区域一体化发展的道路规划理念与规划体系研究——以长三角为例.

区域一体化发展的道路规划理念与规划体系研究以长三角为例由于过去二十年大规模基础建设后设施水平的提高，使得本世纪交通发展面临重大转变：由注重偿还历史欠帐转向适度超前，交通不仅为适应区域与城市发展的需要提供保障，而且要发挥交通的引导作用，积极促进城市发展战略目标的实现；由注重数量转向质量与数量并重，不仅要满足人民基本交通需求，而且要提供高质量、高水准的交通服务；由注重建设转向建管并举，不仅要加快交通建设，而且要提高综合管理水平，发挥交通设施效率；由注重解决城市交通问题转向综合考虑区域交通发展，全局统筹、内外结合，重视市域交通对外辐射和衔接，既优化市域范围内的交通资源配置，又形成与周边交通融会贯通的格局。作为国家重要基础设施的道路网络，其规划必须主动适应交通发展的需要，及时更新规划的理论、方法、体系，成为道路建设的先导。寻求区域空间发展与道路空间布局的协调发展途径，解决市区与市域、城市与城际交通一体化发展的问题；寻求能主动适应城市化和快速机动化发展的路网规划理伦，研究规划的功能以及对于规划的要求，建立相应的规划方法、解决规划核心技术问题；研究适合都市圈和都市区（大城市郊区）的路网规划方法，开拓规划思路，建立与这种区域发展新格局相适应的规划体系和规划原则。1区域发展的趋势与特征分析过去10-20年，由于城市扩展、城市化和郊区化、运输技术的进步等，城市和城市间区域发生了非常大的变化。城市与农村在比较发达的地区已经难以找出明显的边界，规划中城区（Urban Area）的概念逐渐被都市区（Metropolitan）取代。尽管在商务、政府机构、文化等方面中心城市仍然具有重要地位，但在整个社会活动系统中，城市只是区域的一个组成、一种形式。无论是区域经济发展还是基础设施的规划建设，均必须从区域整体发展的角度出发。城市与城市以外的地域不可分隔，并且呈现出强烈的一体化趋势。1.1 区域发展趋势 （1）城市群与都市圈发展经济和交通等因素作用下城市集聚、辐射能力的增强，使城市间空间联系密切而形成联合体、形成网络化空间格局，是发达区域空间形态的生长趋势张京祥等，2001。由于城市区位因素、人口规模、自然资源和经济实力的差异，形成了区域空间范围内城市的等级规模，并逐渐发展成为城市经济带、城市群或都市圈。在19971998年中国城市规划发展趋势一文中指出我国大城市已经出现城市形态区域化、城镇体系走向网络化和建立城市联盟的趋势。实际上，长三角、珠三角、京津唐等超大型城市群和若干城镇密集区已经形成立姚士谋 朱英明 陈振光，2001。区域以一个或多级核心城市为主导、围绕核心城市进行产业调整和经济、基础设施协同发展，成为近期和未来区域空间结构变化的大趋势。都市圈发展改变了城市间空间联系的模式，交通系统等基础设施对都市圈城市间的联系、经济交往和带动起到显著的作用，表现为沿快速交通走廊的城市间时空距离的缩短、交通量增长和经济发展水平的趋同。（2）城市化与郊区化发展由于经济结构调整和信息时代带来的集中化和分散化的双重效应，已经造成了各式各样的城市和郊区的景象，由此对区域交通提出了严峻挑战。城市化（Urbanization）是工业化的伴生物，这一概念早在半个多世纪以前已经提出。城市化指农村人口向城市转移，以及大城市人口的集中周干峙，2002。郊区化（Sub urbanization）指人口、就业岗位和工商业等从中心区向郊区迁移的过程。广义郊区化认为只要城市中心区人口（和职能）向城市郊区迁移就是郊区化，而狭义郊区化概念认为只中心区人口和功能外迁、并且导致中心区的停滞或衰退，才是真正意义上的郊区化吴国兵，2000。城市化与郊区化发展产生的典型现象之一，是人口和岗位由传统中心区向郊区的迁移。表1 欧洲大都市人口和岗位的分散化趋势年份人口增长（%）年份岗位增长（%）中心城郊区中心城郊区安特维普1970-1981-0.81.21974-1984-0.70.4哥本哈根1970-1985-1.511970-1983-0.33.2汉堡1970-1981-0.81.91961-1983-0.81.9利物浦1971-1980-1.6-0.41978-1984-2.6-3.1米兰1968-1980-0.61.31971-1981-0.91.9巴黎1968-1980-1.11.11975-1982-1.10.9鹿特丹1970-1980-1.62.21975-1984-1.11.5资料来源:Genevieve Guiliano, Transportation Solution Group, 1998尽管当前从宏观总体上看我国大多数城市仍处在以集聚为主的发展阶段，但这并不意味着许多城市特别是大城市没有离心增长和扩散现象。城市经济和人口的集聚、扩散是相互依存同时存在的，城市发展在空间上的表现是极化效应和扩散效应这一对矛盾运动的结果，贯穿了城市、区域发展的始终。随着郊区经济实力增强，可能成为城市各种功能新的集聚中心，形成郊区核（Suburban Down town）甚至边缘城市(Edge City)，使城市从单中心向多核心发展，从根本上改变了城镇空间结构。我国大城市中心区与其周围城镇在功能上存在着明显的互补性，中心城产业结构的升级，退二进三的实现和居住条件的改善无不依赖于周围小城镇地区宽阔的地域空间。以上海市为例，乡镇工业占全市工业的比重已由1984年的8.6上升为1997年的42.7、2000年超过60。中心城市和其周围地区密切的商品、服务、资金、信息和通勤等双向联系以及对周围地区的辐射作用十分明显。这种辐射必然通过地域邻近的特点或通过中心城对外交通干线得以实现，从而形成城镇活动走廊潘海啸等，2002。（3）交通与技术进步的影响运输系统和运输技术改进使空间尺度概念大大扩展，劳动者日常活动半径显著增大。交通、通讯等技术进步使原来建立在城市工业乡村农业这种产业互补关系基础上的城乡相互作用演进为乡村非农产业充分发展基础上的新型城乡关系，城乡间的联系方式日益多样。技术进步使产业的区位选择越来越少地受到传统区位因子的约束。由于交易费用降低和市场的拓展，出现产业的空间重新定位Wheeler, Aoyama, Warf，2002。传统的制造业可能被迫分散出去，而新兴制造业的区位指向因子也出现多元化倾向。其结果是中心城市与外围地区的产业结构同时产生互动转换，使城乡相互作用建立在基于不同技术水平和资源配置优势的产业关联之上。快速、指向型交通系统推动了这种发展趋势，各种功能得以在空间上实现分隔和跨越。北美郊区蔓延（Sprawl）大部分的原因与交通无关Guiliano,1998，有选择的地方道路和区域高速公路增加，对遏制这种无序蔓延反而是有益的。1.2 区域发展特征（1）空间结构的发展特征区域空间结构与形态具有以下特征顾朝林等，2000张京祥，2001： 整体性特征。不同地域的城市空间组成不是点的简单集合，而是面的网络。每个点的变化与运动都牵涉其它点的空间发展与变化； 分化性特征。各个体空间具有相对的独立形态和发展变化规律，有各自的发展需求； 中心性特征。区域内某一城市发展成控制中心，其它城镇依托交通体系成网络状与其发生关系； 层次性特征。以点为主、多层次和多类型是我国城市体系的特征之一。随着城市化水平以及城市的开放程度提高，空间职能仅依赖于体系内而不作用于体系外的局面逐渐打破。非树形结构、更为复杂的空间层次形态受到了广泛的重视； 动态性特征。区域空间的整体形态是一种动态平衡，空间的地位、作用、大小和整体形状都可能发生变化，从而引起空间体系结构的变化。重点港口、交通线的建设，重点地区的投资与开发，将导致原来的城市网络体系发生大的变化。 尽管近年国外非常关注区域发展过程中蔓延（Sprawl）及发展不经济问题Otto，2000Deen，2000，但我国沿海城镇密集地区各类城市的发展基本上都处于以集聚为主的阶段，表现为大城市中心区向近郊区扩散和外来人口向近郊区集聚。京、沪、津、穗、沈等特大型城市均已出现中心区的部分人口和产业向近郊区迁移扩散现象，大城市近郊区成为自内向外的扩散与自外向内的集聚相交汇、城市郊区化与郊区城市化交叉起作用的具有较大发展活力的地带。此外，市场经济体制对居民就业和居住地选择的调节作用日趋明显，住房市场化使得居住与工作地点的分离现象更为普遍，便利的交通网络和私人小汽车为通勤的普遍化创造了条件。（2）区域发展背景下的规划变革规划方法总体趋势具有从局部、分散向整体有机；从封闭终态向动态开放；从经济发展向生态环境；从单学科向多学科综合的发展取向。相继产生了整体规划（Integrated Planning）、滚动规划（Rolling Planning）、连续性规划（Continuous Planning）、应变规划（Contingency Planning）、动态规划（Dynamic Planning）、生态规划（Ecological Planning）等方法。针对区域发展的不同阶段、不同问题和不同价值观，空间发展规划方法仍有多种不同的取向。随着市场经济因素的加强，发展的不稳定性给规划设计和规划管理带来困难只能通过建立动态发展观念来解决，即用远景规划（Long-range Planning）来控制长期发展的合理性，用动态发展规划来进行边缘调整。国外十分重视这一层次的规划，英国称之为结构规划（Structural Planning），美国称为动态规划，澳大利亚称为战略规划（Strategic Planning），而新加坡称为概念规划（Conceptual Planning），其成功与失败的经验都值得研究和借鉴。由于市场化背景下城市间竞争的剧烈、区域发展协调机制的不健全；中央和地方政府在基础设施投资等领域关系的变化；以及规划作用的变化，导致我国原有的总体规划体制和区域空间结构形态变化不相适应，更具宏观性、前瞻性的战略规划应运而生张兵，2002邹兵、2003。战略规划强调有选择地研究问题，有针对性地解决问题；强调规划的动态性和灵活性；更符合政府实施宏观经济政策和城市竞争的要求。战略规划力争使规划干预由补救性干预（Remedial Type）转变为展望性干预（Ideological Type）。根据对区域空间发展相关各系统的发展预测、空间发展规律和人们对未来的要求，提出发展目标、起到克服或减少未来发展过程中矛盾的作用。战略规划不仅可以突破总体规划的时间规定，也可以克服行政地域的限制。区域空间发展战略研究的重点包括区域地位与城市竞争力；空间结构与发展模式；大型区域性交通基础设施；生态环境建设等若干方面李晓江，2003。对应于区域战略规划、远景规划和区域空间结构规划的变化，交通系统规划的任务也必须从单纯的设施布局和建设规划转向注重长期发展的战略性规划(Strategic Transportation Plan)，从适应性规划转变为引导性规划： 在区域内城镇体系空间布局发展背景下，在更广阔的地域空间范围审视和评价运输系统的长远作用； 着眼于区域、城市的综合竞争力和健康发展，寻求运输系统的发展定位和发展目标，而不仅仅局限于自身的发展、追求系统内部的均衡与完善； 从研究经济、社会发展的内在动力和交通基本属性入手，从区域城镇体系、产业结构、空间结构的优化调整出发，提出交通设施发展方向与发展模式； 展望更远的发展期（5060年），探索城市化成熟期（城市化水平达到70以上）的基础设施合理水平，预留发展的空间与发展的可能； 理解交通基础设施的导向型发展与控制发展双重作用，充分发挥交通系统对区域空间结构的支持和引导作用； 重视区域发展与城市发展中交通需求层次、结构的变化，正确把握设施设计从空间量的扩张向系统服务质的提高的转移； 强调交通规划的整体协同观点、交通分流观点、优先服务观点、系统性观点。 2区域路网规划体系运输系统是区域经济发展和空间结构变化的要素之一。运输系统有多种方式，但无论是发达地区还是欠发达地区；城市还是乡村，道路构成最基础、最广泛的运输系统，并成为其它运输模式的终端运输方式。由于区域空间结构的差异，路网在不同地区有不同性质的交通需求、布局形态与运行特征，因而产生不同的规划需求。2.1路网规划的层次体系（1）现行的道路规划体制及其缺陷由于道路所在区域土地利用和土地开发的差异，以及管理体制的原因，我国道路的规划、建设、管理甚至设计标准，均分为公路与城市道路两大类。这种区分与我国城市混合交通条件也有很大的关系。公路与城市道路在空间上没有非常严格的界限。通常集中城市化区域内的道路作为城市道路；集中城市化区域之外的道路作为公路。城市道路的规划区域为基本建成区。网络规划以发挥道路系统综合效益、提高运行效率为宗旨，通过增量建设和存量管理，调整城市道路的功能等级，优化网络结构。公路网规划区域为城市建成区以外的广大区域，以往公路规划层次以公路行政等级划定。根据中华人民共和国公路法，国道规划由国务院交通主管部门会同国务院有关部门并国道沿线省、自治区、直辖市人民政府编制，省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，县乡公路和农村公路由县级人民政府交通主管部门编制，并报上一级政府批准。1990年代后期的公路网规划又增加了国道主干线、区域主要经济干线规划层次，区分线路重要度、服务要求和交通量，初步体现了根据道路交通功能进行网络规划的思想。但公路网规划基本上是独立于区域规划、城区规划的自上而下的行业内规划，规划的作用也就局限于设施布局和线路建设。这种规划模式存在以下缺陷，并且在经济比较发达、城镇发育程度较高的地区尤为严重： 缺乏与区域、城市发展的关联，规划目标或者模糊、或者狭隘； 单纯以公路行政等级划分的路网规划，不能适应经济发达地区交通快速增长的需求。规划重视行政体制内反映政治、经济隶属关系的上下二层节点的联系，忽视同一层次节点间的联系，与区域一体化发展趋势与发展规律均不相适应； 缺乏经济联系紧密、交通需求集中的都市圈区域路网规划层次； 缺乏与行政管辖主体、建设投资主体相一致的市域路网规划层次； 不能从区域、从都市圈的角度协调路网规划和建设。缺乏各个层次路网规划的协调、反馈机制。 （2）与区域发展相协调的道路规划层次路网规划层次和规划体系须考虑以下因素：城镇密度、人口密度、区域空间布局特征；行政管辖归属；经济发展水平差异；网络交通流特征、出行行为和交通服务需求。为此，提出区域、市域、城域三个层次的路网规划体系。城域路网规划范围为集中城市化地区的城市道路；市域路网规划范围与地级市或直辖市行政区划一致，为除城区以外的公路网；区域路网指具有紧密经济联系、拥有共同使用的运输枢纽、或具有传统历史联系的区域，一般为初步形成的都市圈域。区域在空间概念上包含市域与城域规划范围，但各有侧重：区域路网规划定位于战略性规划，重点解决区域交通和城际交通发展战略；市域路网定位于面向建设的引导性规划，重点解决市域发展的交通导向和对外交通衔接。区域和市域层次仍然保留三类公路网规划： 干线公路网规划。干线公路是公路网主骨架，应包括国省干线和部分区县干线。干线公路网规划根据规划区域内经济与用地布局、总体发展目标和城镇体系建设，确定路网的规划目标。通过交通增长轨迹的纵向比较分析，把握交通发展特征；通过与发达国家、地区公路发展过程和发展水平的横向对比分析，把握未来交通运输系统的发展水平。以城镇体系、交通枢纽与生产力布局为前提，进行布局研究。干线公路应构成网络、形成系统、具有较高的技术等级，维持较高的服务水平。 高速公路网规划。高速公路以其快速、安全、通行能力大的优点在整个公路网中起主动脉作用；由于限制出入的特点形成相对独立的系统，有必要进行专项规划。高速公路规划应从区域和城市发展战略出发，确定与建设能力和发展需求相适应的网络规模、服务目标，形成快速、便捷、高效、畅通的网络。高速公路网规划须适度超前，体现战略性、宏观性、引导性和可操作性。 农村公路网规划。充分考虑区域自然条件、社会经济发展特点、村(镇)分布特点等因素，解决公路网通达深度问题，与高等级路网的合理衔接问题。表2 道路规划层次和规划需求区域路网市域路网城域路网规划范围都市圈域城市群或城市带直辖市或地级市集中城市化区域空间开发特征经济联系密切、初步形成等级城市结构经济、交通联系紧密多心、多轴城镇体系基本建成区道路性质公路公路城市道路交通流特征客、货运并重连续交通流机动车交通为主，兼顾慢行交通；通勤交通产生连续交通流为主机动车和非机动车、行人等间断交通流为主；客运交通为主、通勤交通为主交通服务需求城市间交通联系，城市与区域运输枢纽联系快速、直捷交通服务发展核与影响区之间，区域城镇节点之间，区域运输枢纽集散，过境交通大容量、快速交通服务城区内部、出入城区交通；对外交通高通达性，避免拥挤，维持一定的服务水平网络形态多通道、多线路网络化开放结构环、射、连线构成的网络兼顾通行与通达交通均衡方格网、多条环线，外围渐变为射线格网规划层次国省干线公路规划城际交通通道规划城市总体规划*、干线公路网规划、高速公路网规划农村公路网规划城市总体规划、城市综合交通规划、道路专业规划、道路近期建设与管理规划注：仅特大城市总体规划范围与城市行政区划一致。一般地级市总体规划范围为所在地规划集中城市化区域2.2 路网规划的基本要求未来十年出行机动化水平提高是经济发展的必然趋势，其主要途径是轨道交通和汽车交通，其主要特征是私用小汽车保有量持续高增长。我国发达地区交通结构和功能正面临第二个转型期：从满足基本出行要求到提供多样化的交通服务，个性化、舒适性与可靠性要求提高。那些具有吸引力力和卓有成效的城市将是那些能够给予其市民更多自主性、更便捷交通条件的城市Francois Ascher，2003。图1 出行的需求层次（1）目标的阶段性和多重性图1是类似马斯洛（A.H. Maslow）需求层次分类的出行需求层次金字塔。从最基本的通行要求，如村村通公路，到能提供较高服务水平的设施建设要求，再到要求系统提供多种选择、出行具有时间和空间自由度的要求，是一个必然的过程。不同发展阶段和发展水平，有不同的路网规划目标。然而，路网规划除了满足个体出行需求外，还承载着代表整体利益的发展导向功能，并且受到区域发展空间、资源等因素的制约。（2合商务成本，整合产业结构，提高上海竞争能力。表3 区域区经济发展中上海的核心地位人口（万人）GDP(亿元)人均GDP（元）上海1321.634551.1534436占长三角比例0.170.31.76占全国比例0.060.172.78注：数据来源于江苏统计年鉴2001、上海统计年鉴2001、2001浙江统计年鉴、2001中国统计年鉴（2）建立以综合交通为先导的整体发展模式，通过交通建设强化都市圈功能性服务建立以综合交通为先导的整体发展模式，通过交通建设强化都市圈功能性服务。建立以快速交通网络为依托的地域开发模式，及早规划长三角综合运输体系，特别是城际铁路网络的建设和高速公路网络的优化改善。包括沪宁、沪杭高速公路扩容和复线建设，越江、跨海通道建设；沿江铁路、宁通启铁路、新长铁路、沪宁高速铁路以及城际铁路网络建设。在沪宁、沪杭轴线和长江沿岸交通轴线基础上，逐步完善综合交通网络，并以交通网为骨架，实现综合交通与区域城镇空间的整体协调发展。实现长三角各港口合理分工和协调发展。长三角作为我国外贸集装箱最大生成地，决定了该地区港口群在集装箱运输上必须实行分工合作。可将宁波港、上海港、南通港和连云港等各港口联成一线，加强沿海各港口间的陆上交通联络，强化港口群的内部联系，充分发挥上海国际航运中心的组合优势。通过杭州湾大通道、沪崇苏通道及其他高速走廊的建设，展宽中心城市对外辐射面和辐射能力，均衡区域交通服务、拓展都市圈内紧密经济区的范围，提高经济联系度，增强区域综合竞争能力。（3）强化城际交通网络建设区域尺度上城市相互作用和一体化趋势的加强，改变了交通需求与系统布局结构，城市之间交通联系成为区域交通的主体需求。目前长三角交通体系基本上仍然是对应各城市独立发展的格局，表现为交通结构单一，缺乏具有相对独立功能的城际交通网络；城市间公路交通依赖于1-2个主要走廊，服务水平和服务可靠性不够，不能适应一小时通勤圈的交通需求。由于都市圈城市间高密度、高强度交通联系，必然产生城际多通道、通道多线路建设需求和网络型设施布局需求。通过都市圈内交通网络的功能定位，确定不同层次的通道，强化对区域发展的引导作用；通过通道内多线路设计，提高系统效率和运行可靠性。城际交通发展原则是：以轨道线路和高速公路提升区域交通主轴线的服务水平，以网络型的高速公路布局强化区域交通系统的服务能力。规划区域主通道、城际走廊、市域射线三个层次的公路网络，将成为长三角区域一体化发展的支撑。3.2 基于功能的网络规划通过都市圈内交通网络的功能定位，确定不同层次的公路通道、强化对区域发展的引导作用。通过通道内多线路设计，提高系统效率和运行可靠性。