专题二：行政主体

行政法,专题二：行政主体,前言：,行政主体是我国行政法学中的一个极为重要的基本范畴，它不仅是我国行政组织法领域的核心问题之一，而且还直接影响着行政行为、行政复议、行政诉讼等相关领域。行政主体的正确确定，是确定行政行为的主体是否合法，同时也是确定行政诉讼被告、行政复议被申请人、行政赔偿义务机关的前提。,以案说法,案情介绍某县工商行政管理局决定将原有的办公楼修茸一新，并购置一些办公家具，便于2001年6月与该县居美家具公司签订了一份关于购买办公家具的合同。合同签订后，居美家具公司按照合同规定送货上门。县工商局认为该批家具质量不够好，便以此为由要求降低价格。居美家具公司不肯降价，认为家具完全符合合同的约定，县工商局应履行合同，收货付款。双方争执不下。县工商局即以居美家具公司从事非法经营活动为由，吊销了居美家具公司的营业执照，并处罚款7000元。居美家具公司不服，向县人民法院提起行政诉讼：一是要求县工商局履行合同，并偿付违约金；二是请求撤销县工商局对其作出的吊销营业执照和罚款的行政处罚决定。县法院经审查驳回了居美家俱公司的第一项请求，受理了第二项要求。,以案说法,思考一：法院为什么不受理居美家俱公司的第一项请求？只要是行政机关作出的行为都是行政行为吗？提示：分析县工商局在两次行为过程中是否是行政主体？是否符合行政行为要件？点评：在此案例中，县工商局前后有两次作为，一次是与县居美家俱公司签定购货合同，一次是对县居美家俱公司进行了行政处罚。这两次作为中，县工商局的法律地位是不是行政主体，其作为是不是行政行为则是问题的关键。,以案说法,县工商局与县居美家俱公司签定合同的过程中，县工商局是行政机关，但它不是行政主体，因为它的行为不是行政行为。行政行为是指行政主体在实施行政管理职权过程中作出的、能够产生法律效力的行为。必须具备三个要件：主体要素（指行政行为是行政主体作出的）、职权要素（指行政行为的目的是实现国家行政管理目标)、法律要素（指行政行为能够产生法律效果）。此案中，县工商局签定购买办公家俱的行为虽然是行政机关的行为，但不具备行政行为第二个要素职权要素。即县工商局不是行使工商行政管理职权的行为，因此不是行政行为，而是民事行为。县工商局与居美家俱公司是平等的民事主体，与居美家俱公司因签定合同而产生的民事上的债权债务关系，应由民法来调整。所以法院不受理居美家俱公司的第一项请求。由本案例可以看出：行政机关和行政主体是既相联系，又有区别的。首先行政主体主要是行政机关，它是行政主体的一种；其次行政机关又不一定都是行政主体身份，要看其作出的行为是不是行政行为。,第一节,行政主体概述,一、含义行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义实施国家行政管理职能，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的国家行政机关和社会组织。,依法享有公共行政权力“权”,第一节,行政主体概述,二、特征1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动的组织，不享有行政权的机关、单位、个人，除非法律、法规明确授予其行政管理权外，不能作为行政主体。2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志作出处理决定发布命令，并以自己的职权保障这些决定和命令的实施。只有那些符合法定条件，履行必要法定程序而成立的，享有国家行政权的行政机关和接受法定授权的组织才有对外名义权。,第一节,行政主体概述,二、特征3、行政主体必须能独立承担法律责任。这与前一个条件相联系，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的关键，也是确立行政主体这一概念的意义所在。一般而言，享有行政管理职权的组织即能够独立承担法律责任；能独立承担法律责任的组织，即享有行政管理职权,第一节,行政主体概述,案例分析张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推搡，致使谢某跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据治安管理处罚条例第22条的规定，以殴打他人为由，裁决张某治安罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科未制作、送达治安处罚裁决书，罚款由治安科出具了一个收据。张某不服，以为殴打他人为由，向某区人民法院提起诉讼，状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。问：某区公安分局治安科是否能够以自己的名义对张某进行行政处罚？某区公安分局治安科是否可以成为适格被告？,分析要点：治安科是区公安分局的内部机构，是具体执行公务、实现区公安分局职能的机构，其自身不能以自己的名义对外行使行政职权，也不能独立承担由此所产生的法律责任，不具有行政主体资格。治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以某区公安分局的名义作出，由此产生的法律后果也应由某区公安分局来承担。因此，某区公安分局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚，而张某也只能以区公安分局为被告。,第一节,行政主体概述,三、行政主体的范围,行政主体的范围,四、行政机关与行政主体的关系,1.行政机关并不是在任何状态下都是行政主体。行政机关在社会活动中主要有三种身份和地位。（1）行政机关在行使法定的职权时，才有行政主体的地位和身份。只有在这种状态下才享有比相对人更多的行政优益权和行政优先权，相对人才必须服从行政机关的管理。行政机关在这种身份和地位下，采收行政法律规范的调整。如：公安局行使治安管理权对i相对人进行行政拘留处罚时，其是管理者，具有行政主体资格。如果当事人不服行政拘留决定，提起行政诉讼，公安局是行政诉讼的被告。,四、行政机关与行政主体的关系,1.行政机关并不是在任何状态下都是行政主体。行政机关在社会活动中主要有三种身份和地位。（2）行政机关在进行民事活动时，即为民事主体，此时的行政机关与对方的法律地位是平等的，它们的法律关系受民事法律规范的调整。如：公安局的一栋办公大楼在一场大火中烧毁，公安局临时搬到一家物业公司的大厦里办公，与物业公司签订了房屋租赁协议。在这一民事协议法律关系中，公安局是以民事主体的身份与协议相对方平等协商，意思表示一致达成合意形成租赁协议法律关系。,四、行政机关与行政主体的关系,1.行政机关并不是在任何状态下都是行政主体。行政机关在社会活动中主要有三种身份和地位。（3）行政机关在受另一个行政主体管理而处于非行使法定行政权地位时，即为象征管理相对人，此时的i行政机关是处于相对人的地位而被另一个行政主体的行政机关所管理。如：公安局在旧楼烧毁之后，向规划局申请建新的大楼，在公安局办公大楼的规划建设行政行为中，公安局是行政相对人，提出行政许可申请，规划局是行使城市建设规划权的行政主体。,四、行政机关与行政主体的关系,总结：只有行政机关以自己的名义依法行使行政管理职权的时候，其才是行政主体，否则，其既可能是民事主体，也可能是行政相对人。,四、行政机关与行政主体的关系,2.行政主体的范围也不仅仅限于行政机关，还包括法律、法规、规章授权的组织，法律、法规、规章授权的组织在性质上属于一般的社会组织，但在法律、法规、规章授权的范围内，其法律地位与行政机关作为行政主体的地位是完全相同的。如：被授权的高等院校、国有企业、居委会等。,第一节,行政主体概述,五、行政机关与其他概念辨析1.行政主体与行政法主体。行政法主体即行政法律关系的主体，包括处于管理者地位同时接受监督的行政主体，也包括处于被管理者地位，但是可以启动监督程序的行政相对人。所以行政主体不等于行政法主体，而是行政法主体中的一部分。,行政法主体,第一节,行政主体概述,五、行政机关与其他概念辨析2.行政主体与行政机关。两个概念的关系极为密切：行政机关是行政主体的一种，是行政主体中最重要的一种。,第一节,行政主体概述,五、行政机关与其他概念辨析3.行政主体与行政组织。,在行政学上有这样一种提法：一级人民政府称“行政机关”，不属一级人民政府的机构称“行政机构”，行政机关与行政机构合称为“行政组织”。鉴此，行政主体与行政组织之间的关系完全可以适用它与行政机关之间的关系。,行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归属于其所属行政机关。,第二节,行政主体的类型,行政主体的类型,第二节,一、行政机关,第二节,行政主体的类型,1.行政机关概述（一）行政机关的含义行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。,行政机关的性质,行政机关的特征,第二节,行政主体的类型,（二）行政机关资格的取得1.成立获得有关机关的批准，并依法设立2.职责与职权已经由宪法和组织法作了明确的规定3.法定的机构编制和人员编制，并按照编制配备了机构和人员4.独立的行政经费预算5.必要的办公场所和条件6.经过公告,第二节,行政主体的类型,2.行政机关的分类（一）中央行政机关,第二节,行政主体的类型,2.行政机关的分类（一）地方行政机关,第二节,行政主体的类型,2.行政机关的分类（三）地方人民政府的派出机关,第二节,行政主体的类型,2.行政机关的分类（三）地方人民政府的派出机关,地方人民政府派出机关的资格问题：派出机关是指由县级以上的地方政府经有权机关批准，在一定行政区域内设立的行政机关。根据地方组织法规定，我国地方政府的派出机关有三种类型：（1）是省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；（2）县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；（3）市辖区、不设区的市人民政府经上级政府批准设立的街道办事处。派出机关不是一级政府机关，但是，依据有关组织法的规定，实际上履行着一级政府的职能，在一定区域内对所有的行政事务享有管理权限，能够以自己的名义做出行政行为，并承担行为后果的法律责任。故此，具有行政主体资格。,第二节,行政主体的类型,2.行政机关的分类（三）派出机构,派出机构是由政府的工作部门根据行政管理的需要，在一定区域内设立的代表该部门管理某项行政事务的行政机构。如审计署驻各地办事处，以及派出所、工商所、税务所等。原则上，这些机构没有独立的法律地位，不具备行政主体资格，但若这些机构获得法律法规的明确授权，则可在授权范围内获得行政主体资格。如治安管理处罚法规定，派出所在治安管理活动中，对于警告、50元以下罚款事项享有裁决权，故对此事项，派出所因授权而获得了行政主体资格。,第二节,行政主体的类型,案例分析某市物价管理局因办公用房紧张向政府主管部门申请扩建办公大楼。市物价管理局领取了城市建设规划许可证，后因资金缺乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定：物价局出地，房产商出钱，建房后，产权证登记物价局名下，但一半建筑归房产商使用50年，期满后归还该建筑。事后，双方履行了合同。事中被土地管理局查处，土地局认定物价局和房地产商是非法买卖土地，并依据土地法第73条，分别对物价局和房地产商作出了行政处罚。物价局和房地产商均不服，提起了行政诉讼。物价局的理由是：与房产商的合同是一个内部合作关系，实际上是部分建筑的租赁关系，不属非法买卖；再则，物价局是一个国家行政机关，行政机关不应对行政机关作出行政处罚，否则违背了行政处罚法的精神。房产商的理由是：当时物价局声称一切官方手续由它办理，我公司不知这种合作方式违法。问题：在本案中，有几个行政法律关系？有几个行政主体？分别是谁？,行政主体的类型,第二节,二、被授权组织,被授权组织指行政机关以外的组织，是依据法律、法规（宪法和组织法以外的法律法规）的特别授权而取得行政主体的资格，并能行使行政职权的非国家行政机关。1.特征。（1）授权对象：被授权的是管理公共事务的组织，包括企业组织、事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等。（2）权力来源：法律、法规、规章授权。某组织按其本来的性质并不具有新娘公正职权，其之所以可以进行行政管理，在于其获得了授权，而能够对这些组织进行授权的，仅限于法律、行政法规、地方性法规、行政规章。除此以外的其他规范性文件都不得进行首群啊，即使进行授权，也是无效的，只能视为委托。（3）法律地位：在被授权范围内相当于行政机关，具有行政主体资格，以自己的的名义作出行政行为，自己独立承担由此引起的行政法律责任。,行政主体的类型,第二节,二、被授权组织,2.常见的被授权组织（1）企业组织（行政性公司）如：地铁运营公司、烟草自来水煤炭煤气电力公司、中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行等，在现金管理方面享有行政主体的资格。（2）事业单位如：卫生防疫站、检验检疫机构、国境卫生检疫机构、高校中华人民共和国学位条例（1981年1月1日起实施）第8条第1款规定：学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。这就赋予了高校学位授予权。（3）人民团体、社会团体、基层群众性自治组织及其他社会组织，经过法定授权都可以进行一定的行政只能活动，成为行政主体。如：公会、青年团、妇联、居委会、村委会等。,行政主体的类型,第二节,三、受委托组织,行政机关委托的组织是指受行政机关的委托，按照委托范围，以委托主体的名义，行使被委托的行政职权的非国家机关的组织,亦称被委托组织。在现行法律法规中，行政处罚法第一次明确规定了受委托（行使行政处罚职权）组织的下述条件：1.应是依法成立的管理公共事务的事业组织；2.具有熟悉有关法律法规规章和任务的工作人员；3.受委托进行技术鉴定的必须具备相应的物质条件；4.对于受委托行使其他行政职能以及职权的组织，法律尚未规定统一的条件。,行政主体的类型,第二节,三、受委托组织,这一概念的特征表现为：1.受委托的组织不是行政机关也不是其他国家机关；2.受委托机关仅能根据委托行使一定行政职能，而不能行使一般行政职能；3.受委托组织行使行政职能是基于行政机关的委托，而非法律授权；注意：受委托组织不是行政主体，它行使一定行政职能必须以委托行政机关的名义，且由委托行政机关对其行为向外承担法律责任。,行政主体的类型,第二节,三、受委托组织,行政委托与行政授权之间的区别1.性质不同：前者享有法律、法规授予的特定的行政职权，属于行政主体；而后者是以行政委托组织的名义实施行政行为，不是行政主体。2.权力产生的依据不同：前者的行政职权是由法律、法规的授权而产生；而后者只有在接受了行政委托后才依据行政委托获得了行政职权。3.行为后果不同：前者是独立的行政主体，能够对自己实施的行政行为承担法律责任；被后者却不能自己承担法律责任，当发生行政争议时则由委托机关来承担。,行政主体的类型,第二节,1.概念：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员具备三个特征：（1）依法履行公职；（2）纳入国家行政编制；（3）由国家财政负担工资福利；,公务员主要包括以下七类机关的工作人员：中国共产党机关的工作人人大机关的工作人员行政机关的工作人员政协机关的工作人员审判机关的工作人员检察机关的工作人员民主党派机关的工作人员还有国家主席、副主席也属于公务员,第三节,公务员,第三节,公务员,截至2010年底，全国符合暂行条例条件的“公务员”约498.3万人；而按公务员法的标准统计标准，我国公务员总数为650万左右。前段时期,一位政协委员说,我国的官民之比是1:26,不准确。而是1:197.69,即1:198。1：26应是财政供养人员和总人口之比。这一数字，美国为1：15；法国为1：11.5；德国为1：15.77,我国公务员的数量,第三节,公务员,我国公务员的职位、职务和级别,一、公务员职位分类。（1）专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。如：公安部门的法医鉴定、海关的原产地管理等职位。（2）行政执法类职位是指基层行政机关中执行行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。如：公安、海关、税务、工商、质检、药检和环保等部门的基层执法人员。（3）综合管理类职位是指机关中履行规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督的综合管理及机关内部人事、财务、党务管理职责等的职位。除专业技术类、行政执法类以及其他类别之外，其他公务员一揽子归入综合管理类。,公务员职务与级别的对应关系如右表：,公务员公职的取得,第三节,公务员,一、录用制。中华人民共和国公务员法第21条录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。公务员录用的范围本法规定，录用的范围仅限于担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。1.适用职务。录用制度适用于初次进入行政机关，担任主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务的公务员。即任用经过公开竞争考试合格的人员担任某一职务。考试合格的人员取得了公务员资格，在试用期满之后，经考核合格，即可被任用某种职务。,第三节,公务员,一、录用制。2.公务员录用的办法和原则（1）公开考试公开是公正与公平的基础。（2）严格考察。（3）平等竞争。（4）择优录取。3.试用期。新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。在试用期内，新录用的公务员可以视为一种附条件的公务员。他们享受国家财政统一发放的试用期工资、与本部门正式工作人员相同的政治和生活福利待遇、履行公务员的义务。但在试用期间，新录用的公务员不确定职务和工资级别。,第三节,公务员,一、录用制。4.录用排除。,第三节,公务员,二、选任制。选任即通过民主选举的方式任用公务员职务，适用于领导职务。如：宪法第101条第1款规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”三、委任制。即由任免机关在任免权限范围内直接决定拟任职人选，委派其担任某种职务的方式。委任制的实质就是由上级领导直接决定任用人选。三、聘任制。（1）适用对象：不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位。（2）条件：经省级以上公务员主管部门批准（3）方法：可参照录用程序，也可直接聘任（4）聘任合同：报同级公务员主管部门备案（5）工资：协议工资制（6）实习期限：1-6个月（7）聘任合同期限：1-5年,公务员公职的履行,第三节,公务员,1.考核,第三节,公务员,2.奖励,第三节,公务员,3.惩戒：针对违法违纪的公务员,思考：降职是处分吗？,第三节,公务员,4.职务升降,第三节,公务员,5.职务交流,公务员公法律关系的消灭,第三节,公务员,1.事实原因,（1）死亡（2）丧失国籍,2.法律原因,（1）辞退,年度考核，连续两年不称职。,不胜任现职工作，又不接受其他安排的。,因机关调整、撤销、合并、缩编等，需调整工作拒绝合理安排的,大错不犯、小错不断，屡教不改，不宜开除的。,矿工、因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15日，或一年内累计超过30日的。,第三节,公务员,不得辞退的情形：,因公致残、被确认丧失或部分丧失工作能力的。,患病或负伤，在规定的医疗期内的。,女性公务员在孕期、产假、哺乳期内。,法律、行政法规规定的其他情形。,第三节,公务员,（2）辞职,辞职申请：书面,辞职审批：30日内审批、领导成员90日内审批,不得辞职的情形：A未满国家规定的最低服务年限。B涉密职位、或离开上述职位不满脱密年限的。C重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理。D正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪、司法程序未终结的E法律行政法规规定的其他情形。,第三节,公务员,（3）退休,应当退休：a.达到国家规定的退休年龄b.完全丧失工作能力,自愿申请提前退休：a.工作年限满30年b.距国家规定退休年限不足5年，且工作年限满20年c.其他情形,退休后的待遇：a.享受退休金及其他待遇b.应处分、但在处分做出之前退休的，不再处分。但应给予降级、撤职、开除处分的，应当降低或取消其享受的待遇。,第三节,公务员,公务员的身份和地位【案情摘要】某区公安局交通警察邵某下班骑自行车回家途中，看到一辆轿车驶人禁行道，严重影响上下班行人通行，众人说服无效。于是，邵某便出示身份证明后将车拦住，司机李某不听劝阻并与其争吵，邵某发现司机酒后驾车，遂对其现场罚款50元，并勒令其就地停车待酒醒两小时后方可行驶。次日，司机李某到市公安局交警支队提出申诉，称邵某下班后无权罚款。市公安局交警支队经过复议后，维持原罚款50元的决定，李某对此不服，向区法院提起诉讼。在诉讼中，对邵某行为的性质有两种不同意见。一种意见认为应属个人行为，因其是在下班期间所为的行为；另一种意见认为应属公务行为，因为邵某的行为虽然是在下班期间所为，但就其行为内容来说是在履行交通警察的职责。【问题】邵某的行为性质究竟应当如何认定？,第三节,公务员,公务员的身份和地位【参考结论】邵某的行为应当属于公务行为。【法理、法律精解】国家公务人员具有双重身份：公民个人与国家公务人员；与之相应存在双重行为：个人行为与公务行为。二者如何区分是实际中经常发生的问题。公务人员上班时间内所为的行为属公务行为，下班后遇到违法行为和紧急情况下实施的履行职责的行为，也是公务行为。交通警察邵某虽然不是在工作时间和工作岗位所作的行为，但应认定是属于执行公务。交通警察具有特定的工作性质，对一切违反交通管理的违章行为随时都有管理权。维护交通秩序是交通民警的职责，如果对违反交通管理的现象不加制止则是一种失职行为。因此，交通警察无论何时何地，只要是在维护交通秩序，所实施的具体行政行为都属于公务行为。邵某身为交通警察，制止违章驾车是他的工作职责，其所为行为应当认定为公务行为。,第三节,公务员,公务员的身份和地位【案例简介】原告：李某。被告：某县公安局。某县公安局办公室主任王某在一次宴请自己老战友的酒席上与酒店老板李某发生争执。王某一气之下，将酒店内的一台高级进口彩电砸坏，并扬言要吊销李某的营业执照。李某在多次向王某索赔无效的情况下，以王某为县公安局干部为由，要求公安局予以赔偿。被公安局拒绝后，李某以县公安局为被告，向县人民法院提起行政诉讼，请求法院判令县公安局赔偿自己的损失。【问题提出】本案是公务员的公务行为还是个人行为？【法律依据】中华人民共和国行政诉讼法第2条、第11条。,第三节,公务员,区分公务行为和个人行为,1、时间要素。公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为公务行为，而在下班和非执行任务期间实施的行为，则通常视为个人行为。2、名义要素。公务员的行为是以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为公务行为；非以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为个人行为。3、公益要素。公务员的公务行为涉及公共利益的，同公共事务有关的，通常视为公务行为；不涉及公共利益，与公共事务无关的，通常视为个人行为。,第三节,公务员,区分公务行为和个人行为,4、职责要素。公务员的行为属于其职责范围的，通常视为公务行为；超出其职责范围的，通常视为个人行为。5、命令要素。公务员按照法律或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为公务行为；无命令和法律根据的行为，通常视为个人行为。6、公务标志要素。公务员执行公务是佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，通常视为公务行为，反之则属于个人行为。,第四节,行政相对人