督学责任区制度的基本认识问题.doc

督学责任区制度的基本认识问题 导读：龙源期刊网 督学责任区制度的基本认识问题作者：雷桂平 来源：北京教育普教版2014 年第 10 期我国督学责任区的实践始于上世纪 90 年代，真正上升到国家层面加以推局宝鸡市人民政府教育督导室关于建立学校责任督学挂牌督导制度的通知龙源期刊网 督学责任区制度的基本认识问题作者：雷桂平 来源：北京教育普教版2014 年第 10 期我国督学责任区的实践始于上世纪 90 年代，真正上升到国家层面加以推广应该是近几年 的事。从整体发展状况来看，各地督学责任区实施的内容、方式与路径并不相同，工作进展不 一，真实的效果还有待观察。究其原因，很大程度上是因为对于督学责任区本身的认识还存在 问题，尤其是对一些基本的内容缺乏深入的理性思考，导致认识上的一些偏差和实践中的某些 困惑，阻碍了督学责任区制度在我国的全面推行和深入发展。那么，从基本的认识问题入手， 厘清督学责任区的内涵实质确有必要。督学责任区的基本概念什么是督学责任区？在回答这个问题之前，首先要明确这里的“督学”，意指对学校实施督 导，与针对各级政府教育工作而开展的“督政”相区别；其次，要明确督学责任区针对学校开展 的督导应当属于经常性督导，有别于督导部门组织的对学校实施定期的专项督导或者综合督 导；其三，要明确“责任区”既是专门划定的某个工作区域，又是一项工作的组织形态。因此， 基于以上认识，可以把督学责任区理解为针对学校开展经常性督导工作而产生的一种组织形 态。这种组织形态反映在实际操作层面上，普遍的做法是：某一级政府教育督导部门将所辖区 域内的中小学校、幼儿园划分为若干专属区，并向每个专属区委派若干名督学，负责对区内学 校（幼儿园）实施经常性督导，促进每一所学校（幼儿园）不断改进与提升。那么，由指定的 督学对学校实施经常性督导的专属区就称为督学责任区；由指定督学对专属区域的学校（幼儿 园）实施经常性督导的组织形态所构成的基本规范就形成了督学责任区制度。事实上，以督学责任区的组织形态实施学校督导，在我国历史上早已有过探索。1909 年，清朝政府颁布视学官章程，明确视学官的巡视区域和责权，其中将全国划分为 12 个 视学区，规定每年视学 3-4 个区，每三年完成对全国一轮的视学。这应当是我国最早的具有现 代教育督导意义的督学责任区制度的雏形，它比英国女皇督学团（1871 年将全英划分 8 个大 区若干个分区）的督学模式晚 38 年。辛亥革命之后的 1913 年临时革命政府沿袭清末旧制，颁 布视学规程，又将全国分为 8 个视学区，每个区安排 2 名官员，采取定期与不定期相结合 的方式视察所辖区域的普通教育和社会教育，这已经相当接近目前所推行的督学责任区模式。 此后，1917 年在各省实施分区视学，并于 1918 年建立县级视学。可见，由指定督学实施分区 督导的做法早已有之，它在我国现代学校教育启蒙时期就已开始发轫。今天的督学责任区建设 是继承历史，进一步借鉴西方的再一次出发。督学责任区的主要特性作为学校督导的一种组织形态，督学责任区首先具有教育督导的一般特性，体现对学校的 监管。从管理学上来讲，这种监管本质上就是一种“控制”，就是“为了确保组织的目标以及为龙源期刊网 此而拟定的计划能够得以实现，根据事先确定的标准或因发展的需要而重新拟定的标准，对下 级的工作进行衡量、测量和评价，并在出现偏差时进行纠正，以防止偏差继续发展或今后再度 发生”。追本溯源，从政府教育督导诞生的那一天起，督导就是“监控”的代名词。早在 1839 年 英国政府首次任命两名国家督学，最初的目的就是要“监控”中央政府教育拨款的分配与使用情 况。督学责任区实施对学校的督导，其本质无疑是实施对学校的“控制”，包括对学校办学思 想、办学内容、办学行为、办学质量，以及办学条件等方面的控制。同时，督学责任区是实施学校督导的一种特殊组织形态，用这种形态把督导工作的责任、 权力和义务都固化下来，覆盖到某些特定对象形成的区域，表明这一特定区域内的督导具有 “专属”的特性。这可以视为督学责任区超出教育督导一般特性之外的鲜明特点。事实上，政府 教育督导部门以权力委托的方式，在某个特定区域划定学校督导“专属权”，这种专属权强调了 权力主体的唯一性，或者说强调督导与被督导之间的对应关系具有唯一性，其实施学校督导的 权力是不可推卸的，而且是排它的。督学责任区的主要功能就督导而言，其功能通常表述为监督、检查、评估、指导四个方面的功能。其实，检查和 评估只能理解为督导的两种手段，或者说督导是基于检查或评估之后的一种监督与指导。在实 际工作中，人们习惯把督导与评估并用，也有把评估与监测相并用，这其实是混淆了督导、评 估、监测的性质与功能，造成三者之间的逻辑关系模糊。一种更准确、更清晰的逻辑表述应当 是：监测是实施评估的技术手段之一，监测一定出现在评估之前，并为评估提供基础；而评估 是实施督导的前提，一定是先有评估后有督导，督导是基于评估（判断）结果的一种反馈。因 此，严格地界定督导的功能就只有两项：一是监督，二是指导。由于督学责任区所实施的就是 督导活动，其一般功能就表现为监督与指导两个方面。更深一层思考，督导活动中的“监督”是 刚性的，它对于被督导对象存在的问题可以提出一些强制性的整改要求；督导活动中的“指导” 是非刚性的，往往表现为一些建设性的、引导性的意见与建议，不具有强制性。但是，督学责任区还具有某种特殊的功能，这是“责任区”的组织形态所赋予的。因为划分 责任区，实质上是通过化整为零的方式，把一个大的整体分而治之；这种从“大系统”到“小系 统”的形态转换，系统自身功能就得到了新的释放。具体来讲，由于学校督导的对象减少、责 任包干到人，致使这种督导活动可以时刻关注到每一所学校、关注到学校办学的全过程、关注 到学校发展的各个方面，对学校实现全覆盖、全方位、全过程的督导，构成对学校的实时动态 监管。当然，这里讲的“实时动态”并不是一种严格意义上的连续无间断的状态，只是相对而言 更注重学校变化的过程与趋