理性主义的公共决策

公共决策过程：模式、体制与心理分析,公共政策制定的模式,理性主义的公共决策渐进的公共政策制定公民参与的公共决策,理性主义公共决策,理性的涵义：（补充理性主义与现代社会）哲学和伦理学的观点：进行逻辑推理或数学推理的能力和判断是非的能力；也指符合逻辑规律或同科学认识相符合的一种状态。马克斯韦伯：最大限度地达到目标的正确行动就是合理性。合理性意味着通过规定的、非情谊的运营组织有意识的贴近目标。韦伯还将理性分为形式合理性和价值合理性两种。西蒙：在规定条件和制约下，适合达成目标的状态。西蒙将理性分为实质性的合理性和程序的合理性。,理性、理性主义与公共决策,理性,简单讲就是指人们运用逻辑思维方法,以条理化、程序化、模式化的思想、理论、原则、规范等指导人类实践的认识能力和实际活动能力。理性方法是一种建立在逻辑推理尤其是精确计算基础上的科学方法,具有逻辑性和与之相适应的程序化、模式化特点。理性主义是把理性方法推向极端的一种世界观和方法论,其最突出的特征是把理性逻辑思维绝对化。,政策学意义上的理性主义进一步发挥了理性精确、科学性的一面，强调的是从确定性的逻辑前提出发去推演一切。伍启元指出:“理性主义是指用理性方法去解释宇宙间的现象,用理性去分析各种问题,和用理性方法去管制个人和社会生活的各种活动。”1把理性主义政策分析定义为“特定政策主体为着一定的目的、利用一切可能收集的资讯,经过客观和准确的计算或度量,以寻得最佳的政策手段和最大值政策结果。”2,由于这种理性的研究方法在工程技术和经济管理等各个领域显示出巨大成就,便成为第二次世界大战以后自然科学和人文科学研究的主流,理性决策近乎于“科学决策”的同义语。3到20世纪80、90年代,伴随美国“新公共行政运动”,就汇集成对公共行政主流“理性模式”的批判,并试图建立超越理性的替代模式。4,西蒙提出人类理性是有条件的,是相对的,其实,“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系,去选择令人满意的备选方案”14日本药师寺泰藏把理性和非理性的作用比作报时钟和流云,指出:“容易被报时钟和决定论的咒语束缚这一点是公共政策的陷井。公共政策往往先采用理工学式的思维方法,即认为人们象报时钟那样,只要进行政策干预,人们就会象机器一样准确无误地作出某种反应。”15,基本步骤：,理想、智慧、知识、信息,情势预测或问题的认知,政策目标的确定,信息的收集、处理和分析,备选方案的设计,各方案的成本及利弊分析,选择最佳方案,政策方案的质性归类分析,政策方案,悲观的方案,中庸的方案,乐观的方案,极度悲观的方案,十分悲观的方案,稍微悲观的方案,稍微乐观的方案,十分乐观的方案,极度乐观的方案,美国州政府福利政策的产生(Lewis-Beck,77):,社会、经济条件,政党间的竞争,社会福利政策,0.66,0.41,0.43,外部变量,外部变量,大企业,个人财产,财团,大学,策划集团,政府委员会,总统国会议员法院行政部门,新闻媒体,渐进主义决策,基本观念：有限理性；经验理性；实用理性背景：对理性主义(决策模式)的反思和批判西蒙：boundedrationality林德布洛姆：muddlingthrough;incrementalism（渐进主义）邓小平：“摸着石头过河”：以过去的政策或工作经验为基础，试图摸索出非激进的、阶段性的、渐进的发展途径。,渐进主义决策,基本观念：有限理性；经验理性；实用理性背景：对理性主义(决策模式)的反思和批判西蒙：boundedrationality林德布洛姆：muddlingthrough;incrementalism（渐进主义）邓小平：“摸着石头过河”：以过去的政策或工作经验为基础，试图摸索出非激进的、阶段性的、渐进的发展途径。,基本观点：不分离政策的目标和手段，要求将这两者加以通盘考虑。摒弃工具主义地对待公共政策制定，主张先考虑政策手段的可获得性，并以此来调整目标体系。不要求探索实现目标所需要的最佳手段，主张“满意”标准能够基本解决问题即可。不去穷尽政策决策所需的所有信息和资料，不去穷尽所有可行的备选方案。,政策方案的设计追求在现有方案的基础上进行微调。不注重创新尤其是全面的创新，摒弃理想主义，而只求解决当前现实问题。有效的政策决定取决于政策决定参与者能够达到何种程度的共识。公共决策并不决定性地依赖于严格的逻辑分析，而是注重接纳实际参与决策过程的人们的主张，为了最大限度地减少矛盾和冲突，不惜做必要的妥协和协商。,例证：美国联邦政府预算决策的渐增模式韦尔达夫斯基预算过程中的政治：预算通常不靠缜密的计算，而是大概估摸决定的；对预算案的分析不是全面的，而是片段性的预算审议过程在承袭过去的意义上是重复的预算过程是尽可能避免冲突，靠协商形成的预算是渐增性的。,渐进调适的基本方向：渐增渐减渐进调适的参照标准：时期性数据的比较，尤其是同期数据比较组织之间的比较：公共组织间的比较；与私营组织或社会中介组织相比较；国际比较,对渐进主义决策模式的评价优点：政治妥协和政策民主的精神有利于政策的稳定性和连续性方便、节省、实用,局限性：条件苛刻。适意的渐进调适应以良好的平衡点为起点，以基本适恰的现有方案为蓝本，以政策问题、对象与环境的基本稳定为条件。否则，将可能出现受到以下批判。保守倾向：既得利益者的维护；不利于创新对那些百废待兴、起点较低的政府不太适用对陌生的、突发性事件会感到束手无策。,公民参与的决策模式,特点：参与被视为政策民主化和科学化的重要保证主张尽可能广泛的参与；主张确保公民的知情权、建议权和自治权；提倡通过民主协商和公开对话等形成政策共识；常见形式直接参与、听政会、公听会、论辩、网络,意义：锻炼和提高公民的参政议政能力；促进公共决策的民主化、公开化；促进对公共决策的依据的反思和批判，推动直接决策者综合考虑各方面的意见和情况；增加公民尤其是当事公民对政策的理解、配合和支持，增强公共政策的合法性；,不足：时间要求比较高；不适用于紧急性决策对公民的参政议政信息、知识、能力、兴趣和习惯有一定的要求；而这些条件并不容易满足；政策讨论必须符合一定的规范、达到一定的水准，否则，效果未必好；,*公民参与的理想条件,低成本指标公民们乐于成为社区公益项目的志愿者；关键的利益相关者在地理分布上不分散；便于参与者到会；公民收入有保证，不致于因政策参与影响其生计；社区是同质性的，从而所需利益群体代表较少；团体越小越有利于迅速决策；政策议题无需代表们短期内掌握复杂的技术信息,高收益指标议题是封闭性的，因此要求公民授权委托他人打破这种封锁；公民们对于政府机关的敌意较深，行政机构必须获得社区的认可方可成功地实施政策；社区中那些特别有影响力的人愿意充当社区代表；社区运动的推进者相信这些代表；问题关系重大，利益相关者认为如果不采取行动改变它他们将处于“危险状态”。,*公民参与的不理想条件,高成本指标默认公众不愿意卷入政策制订，它被看作是政府雇员的工作；地域分散或者其它障碍（如交通拥堵），不利于经常性的碰头会议；许多竞争性的因素和社会经济团体繁多使得必需一个庞大的参与群体；问题的关键利益相关人和必须邀请参与者是那些低收入者，而他们往往会优先考虑他们的工作和家庭；参与决策所需的技术知识复杂；人们没有把当下讨论的议题看作一个问题，或者是对潜在的竞争性的替代方案不熟悉。,低收益指标公众对政府一般没有什么敌意；无需公民的政策参与，政府机构早已获得成功执行的先行权（也就是说，选举过程足以指导政策制定行为）；人口规模大，参与政策制订的相关利益者很难显著性地影响人口总体；无论他们费多少力气搜集信息，社群的决定都很可能被置之不理（社群没有参与决策的权威）社群的决定很可能就是政府机关决策的翻版。,案例：怒江电站：怒江原住民的参与（如何提高公民决策参与能力）,怒江该不该建坝？各级政府、工程部门、环保人士各有说法。争议是正常的。但人们忽略了，最该倾听的应是怒江“原住民”的意愿。而问题又来了，“知识不足”的山民根据什么来作出衡量判断？现在民间组织想出了一个办法：让他们走出去，到其它库区，比较，访问，再作出自己的主张。于是他们来到了澜沧江的漫湾。,2004年4月，曾被视为继长江三峡后中国水电又一“巨无霸”动作的怒江13级水坝工程被叫停，国务院退回了发改委上报的怒江13级水坝开发规划。“但是这样还远远不够，我们担心他们还会卷土重来。”于晓刚说，“这似乎更多的是我们环保人士与政府企业间斗争的结果，而怒江流域广大居民的意见还没有表达，或者说还没有准确地表达出来。”“云南大众流域”是通过发出种种声音反对在怒江上建设大坝的中坚民间组织之一，于晓刚是其组织者。2004年5月24日，于从怒江带着14名当地居民代表，驱车数百里赶到了同属三江并流地区的澜沧江漫湾水电站。,于晓刚经常向别人讲起一个发生在印度的故事。一名年轻的妇女不幸死了丈夫，按照当地的风俗她必须为丈夫陪葬，而她对此也非常顺从。就在她将被亲人们点火焚烧时，一名碰巧路过的英国勇士救下了她。英国勇士指责她的亲人们太残忍，而亲人们认为这是他们的传统文化，批评勇士不该破坏他们的习惯，但是勇士认为这样的文化是落后和摧残生命的文化，不应该继续存在在双方争论不下时，事件的主角年轻的妇女却始终什么也没有说。,“一是她根本没有机会说，二是她根本不知道该说些什么。”于晓刚说，“这样的故事拿来对比怒江的问题是非常恰当的，现在能够发出声音的主要是环保者和政府、企业双方，而真正的当事人，怒江当地居民的意见却一直没有能够发出来，这样显然是不妥的。”怒江工程需动迁人口七八万，下游还有几十万人也会受到影响，其中还有不少是少数民族，由于语言和信息渠道沟通不畅，许多人还不知道要修水坝，更不知道他们要重新安置。一名居民说：“政府宣传说建水坝对大家都有好处。”,于晓刚说：“我们想让他们看看澜沧江上建设水电站后当地居民的生活是什么样的，环境是什么样的，然后让他们考虑该不该支持怒江的电站建设，或者该如何与政府签订保护自己长期利益的协议。”漫湾电站的“前车之鉴”2000年，在香港慈善机构乐施会的协助下，于晓刚和其他几名专家一起，对距离怒江不远澜沧江上的漫湾电站进行了细致的调研工作。作为怒江最近的邻居，18年前动工兴建的漫湾水电站曾经喊出“漫湾发电之日，也就是百姓富裕之时”的口号。当时漫湾电站因为投资最省、见效最快而成为中国“七五”、“八五”期间的重点水电站建设项目“五朵金花”之一。,但从1993年漫湾正式发电以来，漫湾老百姓的生活并没有因为电站而好转，移民迁入新居后普遍面临生产资源不足的限制，新家与老家相比，土地、森林、牧场、渔业和水资源普遍减少，生计来源变得狭窄而又充满风险，致使移民生产条件恶化，生活水平下降。尽管电力公司也承诺发电量的35%返还当地百姓，帮助他们“以电代柴”。但是没有人出钱为这些生活在崇山峻岭的农民架线输电，为他们购买电器。,于晓刚说：“漫湾工程节省投资的一个途径是给住民的补贴达到了当时全国最少，人均还不到3000元；而后期发展扶持基金，电站也按国家规定的最低标准，每个移民每年只给400元。”漫湾水电站位于云南省西部临沧地区云县和思茅市景东县境内，是澜沧江8个梯级电站开发中的第一期工程。现在，国家财政每年可从漫湾电厂获利1亿多元，云南省财政获利5000多万元，所涉及的4县共获利5000多万元，漫湾电厂和云南省电力公司共获利1.2亿多元。,应该说，漫湾电站对国家的贡献是巨大的，但对移民的扶持就显得十分微弱了漫湾电站实际移民7260人，移民经费实际支出仅为5500万元。其前期补偿严重不足，人均不到8000元，远远不能满足实际需要，使广大移民群众的财产损失没有得到合理的补偿。现在，当地政府对漫湾移民“以电代柴”的承诺成了一句空话。根据云南省农调队组织的调查，水库淹没前移民纯收入高于云南全省坝区平均值11.2%，1996年水库完工淹没以后，现在只有全省平均值的46%左右。“从电厂的利益来说，他们是赚钱了，也为国家提供了税收。”漫湾电站旁田坝村的居民毕文志说，“但这些税收对我们库区老百姓几乎没有起到什么作用。”,漫湾的居民们对比外界热烈的关注，或者说激烈的讨论，澜沧江边上的漫湾小镇却是一片宁静。这里日复一日的白天烈日炎炎，夜晚凉风习习。在江边两岸的高山上，分布着许多贫穷的人家，很难将他们与漫湾发电厂内整齐漂亮的环境和悠闲富裕的生活相提并论。“我们田坝村原来是环境最好的村庄，生活条件非常好。”村民张学萍说，“现在回忆起以前来实在令人伤心。”,田坝村距离漫湾电站大坝800米，漫湾大坝截流，这个顺从而丰饶的村庄终被淹没，村民们不得不东一家西一家地搬至群山众壑之间。田坝村的毕文志说：“现在，只有当我们集中上访、去漫湾电站前静坐提要求的时候，他们才会意识到我们原来是一个群体。”漫湾电站修建以后，库区人均耕地比原来下降了0.58亩，不仅数量下降，质量更是下降得厉害。“原来河谷是比较好的耕地，现在山坡上所谓的耕地4亩还比不上原来1亩的产量。”田坝村的一名老人说.,不过，田坝村村民曾经得到心满意足的特殊待遇：农转非。但许多年以后他们却发现：原以为变成非农业人口可以吃商品粮是天大的好事，但现在他们既不是农民，也不是工人，更不算下岗职工。毕文志说：“如果外来人与田坝村的居民结婚，或者居民的孩子出生，无论他们住到哪座山上，都要交300元的落户费，就因为我们田坝村是非农业户口。”,云南大学亚洲国际河流研究中心主任何大明教授说，漫湾水电站规划在计划经济时期，修建在计划经济向市场经济转轨时期，运行在市场经济时期。现在，田坝村的移民们已经无法买到每斤0.13元的“平价米”，他们“什么都不是”，无工可做，无地可耕，困难悬在空中，反映、上访多次都得不到解决。后来，按照国家的改革计划，漫湾电站划归总部远在昆明的“云南华能澜沧江水电有限公司”管理，主要任务就是生产，更无法理会这些遗留问题了。,这样，田坝村的一些人只能翻山越岭背井离乡去打工，但由于文化程度低，他们打工的收入菲薄。现在，他们中有数十人只能依靠拣电厂的垃圾为生。78岁高龄的杨文翠老人边翻着垃圾边说：“我们每人拣一天可以卖一两毛钱，运气好了可以收入一两元。”还有一名26岁的母亲背着两岁的孩子在拣，说到这样做的原因她甚至痛哭起来：“没有田地，没有工作，再不拣垃圾卖钱根本没有办法生活了。”,“儿孙们更是令我担心。”杨文翠老人说，“他们无法上学，家里没地种，外面没工作，经常会惹事生非。”电站就在身边，但移民用电没有什么优惠从漫湾水电站到漫湾镇供电所，再到村，然后转回农户家里，电价已经从每度0.17元涨到近2元。何大明说，漫湾水电站1993年一期工程完工蓄水，泥沙很快淤集，仅3年后，水库有效库容淤损率已达到第15年的水平，水质严重恶化。,与此同时，受漫湾水电站影响人口不断增多和外迁，超出了工程建设者的预料。由于移民普遍搬到了山上，开垦坡地，砍伐树木，导致环境退化，水土流失加剧，滑坡与泥石流等灾害频发。在1993年蓄水后的很短时间内，就发生了100多处崩塌滑坡，1995年3月一个短期的水库调节，水位线下降数十米，竟然造成多处山体整体滑坡，很多移民的房子被损坏，涉及移民上千人。财政拮据的当地政府找电厂交涉，电厂认为这是后期滑坡，自己没有责任。,而在漫湾电站的周边地区，类似田坝村的例子还有很多，有些情况甚至比田坝村还恶劣。太平掌村的李国军说：“以前在河边的土地灌溉很方便，而现在山上的土地没有水种不了粮食，要抽水上山就必须买设备、付电费，可是我们哪里有钱呢？”当地居民入股？在与田坝村民们交谈后，来自怒江的茶发生说：“没有料到他们的生活会变成这样，当地政府怎么就这样不管他们了呢？”毕文志说：“现在不是我们怕政府，而是政府怕我们，因为他们一直不能很好地解决我们的问题和困难，所以很少有领导愿意来我们村里开展工作。”,怒江居民郑绍珍说：“政府一直说修大坝可以让我们富裕起来。看了漫湾的情况，我们真的不知道以后会是什么样。”漫湾之行的所见所闻实在令怒江的居民代表们有些吃惊。在与漫湾居民两天的交谈和讨论后，怒江小山坝村的何玉科说：“回去后我们的确需要好好想想，傻瓜才会重走漫湾人的老路，但是我们也不能与政府对抗。如果政府一定要建电站，就必须维护好我们怒江百姓的利益，不能企业、政府富裕了，而我们老百姓更穷了。”,这样的参观本来应该是当地政府出面组织，既然他们一直在强调修大坝千好万好，而且漫湾电站是最好的。”于晓刚说，“但是当地政府从来就没有做，其实他们是不敢做，否则谁会支持他们的大坝建设方式？”田坝村的一名居民告诫怒江的客人说：“有什么问题和要求一定要提前想清楚、说明白，否则大坝一旦建成，当地政府和电站就会像冷水烫鸡一毛不拔了，到时候再去斗争就晚了。”,云南大学生态与动植物研究所所长党承林教授说：“怒江中下游水电开发的确不是解决当地群众贫困和经济发展的唯一途径，但是，怒江州可供开发利用的自然资源十分有限，怒江地区生存条件的恶劣超出了一般人的想象。水电开发，至少是迄今为止一条可实现的对怒江社会经济发展具有重要作用的途径。”,2002年，怒江州全年的财政收入只有1.05亿，比15年前只增加了3000多万，财政自给率仅为14.7%。在2004年3月，怒江州长欧志明表示，实际上规划中怒江要开发的1500米以下部分都已被开发得差不多了。由于地理条件限制，旅游业已被证明无法承载怒江经济，而怒江流域98%以上都是高山峡谷，自然条件十分恶劣，当地以前是“木头”财政，大量树木被砍伐，若不进行水电开发，地方经济将难以为继。,“建水电站的最大受益者当然是电力公司，地方政府也能够脱贫。至于这些钱最后能否用到老百姓身上就不得而知了。”一名环保人士认为，“企业的效益真是代表国家的利益吗？谁又代表最广大人民群众的利益？决策者应该代表公共利益，而不能只代表公司的利益。”,在加拿大和美国等一些国家和地区，考虑到生态资源一直是当地居民在使用，所以采用居民以生态资源入股的办法，大约占30%左右。“只要电站还在发电，还在创造经济效益，失去土地的当地居民就不会为生存担忧，他们一直与电站、与电力企业贫富与共。”于晓刚说，“但是中国的居民却没有这样的机会和待遇。”,政策利害关系人结构图,政策制定者,公共政策,政策牺牲者,政策受益者,政策利害关系人的四种类型,对于政策制定机构的威胁程度利害关系人间的潜合作关系,公共政策的制定,公共政策的规划程序案例：古巴导弹危机,政策目标的确定,政策方案的设计,政策方案的预测,公共政策的制定,公共政策的规划局限性与误区目标理想的未来规划的未来自然发展的未来时间规划缺口,公共政策的制定,公共政策的决策决策体制原始民主制神权制君权制议会制（总统-议会制、内阁-议会制、委员会-议会制）人民代表大会制法西斯独裁制军人独裁制集权与分权的关系,公共政策的制定,公共政策的决策决策方式单方案选择一致同意规则特征：平等享有决策权；导向帕累托最优缺点：决策成本高；鼓励策略性行为；往往导致威胁和敲诈多数票规则（简单多数票、比例多数票）特征：合格制；具有少数服从多数的强制性缺点：投票冷漠与交易；投票悖论多方案选择全额投票限额投票,决策条件,信息心理因素性格、气质思想价值观制度因素社会、经济因素,决策过程中的几个心理效应现象,主观与客观唯物主义与唯心主义心理因素的重要性决策中的心理因素,决策过程中的几个心理效应现象,光环效应晕轮效应印象形成过程中的感觉夸大现象，一种盲目的心理倾向以部分替代全部，以偏概全、优点掩盖缺点,决策过程中的几个心理效应现象,2首因效应先头效应首次印象的重要影响第一感,决策过程中的几个心理效应现象,近因效应新因效应看重最新近的信息,决策过程中的几个心理效应现象,4从众效应自觉不自觉地以多数人的意见为准则，做出判断，形成印象从众心理来自于团体的压力,决策过程中的几个心理效应现象,5定型效应基于成见对人做出判断的心理过程6反衬效应相互比较过程中形成的心理反应,决策过程中的几个心理效应现象,7乐队效应基于成见对人做出判断的心理过程8黄灯效应拖延现象,决策过程中的几个心理效应现象,9新闻效应对极为熟悉、形象生动、特点鲜明的信息产生积极的心理反应10颂歌效应,决策过程中的几个心理效应现象,11当局者迷效应12旁观者迷效应,决策过程中的几个心理效应现象,13目的颤抖过度用力，意念过于集中，产生消极后果14阿伦森效应第一组：始终褒奖第二组：先奖后贬第三组：始终否定第四组：先贬后奖,决策过程中的几个心理效应现象,压力效应-鲶鱼效应,决策心理压力,1趋避冲突双趋冲突双避冲突,合法性、合法化、政策合法化,合法性：legitimacy政治秩序被认可的价值以及事实上的承认合法化：legitimation显示、证明或宣称合法的、适当的和正当的，以获得承认或授权,合法性、合法化、政策合法化,政策合法化：几种不同定义就是赢得多数合法人员对政策方案的支持；使政策具有约束性或合法性的过程；通过法定程序，提交有关机关讨论通过，并以公报、决定、决议等形式向全社会发布，使政策决定取得公认的合法地位和全国人民的认可，接受和遵守执行的效力使各种拟议中的政策方案获得合法地位，具有社会权威性和约束性的过程，包括政策法律化，政策法规化和政策社会化,政策合法化的功能,1政策合法化是政策制定过程中的重要阶段，也是政策执行的前提2是决策民主化，科学化和法制化的具体体现3法制化建设过程中的意义,政策合法化的机关,国家立法机关国家权力机关（中国：人大）其他国家机关中央国家机关地方国家机关,立法机关的政策合法化,1立法听证的意义和范围主要的制约手段听证的原则：公开原则和秘密听证主持听证与法定人数听证时间与证人作证5询问与问答,行政机关的政策合法化,1现代国家的行政机关，根据立法机关的委托授权，制定大量的政策，通过一系列的行政程序制度，保证行政机关的政策制定和政策执行的合法化方式：