财政支出规模与结构

第三章财政支出规模与结构,本章的主要内容包括：1.财政支出分类（了解）2.财政支出规模（理解）3.财政支出效益（掌握）4.财政支出结构（熟练掌握）,第一节财政支出分类,一、按支出用途分类财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等13大项。按社会总产品的价值构成来归类，上述各项可分别归类为补偿性支出、积累性之出和消费性支出。从动态的再生产角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。,第一节财政支出分类,二、按费用类别分类费用类别的“类”，指国家职能的划分，故按费用类别所做的分类，又可称按国家职能所做的分类。我国依据国家职能的划分，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出5大类。,第一节财政支出分类,三、按经济性质分类按经济性质分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。前者指政府购买商品和服务的开支，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，它体现的是政府的市场再分配活动。后者指政府资金的无偿、单方面的转移，主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场性再分配活动。,第二节财政支出规模,一、衡量财政活动规模的两个指标1.财政收入占GDP的比率和财政支出占GDP的比率,第二节财政支出规模,2.财政支出占GDP的比率比财政收入占GDP的比率更重要理由有二：财政收入占GDP的比率常常被人们看作为衡量财政集中程度的指标。其实，论集中程度，则是财政支出占GDP的比率更贴近实际。因为，财政支出，无论采取何种形式，无一例外地都表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入则只是表明了财政可能使用和支配的规模，它常常并不代表实际发生的规模。财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。财政的配置资源、调节收入分配以及稳定和发展经济的职能，更直接地通过财政支出执行。,第二节财政支出规模,二、财政支出规模增长趋势的理论解释1.财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律,第二节财政支出规模,2.政府活动扩张论也称瓦格纳法则。瓦格纳法则指的是公共支出的相对增长，可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。德国经济学家瓦格纳认为，现代工业的发展会引起社会进步，社会进步必然导致国家活动的增长，他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样，就需要把更多的资源用于提供治安和法律设施。所谓经济因素，则是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，也需要政府进行管理与调节。,第二节财政支出规模,3.梯度渐进增长论也称内外因素论，英国经济学家皮库克与威斯曼提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升成线性关系。这是内在因素作用的结果。但一旦发生了外部冲突，比如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率，即税收容忍度提高了；同时，此时产生了所谓“替代效应”，即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到上升之前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高。,第二节财政支出规模,4.经济发展阶段论美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等等。在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度，导致财政支出规模膨胀。,第二节财政支出规模,5.官僚行为增长论按照公共选择理论的观点，官僚是指负责执行通过政治制度作出的集体选择的代理人集团，或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。美国经济学家尼斯克南认为，官僚以追求机构最大化为目标。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出水平。此外，由于官僚机构通常拥有提供共用品的垄断权，例如，环境保护、国防、社会保险等都是由专门机构提供的。在很多情况下，官僚们独家掌握着特殊信息，这就使他们能够让政治家们相信他们确定的产出水平的社会收益比较高，从而实现预算规模最大化的产出。又由于交易成本很高，拨款机构很难控制官僚行为。因此，官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模。第一，他们千方百计让政府相信他们确定的产出水平是必要的。第二，利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量(增加预算、附加福利、工作保障，减少工作负荷)，这时的效率损失不是源于官僚服务的过度提供，而是由投入的滥用所致。,第二节财政支出规模,三、影响财政支出规模的因素1.经济性因素它主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。2.政治性因素政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方面：一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率。3.社会性因素人口状况、文化背景等因素，也在一定程度上影响着财政支出规模。,第三节财政支出结构,一、政府职能与财政支出结构1.财政支出结构的概念财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成。2.政府的经济管理职能和社会管理职能3.我国经济建设支出比重下降的主要原因(1)流动资金支出下降；(2)基本建设支出下降。,一、政府职能与财政支出结构,4.社会管理支出增长中的合理与不合理因素（1）社会文教费的增长是合理的；(2)行政管理费的增长不尽合理；(3)行政费支出内部结构发生不合理变化，主要表现在个人经费增长快于公用经费增长；在个人经费内部，补助工资的增长明显过快；离退休人员费用的增长大大高于行政费总额的增长；公务费、业务费比重上升，而修缮费、购置费比重下降。,第三节财政支出结构,二、财政支出结构的调整1.判断一国财政支出结构是否合理的标准一是该国所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标，二是财政支出各项目间的相对增长速度。,二、财政支出结构的调整,2.我国目前的财政支出结构不尽合理具体而言：(1)我国处于社会主义初级阶段，经济增长无疑是政府追求的主要经济政策目标，而从财政支出角度来看，实现可持续经济增长的主要财政政策工具是财政投资。可是，十余年来，财政投资的规模虽然增加了，但所占比重在不断下降，这种趋势必将抑制经济的快速增长。(2)在财政支出总额中，消费性支出的比重过大，而且增长速度大大超过生产性支出的增长速度。,二、财政支出结构的调整,3.优化财政支出结构的基本思路优化财政支出结构的基本思路是：一方面，按照社会公共需要的先后次序，合理界定财政支出范围；另一方面，根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出与消费性支出的比例关系。在调整财政支出结构过程中，在适当提高财政投资支出比重的同时，重点应放在控制消费性支出的快速增长上。而控制消费性支出过快增长的主要措施是在明确政府职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员，削减消费性支出。,第三节财政支出结构,三、财政支出结构的经济效应1.财政支出结构的增长效应在家庭的效用函数中，共用品区分为纯共用品与补充私人部门生产的共用品。前者大多属于政府消费，很可能具有负的增长效应。尽管政府消费会给家庭带来效用，但由于需要增加税收为消费支出融资，会降低投资收益率，从而会削弱投资刺激，因此会降低经济增长。相反，政府的投资支出(诸如基础设施服务的提供)为经济增长提供了必要环境。,三、财政支出结构的经济效应,2.财政支出结构的排挤效应在分析财政支出增加的排挤效应时，分别考察消费性支出和资本支出的效果至关重要。(1)从私人投资的增减来看，政府无论是增加消费性支出还是增加资本性支出，对私人投资的影响不确定；(2)从国民收入的增减来看，政府增加资本性支出一般会导致收入增加，而增加消费性支出则不然，因此，政府增加资本性支出不易产生排挤效应。,三、财政支出结构的经济效应,3.财政支出结构的储蓄效应国民储蓄等于私人储蓄(包括企业储蓄和家庭储蓄)加上政府储蓄，而政府储蓄又等于扣除转移支付后的税收减去政府的消费性支出，也就是说，政府储蓄等于经常性收支差额。(1)按照凯恩斯主义观点：第一，政府消费支出增加可能会降低国民储蓄率，不管它是用税收融资的还是用公债融资的；第二，用公债融资的预算支出增加对国民储蓄率具有负的效应，不管这种支出是经常性支出还是资本性支出，而用税收融资的额外资本性支出对国民储蓄率可能具有潜在的有利效应；(2)按照李嘉图等价定理，只要利用公债融资方式，政府增加消费性支出不会影响国民储蓄率，而增加投资性支出将提高国民储蓄率。,第四节财政支出效益,一、成本效益分析法1.成本一效益分析法的概念成本效益分析法，就是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。,一、成本效益分析法,2.成本效益分析的过程成本效益分析事实上包含了两个过程：第一个过程是政府确定备选项目和备选方案。第二个过程是政府选择方案和项目的过程。,一、成本效益分析法,3.成本效益分析法的运用成本效益分析法的运用，最关键的问题是如何确定项目的效益、成本和贴现率。(1)效率和成本的确定。(2)贴现率的确定。(3)时间期界的确定。(4)优先次序的确定。,第四节财政支出效益,二、最低费用选择法1.最低费用选择法的概念最低费用选择法一般不用货币单位来计量备选的财政支出项目的社会效益，只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。2.最低费用选择法的步骤运用最低费用选择法来确定财政支出项目，其步骤比较简单：根据政府确定的建没目标，提出多种备选方案；以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用并予以加总；最后，还要按照费用的高低排出顺序，以供决策者选择。,第四节财政支出效益,三、公共定价法1.公共定价法的概念公共定价包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业(如通讯和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业)的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业(如金融、农业、教育和保健等行业)的价格。政府通过公共定价方法，目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效益。,三、公共定价法,2.定价水平和定价体系无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价(收费)是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构(固定费用和可变费用的比率)和需求结构(家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求)考虑进来的各种定价组合。,三、公共定价法,3.公共定价的三种方法平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”，二是按使用量支付的“从量费”。负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。,第四节财政支出效益,四、政府采购制度1.政府采购制度的概念政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商(厂商)，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性，其中公平竞争是政府采购制度的基石。,四、政府采购制度,2.政府采购制度和财政支出效益的提高政府采购制度从三个层次上有利于财政支出效益的提高：第一个层次是从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下。降低交易费用，提高财政资金的使用效率。,2.政府采购制度和财政支出效益的提高,第二个层次是从政府部门的代理人角度来看，通过招标竞价方式，优中选优，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。第三个层次是从财政部门代理人与供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购实体与供应商之间的“合谋