国内外巡视监察制度之借鉴

1/5国内外巡视监察制度之借鉴巡视制度是具有中国独创性的一项制度在距今4000余年前，传说中的古代天子尧舜，为了勤政爱民，每过五年都要率领百官和侍从们去巡狩四方，考察地方诸侯的政绩和公德，这就是天子巡狩制。就据尚书尧典记载，从舜的时候起“五载一巡狩”，且巡狩时间的安排是相对固定的。巡狩制是后世巡视制度的渊源。所以说，巡视制度出现的最初作用，是为了维护部族间的秩序，方便天子了解诸侯治理政务的情况。此后，夏、商、周三代均循此制，只是天子巡狩的时间各不相同。同时，夏商周时还设有称之为“方伯”的官吏，“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。到了封建社会的战国时期，又有了“巡行”、巡县制度，国君、相国、郡守都可以巡视地方。秦始皇统一六国后，改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视，从中央到地方组成了一个较为严密的独立巡视系统，以加强中央集权的封建专制统治。汉朝出现了古代巡视制度中最主要的形式，即中央2/5监察机构分区巡视地方之制。汉武帝时，郡和王国同为地方最高行政区划，郡直隶中央，王国由分封的诸侯王统治。野心诸侯王往往勾结地方豪强，兴风作浪，图谋不轨。汉武帝深知“吏治”的重要，于是一面大规模选用执法者担任地方主要官员，一面创立中央监察机构分区巡视制度，即刺史巡视制度，用制度监督、管理地方主要官员。汉武帝把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是“乘传周流”。刺史的职责被武帝钦定为六条问事。刺史定期巡察所辖的郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王不法行为。同时，汉代还有督邮察县制度，就是在郡级地方政府中增设督邮一职，采取巡部的方式，掌管县内官吏的监察。刺史巡视制度运行约百年后，到成帝绥和元年改刺史为州牧，年俸增为二千石。到东汉灵帝时其地位已居郡守之上，掌一州军政大权。魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，并给御史以风闻言事的权力。隋唐以后，刺史之官仍存，但职权已变。然而，中央监察地方的巡视制度不仅未废，而且日益强化，只是机构和官职名称不同罢了。如唐朝设巡察使，明清设巡按御3/5史等等。唐初，对地方州县的监察是随时随事派遣，后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县，遇有非法行为，即予以纠查。到了中宗神龙二年又明确设置了一种经常性的地方巡回监察制度十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担任，任期一年，并制定新的六条，依此纠察州县。以后改为采访处置使、观察处置使，代表中央巡察州县。明朝都察院由御史台改名而来，负责监察全国官吏，评论政务，规谏皇帝。全国划十三个监察区，各设监察御史一人，合称十三道监察御史，是汉代十三部刺史制度的翻版。清朝都察院沿袭明制，设十五道监察御史，比较精简。由此可见，中国古代巡视制度的发展经历了漫长的历史过程，萌芽于原始社会，形成于汉代，完备于盛唐，强化于明清，历代相沿，久盛不衰，一直是统治阶级强化其统治地位的有效监察手段。国外的议会监察专员制度虽然巡视制度最早出现于中国，也形成了独具特色4/5的体系，但在国外也有类似的制度可以与之媲美。1809年,瑞典议会认为由司法总监对行政官员进行的监察并没有充分保障公民的权利,需要建立一项独立于政府的,监督行政官员履行职责的制度。这样,监督各级官员活动的职责由议会选举的1名监察专员担任,该监察专员根据议会发布给他的指令,监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。从此瑞典创立了世界上最早的国外的议会专职监察专员制度。1918年，芬兰建立议会监察专员制度。芬兰各政府机构都设有审查官。虽然该职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。此外，芬兰还建立了司法监督制度。芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民5/5对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。