本农田保护是社会经济可持续发展的重要问题，也是土地管理的首要问题。 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。由于在实际操作中基本农田保护区划定工作会与土地利用总体规划和城市规划等出现不一致的地方，基本农田保护区的前瞻性不足，导致近期一些重点建设项目占用基本农田的现象。特别是“十一五” 发展规划，一些省、市重点建设项目位置较多都在基本农田保护区内，导致基本农田局部调整频繁，影响基本农田保护相关法律法规的严肃性。故在本轮土地利用总体规划修编中应实际情况和城市建设发展的需要，调整基本农田布局，并适当核减基本农田面积，才能保证当前社会经济发展对土地的合理需求，确保土地利用总体规划与国民经济和社会发展“十一五”规划及各相关部门规划相衔接，提高规划的科学性和可操作性。 1 相关概念 1.1 耕地及耕地保护 根据全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的土地利用现状调查技术规程（简称规程，下同）的规定，耕地指种植农作物的土地，包括农地和林闲地。联合国粮农组织规定，播种地、割草地、牧草地、菜园地、休闲地等皆为耕地。某些国家将果园也作为耕地。在我国，耕地包括新开荒地、休闲地、轮 福州大学本科生毕业设计（论文）文献综述 2 歇地、草田轮作地；以种植农作物为主间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂。耕地中包括南方宽1.0 米、北方宽2.0 米的沟、渠、路、田埂。更一般而言，耕地具有整体面积较大、人工培育时间长、地力比较肥沃、主要用来种植各种农作物等特点。规程还根据用途、经营特点、利用方式和覆盖特征，把耕地分为灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。 耕地保护指为了满足国家计划和区域可持续发展的需要。维持区域人地关系在一定时间内、一定社会经济、科学技术和人民生活水平下协调发展，所必须保佑的具有较高的生产能力、适宜的生态环境、优越的立地条件，直接服务于农业生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和。耕地保护有狭义和广义之分。狭义的耕地保护仅指防止耕地被转化为其他用途的土地，保持耕地总量不变；广义的耕地保护既包括狭义的耕地保护，还包括耕地使用和耕地开发。 1.2 基本农田、基本农田保护区及基本农田空间布局 基本农田保护条例第 2 条称：基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据如弟利用总体规划确定的不得占用的耕地。“基本农田”一词在我国的提出，最早可追溯到 1963 年黄河中下游水土保持工作会议。划入基本农田保护区内的耕地，都是基本农田，必须加以严格保护。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。一般来说，基本农田保护区是一种区域概念，保护区内除了基本农田外，还可能有少量建设用地、废弃地以及未利用土地，并不全是基本农田。按照基本农田保护区土地用途管制，通过土地复垦开发，加强保护区建设，可以增加保护区内耕地面积，提高基本农田质量。由此，我们得出两个结论：一是基本农田只能是耕地；二是基本农田不等于基本农田保护区，基本农田是基本农田保护区内保护的对象，后者面积可以大于或等于前者。 基本农田空间布局是将基本农田保护数量具体落实到土地利用总体规划图上的过程，其实质就是在耕地分布图上按照一定的原则和依据选择出一定面积的耕地作为基本农田的过程。 1.3 耕地与基本农田的关系 耕地是指种植农作物的土地，它与基本农田的主要区别是：耕地的范围比基本农田的范围要大得多，基本农田只是耕地的其中一部分，主要是高产优质的那一部分耕地或者法律规定必须划入基本农田保护区的耕地。所以，并不是所有耕地都是基本农田。一般而言，只有那些划入基本农田保护区的耕地，才视为基本农田。 对中国耕地保护与基本农田布局调整的思考 3 2 目前我国耕地与基本农田保护存在的主要问题及原因分析 近年来，我国耕地减少过多过快的势头没有从根本上得到控制，其中固然有生态退耕力度加大等客观因素，但传统的用地观念和土地利用方式尚未得到转变，一些地方领导持有不正确的发展观和政绩观，也是重要原因。 2.1 我国耕地总量逐年下降，人均耕地数量相对不足 我国自 1996 年开始耕地保护受到前所未有的重视但是几年来耕地数量保护的落实效果与历年期望比仍存在较大差距，我国人均耕地仅为世界人均占有0.25 公顷的47%。即使现在耕地一分不减少，随着人口的增加，人均耕地将降低。 2.2 部分地方政府领导依法行政的意识不强，渎职甚至腐败 有些地方政府的领导只从本地区的利益出发，不顾国家的整体利益和长远利益，违法批地；对管辖区内的违法占地、闲置浪费耕地、破坏耕地、假复垦、不开发等现象督察不力；上级政府对下级政府越权批地、隐瞒不报，查处不力，甚至袒护下级。造成了用地总量失控，耕地大量减少。 2.3 部分地方领导不正确的发展观和政绩观 近年来，一些地方领导干部没有树立科学发展观和正确的政绩观，普遍存在 “重经济发展，轻耕地保护”的现象，盲目追求经济的高速增长，忽视了对耕地资源的保护。一些地方一味热衷于招商引资，竞相压低地价甚至以“零地价”出让工业用地，一些新上项目并不符合国家行业规划和产业政策，产品结构趋同现象比较明显，重复建设问题较为突出，不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，造成工业用地低价过度扩张，影响了耕地可持续利用。 2.4 政策法规比较完善，但执行和查处不力 关于土地资源保护的政策法规，国家先后颁发了近 80 部。涉及耕地资源保护的主要有：乡镇建房条例(1982 年 2 月) 、中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知(1986 年3 月21 日) 、国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知(1992 年1 月18 日) 、土地利用总体规划编制审批暂行办法(199 年3 月1 日) 、基本农田保护条例(1994 年8 月18 日) 、中共中央、冻结非农业建设项目占用耕地规定(1997 年5 月20 日) 、新土地管理法(1999 年1 月1 日) ，等等。然而，一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题仍然普遍存在，没有从根本上解决。乡镇企业、农村建房、房地产开发、主要交通线两侧乱占耕地、滥用土地的现象极为突出。造成耕地面积锐减，土地资产流失。其原因之一是清 福州大学本科生毕业设计（论文）文献综述 4 查不力，处理难，甚至不处理，不依法处理。特别是政府违法行为，对责任人该法办的没有法办。 2.5 城市的“大城市化”建设、经济的“非均衡”发展，导致了耕地总量和结构的不平衡 我国的小城镇建设飞速发展，大有发展成为中等城市、大城市的趋势；北京、上海、广州等大城市却越发展越大。东部的城市化规模和水平远远超过西部。城市的过度发展，企业、团体和人口的过度集中，必将占用大量的耕地，影响了国土资源的可持续开发利用，造成了我国经济和社会的不平衡发展。 2.6 农户耕地保护缺乏内在动力 从我国的基本情况看，除少量的国有农场耕地和国有林场耕地外，属于农村集体所有的耕地占我国耕地总面积的 90% 以上。农村集体所有的耕地，普遍采取的使用方式是由农户家庭承包经营。农户对耕地的利用方式在很大程度上决定了耕地是否可持续利用。 目前，农村集体所有权主体，既有乡(镇) 农民集体，又有村农民集体、村内2 个以上农村集体经济组织农民集体。由于缺乏集体产权主体权利和义务的具体制度安排，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序。集体主体的虚拟和多样性，导致农村集体土地所有权主体模糊不清的现象严重，在一定程度上造成耕地所有权的主体缺位现象。国家对集体所有权的控制又在一定程度上模糊了耕地所有权主体。因农村集体土地产权制度尚不健全，农户对耕地缺乏长期的稳定感，影响了农民对提高耕地质量的积极性。集体所有的耕地主要采用按人口平均分配，远近和好坏搭配的方式进行配置，耕地零碎，难以形成耕地的规模经营，难以实施农业机械化、专业化和区域化，耕地产量低，单位成本高。而且随着经济的发展，农户收入来源的多元化和收入水平的提高，耕地对农户提供生活保障的作用逐步弱化。农户对耕地资源只取不予或取多予少的掠夺式经营行为普遍存在，承包地粗放管理的现象较为普遍，耕地质量下降。 2.7 生态环境质量不容乐观，耕地开发整理复垦的潜力相对有限 我国毁林开荒，过度放牧，围湖造田，排放有毒有害物质污染环境等现象严重，是一个水土流失很严重的国家，这些严重威胁我国的生态安全。旱涝、地震等自然灾害频繁，耕地的荒漠化、盐渍化面积在不断扩大。尽管我国越来越重视赖以生存的生态环境的质量，土地的生态利用意识也日益深入人心，但是，土地生态复垦、植树种草、退耕还林还湖、保护湿地系统等复杂内容构成的生态环境的改善和重塑将不可避免地占用耕地。而且，在全国未利用土地中可利用土地有 对中国耕地保护与基本农田布局调整的思考 5 大部分分布于西部地区，西部地区土地承载力严重超载，60%以上的耕地没有灌溉设施，耕地开发限制性较强，所以耕地资源开发整理复垦的潜力相对比较有限，与现实需求之间仍有很大差距。 3 完善耕地与基本农田保护的对策与建议 耕地保护工作事关社会经济发展和人民的生存，关系到社会的稳定，也关系到生态环境的保护和改善。目前，城市化的发展已经给我国的耕地保护造成了巨大的压力，在今后的几十年内耕地保护工作可谓任重而道远。因此，对新时期耕地保护工作必须加强研究，从社会经济发展的全局出发，从战略的高度深入思考耕地保护的对策，是非常必要的。由于土地报酬递减规律的作用，在一定时期内 想通过提高耕地单位面积产量以增加食物供给将受到很大的限制。因此针对上述存在的问题，建议采取以下对策。 3.1 坚决把耕地保护作为基本国策，实施耕地资源的可持续利用 可持续发展是耕地保护的基本原则，耕地具有生产力可再生的特点，通过合理的土地利用行为，土地生产力不仅不会下降，而且还会不断增强，合理利用耕地可以实现耕地可持续利用。耕地的多重适宜性使其易受到比较利益的驱使而向非农用地流转。因此，一定要坚持耕地保护基本国策毫不动摇，任何部门、任何个人都不能削弱这一国民经济发展的基础，不能牺牲长远的利益换取眼前的利益。 3.2 改革和完善土地管理体制和运行机制，强化各级土地管理部门的职能 加快建立和完善以土地利用总体规划、土地管理法律法规为主要控制手段，以土地用途管制为核心的土地管理制度，并严格执行。首先，加强土地利用总体规划管理，要从源头上管好用好土地，尤其是耕地。地方各级土地管理部门应由地方人民政府和上级土地管理部门双重领导，业务工作以上级土地管理部门为主，从体制上做到真正保护耕地。其次，建立与社会主义市场经济相适应的土地经济运行机制，严格用地的审批管理，强化土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，未纳入年度土地利用计划的，不符合土地管理法规的，都不得批准用地；再次，建立乡县市省四级领导耕地保护目标责任制和责任追究制度。 3.3 进一步制定和完善耕地资源保护的政策法规，并严格执行和监督 新土地管理法，重点是将土地利用方式由分级限额审批制度改为土地用 福州大学本科生毕业设计（论文）文献综述 6 途管制制度，强化土地利用总体规划和年度计划的效力，上收了部分规划的审批权限，强化了土地管理部门的职能，加强了处罚力度。通过土地用途管制，强化对农用地特别是耕地的保护。进一步制定和完善与土地管理法相配套的法规，如耕地保护条例，加强依法行政，使我国土地管理纳入法制轨道。 建立和完善土地执法监察制度，强化土地管理的执法监督工作。首先，建立独立的土地监察系统。新刑法增设了“破坏耕地”、“非法批地”和“非法转让土地”等三项罪名。比较国外同类刑法条款，中国的处罚是最严厉的。但是效果却不显著，关键是没有建立起独立的土地监察系统，没有把检查监督经常化、制度化、法制化。其次，监督检查开发区占地、房地产开发占地等，特别是占用耕地。必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地。对于有的干部目无法纪，以权代法，带头或支持违法占地，随意批准土地，甚至自批自用的，要严惩不贷。再次，对于违法行为者，特别是政府违法，杜绝“以经代政”、“以政代法”。要经济手段、行政手段、法律手段综合运用，严格执法。 3.4 适度控制东部大城市的规模，加快西部核心城市建设 国家要用政策和资金鼓励和吸引企业、团体和人才到西部地区尤其是大西北地区发展、创业。西北地区加快核心城市建设，并以其为核心向周围辐射，带动整个地区的开发。政府应增加对西部地区的教育投入，大力发展高等教育，从而为该地区发展培养人才、留住人才、吸引人才。因此，适度控制东部大城市的规模，加快西部核心城市建设，是缓解人地矛盾、保护耕地的长久之策。 3.5 提高农户保护耕地的积极性 目前，耕地主要由农户承包经营，应采取有力措施，不断提高耕地利用效益，大力提高农户种地积极性，激励农户增加对耕地的投入，实现耕地可持续利用。 首先，改善农业生产条件，增加农民收入。我国粮食效益低的主要原因是生产成本过高，其中主要是私人投入成本过高，大大高于发达国家的水平。而政府应大力开展土地整理，改造中低产田，改善农业生产条件和生态环境。对受污染的耕地，应杜绝土地污染和农业用水污染的源头，综合采用生物、化学和工程措施对污染耕地进行治理。通过以上措施，改善农户的耕地生产经营条件，降低农民个人生产成本，增加农民收入，提高农民的生产积极性。 其次，进一步保护农户耕地承包经营权，建立健全耕地流转制度。合理的耕地产权制度对耕地的可持续利用具有重要的作用。建议进一步完善法律规范，明确集体土地所有权主体，使农村集体土地产权真正做到: 产权明晰、权属合法、权责明确。通过明晰集体土地的所有权主体来进一步强化农民对土地所有者的权属意识和集体意识，赋予农民长期而稳定的土地使用权，鼓励广大农民在法律的 对中国耕地保护与基本农田布局调整的思考 7 保障下对耕地进行长期投资，实现耕地资源的保护和有效利用。 4 目前我国基本农田布局中现状及存在的主要问题 基本农田空间布局是将基本农田保护数量具体落实到土地利用总体规划图上的过程,其实质就是在耕地分布图上按照一定的原则和依据选择出一定面积的耕地作为基本农田的过程。 4.1 基本农田布局不尽合理，导致基本农田的局部调整频繁 由于基本农田保护区划定工作与上一轮的土地利用总体规划和城市规划等不一致，基本农田保护区的前瞻性不足，导致近期一些重点建设项目占用基本农田的现象。特别是 “十一五” 发展规划，一些省、市重点建设项目位置较多都在基本农田保护区内，导致基本农田局部调整频繁，影响基本农田保护相关法律法规的严肃性。 4.2 基本农田结构单一 目前，我国基本农田基本上是武灌溉水田、旱地、园地，其结构单一，耕地所占比例高。基本农田结构中优质园地等所占比例低。 5 基本农田布局调整 5.1 基本农田布局调整的必要性 首先，是由于城市发展空间布局的变化，要求基本农田布局进行相应的调整。城市发展空间布局的变化，规划期间拟建设的非农业建设项目有布局在基本农田保护区内，规划建设项目用地布局与基本农田保护区的保护矛盾突出，所以应允许基本农田布局重新调整划定，才能保证当前经济社会发展的合理土地需求，确保土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划相衔接，提高规划的科学性和可操作性。 其次，基本农田结构较为单一，应结合各地区实际对基本农田保护结构进行适当调整。耕地保护的实质是农业问题，尤其是粮食安全问题。保护耕地应从土地能否生产可供人们食用的农产品的角度出发，如果现状耕地的定义能够包容这一类土地，则保护耕地对人们的粮食安全问题的解决是有充分依据的。我国现行耕地的定义是种植农作物的土地，其范畴是：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。中国统计年鉴中农作物范畴包括：粮食作物、油料作物、棉花、麻类、粮类、烟叶、蔬菜、茶园和果园等。可见，我国现行耕地没有完全包括“生 福州大学本科生毕业设计（论文）文献综述 8 产可供人们食用的农产品”的农作物种植的土地，我国耕地保护的对象定位还应考虑所忽略的现状为非耕地的这部分土地。 5.2 基本农田布局调整的原则 坚持符合规划、有利发展的原则。基本农田保护区调整必须符合本轮土地利用总体规划的用地需求，并根据中央等有关部门的精神，坚持“大稳定、小调整”的原则，将规划建设用地预留地内及周边的基本农田调整出来。 坚持优质、高产的耕地优先划入的原则。 坚持等质等量，局部调整的原则。 符合国土部、福建省国土资源厅颁发的相关规定进行调整的原则。 5.3 基本农田调整内容 基本农田调整内容包括：调整由地类界线位移、地类变化、界线不明确等造成的基本农田保护区图与土地更新调查成果图的偏差；建设预留地占用的基本农田地块；生态建设用地占用的基本农田地块；基本农田补划：根据基本农田保护条例包括已整理、开发、复垦的部分质量较好的耕地，部分耕作层还较完好的优质果园。 6 结语 总之，耕地作为土地资源的精华，对保障国家粮食安全、维护社会稳定、促进经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义，因此加强耕地和基本农田保护是社会经济可持续发展的重要问题，也是土地管理的首要问题。根据实际情况和城市建设发展需要调整基本农田布局，并适当核减基本农田面积，才能保证当前社会经济发展对土地的合理需求，确保土地利用总体规划与国民经济和社会发展规划及各相关部门规划相衔接，提高规划的科学性和可操作性。即对基本农田布局的调整是使耕地保护与城市发展相协调，所以对其研究是具有重大意义的。 对中国耕地保护与基本农田布局调整的思考 9 参考文献： 1 国土资源部，农业部，国家发展和改革委员会，等关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见2005 2 全