政府绩效评估文献综述.doc

精品文档政府绩效评估文献综述内容提要：政府绩效评估是我国政府行政体制改革的重要举措，针对政府绩效评估，我国多数专家学者及政府工作人员对此进行了各方面的研究。本文对政府绩效评估的概念及价值取向、绩效评估的指标构建、绩效评估方法、绩效评估主体、绩效评估存在的问题及对策等方面的研究进行了综述。关键词：政府绩效评估 概念 价值取向 体系构建 问题及对策前言随着社会的发展，西方国家进行了政府绩效评估体系的改革与构建。当今世界，各国政府对自身组织实施绩效评估和测量已经成为政府管理领域的热门话题。我国在世界潮流的影响下也进行了政府绩效评估改革。政府绩效评估作为一种政府监督机制，对完善政府部门的治理、促进廉洁政府的建设都有重要的作用。经过几十年的发展完善以初步建立起政府绩效评估体系，但还是存在着很大的缺陷与不足。与我国飞速发展的政治、经济、文化相比，政府绩效评估的推进还是很缓慢的。需要对我国政府绩效评估体系做进一步的完善与改进。一 政府绩效评估的概念及价值取向的理解（一）绩效评估概念的理解研究政府绩效评估，首先要对政府绩效评估的概念、定义进行界定。对什么是绩效评估，国内外学者有自己不同的理解。有的学者认为，政府绩效评估就是根据绩效目标, 运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程蔡立辉.政府绩效评估: 现状与发展前景 . 中山大学学报(社会科学版) , 2007, ( 5) : 82- 90.。有的学者认为，绩效即成绩、成效。政府绩效是政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所取得的业绩、成就和影响等，它不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内张康之、李传军、张璋:公共行政学，经济科学出版社，2002年版。彭国甫认为，政府绩效评估的核心是绩效， 其基本的评价标准是服务质量和社会公众的需求得到满足的程度。这一观点涵盖了公共责任和顾客至上的管理理念彭国甫：对政府绩效评估几个基本问题的反思，湘潭大学学报，（哲学社会科学版） 2004年第3期。颜如春则将政府绩效看成是政府在履行政府职责、实现政府意志过程中所体现出来的管理能力， 是政府在社会管理活动中的结果及管理工作的效率、效能颜如春：关于建立我国政府绩效评估体系的思考，行政论坛 2003年第5期。以上都是国内学者对绩效评估的定义的界定，国外还有很多学者对此也进行了相关的界定。比如，肯尼斯普尼维特(Kenneth Prewitt)(1980)认为：政府绩效评估是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。美国的1993政府绩效结果法案也对政府绩效评估做了说明，认为政府绩效评估是一种评估方式，通过客观的测量和系统的分析，确定联邦政府的项目是否达到预定目标的程度和方式。Harry(亨利)(1999)则给出了一个更为让人信服的定义，他认为政府绩效评估就是基于服务或者项目的结果和效率的常规评估。它至少有三个方面的目的：(1)为每个计划的绩效指标提供基准价值以及提供必要的行动;(2)为指标提供历史数据，使得每一个需要测量的选项有所比较;(3)为工作进展是否符合战略计划目标提供主要结果指标的数据。与之不同，克罗伊哥弗汀(Craig Foltin)(1999)认为：政府绩效评估是确定纳税人资源是否有效的用于服务和行政管理项目的过程。这包括了数据的收集和分析，标杆和谨慎的预算设定。其中，标杆是十分必要的，因为它为政府测量或者判断绩效提供标准和参考，而预算管理、计划和沟通，也同分配和使用政府资源一样重要 张玉亮：政府绩效评估研究：理论回顾、观点梳理及发展前瞻理论与现代化2008年第四期。（二）绩效评估价值取向的研究价值取向是绩效评估的基础，政府绩效的价值取向是政府作为一个社会行为组织对其行为终极目的的基本价值判断、价值确认和利益选择。只有建立起正确的绩效评估价值取向，才能确立科学的绩效评估指标、方法、体系等。对什么是正确的绩效评估价值取向，学者们也进行了大量的研究。周占杰认为，符合科学发展观的政府绩效评估体系的价值取向应包括一下几方面：1.以促进具体个人的全面发展为出发点;2.超越经济视角的发展指标设计;3.注重社会公正与环境友好的发展方式选择;4.以“问题应对成效”为基础的绩效体系设计方式周占杰：以科学发展为导向的政府绩效评估体系思想基础与价值导向天中学刊第25卷 第 1 期。周建国认为，当前我国价值取向存在着“泛经济化”、“民众本位”的偏离等现象，要重塑符合中国国情的价值取向，以经济增长为基本价值取向，以民众本位为终极价值取向，同时，终极价值取向主要体现在“责任”、“廉洁”、“公平”几个方面 周建国：扭曲与重塑：论我国政府绩效评估的价值取向南方论刊2008年第11期。马宝成把政府绩效评估的价值取向概括为为增长、公平、民主、秩序四个方面，在上述四个价值标准中,增长与公平是两个经济变量,主要用来评价政府经济成就的价值标准;民主和秩序是两个政治变量,主要用来评价政府政治成就的价值标准。在增长与公平的关系上,应当在坚持增长这个价值标准的前提下,以公平作为内在的必要约束;在民主与秩序的关系问题上,应当在坚持民主这个价值标准的前提下,以秩序作为民主的内在的必要的约束 马宝成：试论政府绩效评估的价值取向，中国行政管理2001 年第5 期。臧乃康认为，政府绩效评估的价值是对其本身行为最终目标的一种价值判断和选择。新公共管理运动以来，政府绩效评估的价值主要在于推进公共责任、顾客至上及投入产出理念的实现。他认为，西方新公共管理所倡导的政府绩效评估价值理念，对校正我国政府绩效评估中所存在的偏差和误区有着重要的启示。同时，他指出了我国政府绩效评估中所存在的缺陷，并有针对性地提出了正确的价值选择方向 臧乃康：科学发展观视阈下政府绩效评估价值选择，长白学刊 2007年第3期。有的学者认为，政府绩效的基本价值取向主要是增长、公平、民主、稳定、自由、进步。其中,增长和公平的是经济绩效,民主和稳定的是政治绩效,自由和进步是社会绩效。首先,增长是指经济增长,以人均国内生产总值(G DP)的提高来界定经济增长。其次,民主是指个人权利与自由得到体现和保护,是政治体系在政治上的首选价值标准。最后,自由是人对自然界的掌握程度和在社会中所享有的各种自由权利,进步是指一个国家的全面发展,社会的进步 李文艳, 陈通：政府绩效评估的价值取向及我国政府绩效评估的完善，唯实2004年第6 期。还有的学者认为，目前我国绩效评估体系价值取向中存在着以民为本的价值缺失、经济价值的泛化、公共利益导向的偏差、对效率原则的扭曲等错误的现象，其原因主要是：伦理型价值观念的影响、公共责任机制不健全、政府职能界定不清、多元化目标导致价值冲突等。政府绩效评估指标体系构建应体现和遵循政府本位转向以人为本、全能政府转向效能政府、片面发展转向全面、协调、可持续发展的价值取向 廖晓明 孙莉：论我国地方政府绩效评估中的价值取向，中国行政管理2010年第 4期。综上，可以看出，目前我国绩效评估的价值取向还存在着很大的偏差，需要进一步的确立正确的价值取向。学者对政府绩效评估价值取向的研究大多是根据科学发展观提出的，与科学发展观相辅相成。主要以经济发展和人本主义为基础。二 政府绩效评估体系的构建（一）政府绩效评估指标体系的构建政府绩效评估指标在整个绩效评估体系中处于核心地位，是政府绩效评估的核心问题和关键前提。近年来，我国政界与学界围绕政府绩效评估指标体系的构建进行了多方面的探索与研究。袁超认为，目前我国绩效评估指标体系存在通用指标体系的框架尚未完全体现绩效价值、指标体系设置缺乏比较充分理论支持、政府绩效评估价值缺乏科学有效的制度安排等问题。并且，完善绩效评估指标体系，一要构建科学的评价指标体系，用全面发展的综合指标来评价政府绩效,既要有经济、效率与效果方面的内容,也要有公平方面的内容;既要注重政府部门产出和结果方面的指标,也要注重政府服务质量和顾客满意度方面的指标。二要正确确定政府绩效评价指标的权重。三要树立以公众为本的绩效观,强化公民参与形成多元化的政府绩效评估主体。四要完善立法保障, 逐渐形成制度化、法治化的政府绩效评估体系。五要采用先进的现代信息技术、分析技术、预测技术等作为绩效评估技术支持 袁超：服务型政府绩效评估指标体系的优化，青岛行政学院 学报2008 年第8 期。卓越认为，政府绩效评估指标设计应遵循业绩指标与通用指标相结合、定性指标和定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、正数指标与负数指标相结合、基本指标与修正指标相结合、 过程指标与结果指标相结合的开发思路 卓越：政府绩效评估指标设计的开发思路，中国行政管理2008年第 3期。郑方辉提出了“5 个领域层 40 个具体指标”的地方政府绩效评估体系，其中的五个领域就是“促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境、节约运作成本”四个客观类指标领域层和“达致公众满意”主观类指标领域层 郑方辉，吴轶：地方政府绩效评价中的公众满意度调查J市场研究2007，(3)。徐双敏认为政府绩效评价指标中应设置“硬指标”和“软指标”。所谓“硬指标”就是可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径。“软指标”是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评价的主要途径应是中介组织进行的社会调查 徐双敏：我国实行政府绩效管理的可行性研究J中南财经政法大学学报2003，(5)。国家人事部中国政府绩效评估研究课题组提出了一套适用于我国地方政府绩效评估指标体系。该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3 个一级指标，由经济、社会、人口与环境、经济调节、市场监察、社会管理、公共服务、国资管理、HR状况、廉洁状况、行政效率构成的 11个二级指标以及33 个三级指标构成，适用于全面系统地评估我国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况 国家人事部中国政府绩效评估研究课题组. 瞭望 ：地方政府绩效评估体系浮出水面EB/OL. ，2004-07-25。倪星将政府绩效评估体系分为了人力资源、财政资金、政府行政能力、政府廉洁度、政府服务能力、政策制定与执行状况、经济发展水平、人民生活质量、政治民主程度、社会稳定与秩序、生态环境、科教文卫 12个领域65 个指标 倪星：.地方政府绩效评估指标的设计与筛选J.武汉大学学报.2007，(3)。（二）政府绩效评估方法的研究政府绩效评估方法的选择，是政府绩效评估缩必须解决的一个关键问题。绩效评估方法选择的科学性，直接关系到绩效评估结果的科学性和正当性。盛明科认为，国内学术界目前对于政府绩效评估方法的研究主要有:模糊综合评价法(刘萍、刘武等,2005;张红霞、袁有杰等,2006)、多指标层次分析法(彭国甫、李树丞,2004)、DEA模型部门或地区间比较法(彭国甫、盛明科, 2004 ;马雁军、赵国杰,2005;朱敏,2006;张宝友,2007)、BP人工神经网络模型法(颜佳华等, 2005)、指标因子分析法(张国玉等, 2006)等。还有学者运用顾客满意度方法(徐友浩、 吴延兵,2004)、标杆管理方法(胡税根, 2005)、 样本基准分析方法(马国贤,2005)来评估政府绩效。并且认为政府绩效评估方法可以分为主观评议和多指标综合评价两大类 盛明科：政府绩效评估的主观评议与多指标综合评价的比较-兼论服务型政府绩效评估方法的科学选择湘潭大学学报(哲学社会科学版) 2009年 1月第 1期。张军等人对政府绩效评估方法进行了综述，认为近几年来，政府绩效评估过程中大量借鉴企业部门的评估方法，定量因素也越来越受到重视。并且对近几年政府绩效评估中的七种评估方法，即 3E 评价法、360度评价法、数据包络分析法、模糊综合评价法、标杆管理法、平衡计分卡法、层次分析法进行论述 张军，杨景梅：我国政府绩效评估方法研究综述，传承2008 年第 10 期。马晓君认为，政府绩效评估是对错综复杂的政府部门行为的定量与定性的研究，必须使用一定的专门技术与方法进行处理，才能达到目的，为此，她阐述了政府绩效评估方法中的指标体系优选法、层次分析法、分绩效贡献率法等；分析了政府绩效评估的目标界定、指标体系构建、数据收集及分析、质量反馈和控制等一系列重要的绩效评估方法，初步构成了政府绩效评估的操作方法体系 马晓君：政府绩效评估的方法体系评述，统计教育2006年第3期。綦小广认为，政府部门所面临的内外环境日益复杂,使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。因此,政府部门在绩效评估中需要引进战略管理,树立应用地方政府绩效评估方法战略理念,运用平衡计分卡建立科学的绩效评估指标体系,运用系统思维建立健全绩效评估信息系统,借助SWOT分析合理选用绩效评估工具,对政府绩效评估方法进行改进,推进政府绩效评估方法的创新和发展 綦小广：战略管理: 政府绩效评估方法改进的新途径，理论界2007.7。（三）绩效评估主体研究绩效评估主体是绩效评估体系中最重要的组成部分，对绩效评估的科学性、客观性、公正性具有很大的影响。对政府绩效评估的主体，大多数学者都认为绩效评估主体应该多元化。比如焦璞润等认为，我国行政体制有着自身的特点，政府绩效评估主体也有独特的发展趋势，各类评估主体各有优势和局限，完善我国政府绩效评估必须促进评估主体的多元化，鼓励公众参与，扶持第三方评估机构的发展，还要推动和促进政府信息公开 焦璞润，王胜会：促进我国政府绩效评估主体的多元化，重庆科技学院学报 社会科学版 2009 年第 1 期。邱法宗等人对构建多元政府绩效评估主体系统的必要性进行了论证;阐释了政府绩效评估主体的构成和类型;并分析了评估主体系统因素、因子的权重 邱法宗，张霁星：关于地方政府绩效评估主体系统构建的几个问题中国行政管理2007年第 3期。付红梅对政府绩效评估主体多元化的意义、政府绩效评估主体多元化的依据、政府绩效评估主体多元化的各个主体之间的关系、政府绩效评估主体多元化的障碍进行了研究 付红梅：论政府绩效评估主体多元化，科教文汇2006.07 （上半月刊）。赵晖等人对政府绩效评估主体的类型进行了划分，并对绩效评估主体多元化的价值进行了分析，对完善政府绩效评估的制度建设及完善和优化评估主体的构成进行了研究 赵晖，梁作强：论政府绩效评估主体的多元化。高富锋认为应实行目前以政府为主要绩效评估主体的基础上，由政府、党的组织、权力机关（人大）、专业评估组织（包括大专院校和研究机构）、社会组织和社会公众（特别是受到影响的相关利益群体组织）等多方进行政府绩效评估 高富锋当前政府绩效评估主体的不足及其完善J美中公共管理2005，（4）。尽管大多数学者都认为绩效评估主体应该多元化，但学者们对各个主体在绩效评估体系中所占的权重的看法不尽相同。有的学者认为，公众是评估政府绩效的最根本依据。如彭国甫赞同建立以社会公众为本位的政府绩效评估体系，认为政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，政府的绩效怎样，政府的服务对象社会公众有着最直接、最真实的感受，社会公众最有发言权，政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制 彭国甫.对政府绩效评估几个基本问题的反思J.湘潭大学学报.2004，(5)。桑玉成认为一个地方的政府或一届政府是否有绩效、到底有多大的绩效，其最有发言权或评价权的只能是人民。通过人民群众对政府绩效的认可和赞同的评价机制，可以非常客观地对政府绩效做出公正合理的评价 桑玉成.论政府绩效评估的基本原则J.城市管理.2005， （3）。有的学者认为，公众并非政府绩效评估的最科学的依据。如王锡锌认为如果政府活动效果过分依赖公众的主观评价，行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。因为“公众需求”并非确定性的概念，它会随着时间和空间的变化而处于流变的过程中；这就意味着，如果将公众主观评价作为政府绩效的主要评估方式，公共行政的专业性和目标管理就不可能达成 王锡锌.对“参与式”政府绩效评估制度的评估J.行政法学研究.2007， （1）。吴建南等认为信息的匮乏和认知的偏好决定了“公众”这种评价主体不是万能的。如果由公众对政府所有职能部门的各方面内容进行全面的评估将难以保证评估结果的准确性和客观性。在我国民主政治建设尚不成熟，公民参政意识尚有待提高的前提下，“公民评议政府”最好选择一些与公众接触比较密切的服务性质的部门作为评估对象。同时还要保证作为评价主体的公民是特定评估对象的“顾客”，即是所评价部门和单位的“服务对象”。这样，公众才能依据自己的直观感受做出较为客观、真实的评价 吴建南，郑秋爽.“自下而上”评价政府绩效探索：“公民评议政府”的得失分析J.理论与改革.2004，（5）.。还有很多学者认为非政府组织的第三方在绩效评估中有很重要的作用。杨小森认为非政府组织作为地方政府绩效评估的重要外部评价主体，具有政府内部评估主体无可比拟的功能优势：能确保评估结果公平公正；优化政府职能体系配置；促进公民社会健康成长 杨小森.充分发挥非政府组织在地方政府绩效评估中的作用J.理论导刊.2006，（10）。谢吉晨,赵军锋认为，政府绩效评估主体必须具备独立性、权威性、专业性、成熟的政治理性以及评估成本低廉性等方面的特性要求。第三部门应是“最佳的”政府绩效评估主体 谢吉晨, 赵军锋论“ 最佳的 ”政府绩效评估主体云南行政学院学报2008年第 1期。倪星等对独立于政府的专业性评估机构极为重视，认为它既不同于政府内部的绩效评估，由它来专司评估之职，可以使政绩评估职能与人事任免职能相分离，免受其它方面的干扰；它又不同于社会中普通公众的评估，因为该机构的组成人员比普通公众更具有胜任政绩评估这项工作的能力 倪星，余凯.试论中国政府绩效评估制度的创新J.政治学研究.2004，（3）。三 我国目前政府绩效评估存在的问题及对策研究我国政府绩效评估起步较晚，发展较慢，有些地方也学习西方国家进行了一系列改革，尽管取得了一定的成效，但还是存在不少问题，需要对绩效评估体系进一步的完善。许多学者对我国绩效评估存在的问题及解决方法、对策进行了研究。吴绍琪、冉景亮认为我国绩效评估改革中出现的问题可以概括为以下几点：第一,政府对自身的绩效评估本身就非常困难。第二,绩效考核指标单一,片面追求 GDP的增长。第三,评估主体单一,评估结果信度不高。第四,我国政府管理的现状不利于开展有效的绩效评估 吴绍琪,冉景亮：政府绩效评估主体研究软科学 2006年 第 20卷 第 6期 。周丽婷等人认为，我国地方政府绩效评估面临的困境：第一,对绩效评估的认识不足,缺乏强有力的法律保障。第二, 公众参与程度不高, 评估主体单一。第三,绩效评估制度不够完善,评估指标体系不健全。第四,区域发展不平衡,绩效评估方式落后。对完善我国地方政府绩效评估的对策探讨，她认为，一要正确认识绩效评估,积极推进立法进程；二要建立多元化的评估主体,加强考评队伍建设；三要完善绩效评估制度, 健全评估指标体系；四要优化评估技术和方式, 全面推进政府绩效评估 周丽婷，白伟光，洪丽云，阮华锋：地方政府绩效评估的困境及其路径探讨青岛行政学院 学报2008 年第8 期。周彪基于构建和谐社会的视角对政府绩效评估进行了分析，认为构建和谐社会进程中我国政府绩效评估存在的主要问题有：(一)评估主体比较单一，评估结果容易失真；（二）评估指标不够科学，容易产生经济绩效代替社会绩效；（三）评估程序不够规范，缺乏法律的硬性约束；（四）评估手段不够成熟，难以避免主观性影响。并认为，加强政府绩效评估，促进社会和谐的路径主要有：1 加强公民参与评估机制建设，优化评估主体结构；2 科学界定经济性部门和社会性部门，实行分类评估；3 以和谐社会要求构建绩效评估指标体系；4 以制度建设来规范评估程序；5 综合运用先进的评估方法，提高评估结果的可靠性 周彪：基于构建和谐社会的政府绩效评估。邝慧丽，张秀荣在绩效管理视角下对我国绩效评估存在的问题及对策进行了研究，提出目前我国绩效评估存在的问题有：1. 绩效评估的理论研究与实践脱节，照搬西方绩效管理的模式。2. 政府绩效评估机制的合理性有待商榷，这主要是由于对政府进行绩效评估存在着技术层面上的困难，包括绩效指标体系不全面，偏重于经济指标；绩效评价主体单一，社会公众的参与度低；评估程序不规范，评估技术相对落后。3. 政府绩效评估体系还不够健。4.政府绩效评估的辅助设施建设滞后，政府绩效信息的利用率。在绩效管理的视角下提出的完善我国政府绩效评估体系的建议有：建立事前评估分析制度、实施有效的绩效跟踪、建立有效的反馈机制、将绩效评估的各