公共政策公共政策执行.ppt

政府战略管理,1,公共政策,公共政策分析,公共管理学院杨斌,公共政策分析,2,第四章公共政策执行,1、公共政策执行的基本理论2、公共政策执行的影响因素分析3、公共政策执行的过程、手段4、我国公共政策执行的分析,公共政策分析,3,第一节公共政策执行的基本理论,一、公共政策执行的概念二、公共政策执行的作用三、公共政策执行的理论模式,公共政策分析,4,一、公共政策执行的概念,1、概念公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。2、特点是一种上下结合的互动过程是一个开放链执行者对执行对象有决定性权威和影响，同时又有相互之间的协调、共识、与妥协,公共政策分析,5,二、公共政策执行的作用,1、直接决定公共政策实现的程度。2、是检验政策的依据3、是修正、补充和改进政策的重要途径4、是形成新的政策的基础,公共政策分析,6,三、公共政策执行的理论模式,1、过程理论模式美国学者史密斯(TDSmith)在政策执行过程一书中提出的政策执行中所涉及到的重大因素有四个方面：（1）理想化的政策（2）目标群体（3）执行机构（4）政策环境,公共政策分析,7,T史密斯政策过程模式,中心思想：认为政策的制定是一个互动的过程,公共政策分析,8,公共政策执行的理论模式,2、调适理论模式是由麦克拉夫林(MMclaughlin)提出来的。麦克拉夫林在其代表作相互调适的政策实施一书中对这一理论模式作了详细的论述。其主要观点为：政策执行者和政策接受者之间的相互协调,公共政策分析,9,麦克拉福林的调适理论模式,（1）相互作出让步和妥协（2）政策执行者的目标与手段应富有弹性（3）与政策接受者形成一个双向交流过程（4）政策接受者的利益、价值和观点的反作用,公共政策分析,10,公共政策执行的理论模式,3、博弈理论模式美国公共政策学者尤金巴得克(EBardach)用“博弈”概念来分析政策执行过程。他把政策执行过程视为一种赛局，其间包括下列因素：,公共政策分析,11,公共政策执行的理论模式,政策执行人员，即竞赛者。利害关系。策略与技术。竞赛的资源。竞赛规范(取胜的条件)。公平竞赛的规则(即不作弊)。竞赛者之间信息沟通的状况。所得结果的不稳定程度。,公共政策分析,12,囚徒的困境,嫌疑犯2不承认承认不承认嫌疑犯1承认,公共政策分析,13,公共政策执行的理论模式,巴得克认为，政策执行的有效性与否，取决于各方参加者的“战略”选择,公共政策分析,14,战略对抗,古巴导弹危机美苏太空竞赛中国台海局势可信承诺-反分裂法台独=武力统一,公共政策分析,15,公共政策分析,16,公共政策分析,17,公共政策分析,18,公共政策分析,19,公共政策分析,20,公共政策执行的理论模式,4、综合理论模式萨巴蒂尔(PSabatier)和马泽曼尼安(DMazmanni。)提出的模型。他们认为影响政策执行的各阶段因素有三大类：,公共政策分析,21,公共政策执行的理论模式,（1）政策问题的可办性（2）政策本身的规制能力（3）政策本身以外的变项环境、媒介、大众、员工,公共政策分析,22,公共政策分析,23,公共政策执行的理论模式,5、政策执行的系统模式范米特与范霍恩在政策执行过程：一个概念性的架构提出的。中心思想是：在政策决定与政策效果的转变之间存在许多的影响因素，有政策系统本身的影响，也有政策环境的影响。,公共政策分析,24,政策执行的系统模式,公共政策分析,25,政策执行的系统模式的影响因素,（1）政策目标与标准（2）政策资源（3）组织间的沟通与强制行为规范、激励、惩罚（4）执行机构的特性（5）政治经济和社会环境（6）执行者偏好,公共政策分析,26,公共政策执行的理论模式,6、州际政策执行沟通模式麦尔科姆L高金在政策执行理论与实务：迈向第三代政策执行模型中提出的。分析的重点：政府间关系对政策执行的影响。,公共政策分析,27,政府间政策实施概念模型,联邦一级的激励和限制,州和地方的激励与限制,州的实施,州的决策结果,州的能力,马尔科姆戈金（MalcolmGoggin)的政府间政策实施概念模型,公共政策分析,28,第二节公共政策执行影响因素分析,一、影响公共政策执行的因素二、影响政策成功执行的障碍分析三、公共政策执行中相关因素的协调,公共政策分析,29,1环境因素国际政治、经济、军事、科学技术等环境和条件的变化会影响到国内政策的相应调整甚至改变，因此，也就会影响原决策的执行活动。2政策本身的因素有效的理论基础符合大多数民众的公共利益政策议程反映了社会民意政策目标、设计是否科学、合理,一、影响公共政策执行的因素,公共政策分析,30,影响公共政策执行的因素,3执行人员因素行政执行人员的素质执行队伍的结构。4执行对象因素执行对象的界定利益的影响或实现程度,公共政策分析,31,影响公共政策执行的因素,5、资源因素人力、物力、财力、技术等资源保障有形资源资金、设备、劳动力无形资源上级和社会的支持、内部的向心力、凝聚力等,公共政策分析,32,1、政策规范不完善、标准不统一2、行政执行人员对决策和指令缺乏认同感和执行的动力3、政策执行的资源不充分4执行对象的抵制和不与合作,二、影响政策成功执行的障碍分析,公共政策分析,33,1、公共政策执行的目标：目标的明确性政策对象的界定政策对象的接受度,三、公共政策执行中相关因素协调,公共政策分析,34,目标的明确性,在第二次世界大战中，美国为盟军生产的军火都要运往欧洲。由于运输任务很重，政府动员了许多商船。开始时由于德国飞机攻击频繁，商船损失极为惨重，美国海军部因此决定在商船上安装高射炮和高射机枪。但过了一段时间后发现，这些高射武器的战绩实在糟糕，几乎没有击落或击伤一架敌人的飞机。所以许多人对此举提出疑问：是否有必要继续在其他商船上安装高射武器?这样做是否多此一举?,公共政策分析,35,目标的明确性,盟军海军的运筹小组经讨论研究后认为，把在商船上安装高射武器的策略目标定为击伤或击落敌机是有欠妥当的，真正的目标应该是减少被击沉击伤的运输商船数。虽然高射炮没有击毁一架敌机，但通过统计数据的分析，发现它在保护商船、防止敌机轰炸方面起到了显著作用。安装高射炮并不是徒劳之举，关键是看要达到什么样的目的,公共政策分析,36,政策对象的界定,政策对象的界定思路：区分政策的目标对象与政策的具体实施对象实施的策略：直接实施间接实施,公共政策分析,37,政策对象的界定,如我国扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而，由于主要的承贷主体是贫困农户，致使资金投放分散，每户资金不多，不能发挥扶贫资金的规模效益，而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户的经济收入，扶贫不仅要资金到户，更重要的是效益到户，进行的是开发式扶贫，而不是救济式扶贫。因此，可重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体，通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来，这样既可发挥贷款的规模效益，又使还贷有了保证。,公共政策分析,38,政策对象的接受度,1）、接受度：接受：服从、认同、内化不接受2）、原因：政策执行主体执行不力偏离政策本意政策本身存在缺陷,公共政策分析,39,政策执行主体执行不力,村民自治过程中的选举政策。由于乡镇党委和政府具有双重身份，一方面他们是村民自治政策的调整对象，另一方面他们又是该政策的主要执行者，有能力对村民选举施加影响，因此他们对村民自治政策的理解和接受程度直接影响村民选举实际达到的效果。一些乡镇干部头脑中存在这样一种观念：村民选举不利于确保党在农村的核心与领导地位。这的确有一定的事实根据。据报道，有些农村的村民要民主选举，要自治，但不要党支部，村党支部与村委会这两个中心之间的关系不和谐、不协调，,公共政策分析,40,政策执行主体执行不力,而且有些村民在村务决策与执行过程中希望不同党支部商议，避开党支部这一面。所以一些乡镇党委、政府受“人治”意识的影响，随意对村委会选举工作及村民民主权利进行干涉，操纵村委会选举过程，将自己的意志强加于村民，使村民的选举权流于形式；或违反法定程序，撤换任期未满的村委会成员，侵犯选民的罢免权；更有甚者，有些乡镇不经民主选举，强行任命村委会成员。可见，由于政策执行主体的不合理行为，客观上导致了村民对选举的冷漠。,公共政策分析,41,公共政策分析,42,公共政策分析,43,公共政策分析,44,公共政策分析,45,政策本身存在缺陷,如邮电资费政策。资费政策的制定者即是垄断经营者，经营成本的高低由其自行决定。成本变动成为经营者提高收费的理由和手段，同时也成为政策制定者推行邮电资费政策的主要动力。邮电资费政策的主要内容也就必然是围绕价格调整作文章，多以涨价或变相涨价政策为核心。可见，这一由既得利益者制定的政策，其本身存在的缺陷是明显的，在执行过程中又是无法修正的。因此，政策对象不接受该政策，产生抵触、对立的行为也就显而易见了。,公共政策分析,46,公共政策执行的因素与障碍分析,2、公共政策执行的队伍：1）、执行队伍的基本要求政治素质、品德素质、知识素质、能力素质、心理素质、身体素质2）、执行队伍的互补木桶理论知识互补、能力互补、年龄互补、性别互补、个性互补,公共政策分析,47,公共政策执行的因素与障碍分析,3、政策执行的机构设置（1）、政府管控机构的设置临时机构与日常机构专业机构与共管机构（2）、机构的权责设计（3）、机构之间的协调,公共政策分析,48,食品监管的九龙治水,初级农产品-农业部食品质量检测-质检部门药检部门市场管理-工商部门农业部、国家食品安全委员会办公室、工业和信息化部、公安部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局和食品、药品监管局,公共政策分析,49,执行的成本效益分析,4、执行的成本效益分析几个成本概念：有形成本与无形成本财务成本与经济成本制定成本与执行成本,公共政策分析,50,成本效益分析,某市由于治安状况不佳，偷盗行为不止，居民在住房外普遍加装防盗网。但由于安装的防盗网各式各样，影响市容美观，于是，市政府决策层就此颁布了一项政策，命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗网的成本，还要损失拆除防盗网和安装新防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个,公共政策分析,51,执行的成本效益分析,官员在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可但是，在政策执行过程中全市居民所消耗的成本却非常巨大。仅以50万户计算，如果每户损失600元，总共就要损失3个亿。而且，在政策执行过程中，市民与政府的对立，无疑会造成市民福利的更大损失。出现这种政策制定成本低而政策执行成本高的情况，在很大程度上是因为政策制定者并不需要承担政策执行的成本，所以决策较为轻率。当政策执行的成本主要由政策对象承担时，当公民的合法权益受到某种政策的侵害时，不接受、不配合、不遵从等消极抵制行为就成为必然。,公共政策分析,52,公共政策执行的因素与障碍分析,5、政策执行的沟通语言障碍知识经验的差距曲解造成的障碍沟通技巧障碍心理因素障碍个性冲突、情绪影响、否定逆言,公共政策分析,53,第三节公共政策的执行过程、手段,一、政策执行过程（一）、政策执行的准备阶段1、制定执行计划活动（1）、计划的基本内容（六“w”)What：行动的目标是什么Why：为什么要采取这些行动Who：何人负责实施这些行动?受何领导?可指挥何人,公共政策分析,54,公共政策的执行过程,Where：在何处或由何部门实施这些行动How：如何实施这些行动When:在何时执行这些行动（2）、基本原则：民主集中原则重点原则量力而行原则弹性原则统筹原则,公共政策分析,55,公共政策的执行过程,2、宣传与动员活动(1)、使政策、法令合法化(2)、要做好政策宣传工作(3)、采取多种多样的思想动员方式,公共政策分析,56,公共政策的执行过程,3、组织与人员准备（1）、确定执行机构原行政机关(机构)在未改变组织结构的情况下来执行政策。成立新的机构来执行政策，这些新的机构可以是正式机构也可以是临时性的。将原有的机关(机构)升格，职能扩大，使其担任政策执行的任务。原有的机构内部结构改变，以适应政策执行。,公共政策分析,57,公共政策的执行过程,（2）、配备执行主管人员和一般工作人员（3）建立健全合理的工作制度，尤其是岗位责任制,公共政策分析,58,公共政策的执行过程,4、物质准备经费准备，要编制预算，落实活动经费设备准备，包括办公用品、文书档案、器具等,公共政策分析,59,公共政策的执行过程,（二）、行政执行的实施阶段1指挥活动敢于指挥、有效指挥、科学指挥行政指挥的主要方式。口头指挥书面指挥会议指挥现场指挥,公共政策分析,60,公共政策的执行过程,2沟通与协调活动沟通是指行政组织之间、行政人员之间的意见交换和信息交流，通过沟通达到思想和行动上的协调一致。,公共政策分析,61,公共政策的执行过程,3监督活动行政执行监督指监督主体按照一定的标准和规范，运用适当的监督手段，对监督客体所进行的检查、控制和矫正监督有下列程序：建立评价标准。发现执行中的问题和偏差判明问题的性质及执行者应负的责任采取有效而适当的纠正措施,公共政策分析,62,公共政策的执行过程,4控制活动执行中的控制就是通过信息的反馈及时发现执行中的问题并随时纠正偏离目标的行为的活动。控制类型主要有三种：预先控制现场控制反馈控制,公共政策分析,63,公共政策的执行过程,控制活动要求：明确决策目标建立、健全组织，明确责任建立科学的考核标准建立信息交流和意见沟通机制,公共政策分析,64,公共政策的执行过程,（三）、政策执行的总结与评估阶段1总结工作的作用：首先，总结是对执行工作做出评价。其次，总结有助于行政领导提高思维水平和工作水平再次，总结能检讨和揭露缺点和失误,公共政策分析,65,公共政策的执行过程,2总结工作的内容对执行情况的检查对执行情况的评定对执行者实施奖惩,公共政策分析,66,公共政策的执行过程,二、公共政策执行的手段1、法律手段：（1）、概念：在公共决策执行中，执行主体通过落实国家的各项法律、国家与地方的各种法规、规章，以实现公共决策目标，完成任务的方法。（2）、特点：规范性、强制性、稳定性,公共政策分析,67,公共政策的执行过程,规范性是指法律手段对一般人普遍适用，对其效力范围内的所有组织和个人都具有同等的约束力。强制性是指国家法律制度以国家强制力为后盾，对公共决策执行机构与人员具有强制约束作用稳定性是指国家法律制度一经颁布实施，未经严格的法定程序不能随意修改、废止。,公共政策分析,68,公共政策的执行过程,（3）、法律手段的效应：稳定性、利益调节的权威性、法律变动的程序性（4）、法律手段的局限：调节的范围、时机选择、制定成本,公共政策分析,69,公共政策的执行过程,2、经济手段；（1）、概念：经济手段是指根据客观经济规律以及客观利益的要求，在公共决策执行中调节各种利益关系，以及节约执行的成本提高执行的经济和社会效益。（2）、特点：间接性：指运用经济手段对公共政策执行中各个利益相关者进行利益的调节，以保证公共政策实现的方法。,公共政策分析,70,公共政策的执行过程,有偿性：贯彻物质利益原则，实施等价交换关联性：各方利益的关联和现实利益与长远利益的关联,公共政策分析,71,公共政策的执行过程,（3）、经济手段效应：以利益为核心，调动相关人员的主动接受和执行公共政策，实现政策目标。涉及利益的相关调节以有偿交换、互相计价为核心（4）、局限性：范围的约束、经济资源的限制、利益协调的复杂性,公共政策分析,72,公共政策的执行过程,3、行政手段：（1）、概念：行政手段是指公共决策执行依据本身拥有的执行权力和公共组织的权威，采用命令、指示、规章等方式，并依照公共组织的层级系统来完成决策目标的方式,公共政策分析,73,公共政策的执行过程,（2）、特征：权威性：行政机关的层级领导强制性：行政组织体系的集中统一原则时效性：具有特定时间下的有效性具体性：对特定的组织系统和特定的对象,公共政策分析,74,公共政策的执行过程,4、宣传与诱导手段：（1）、概念：宣传与诱导手段是指通过对政策的宣传以及行为的诱导来完成政策执行目标的方式。（2）、特点：灵活性、人性化、以及平等化,公共政策分析,75,公共政策的执行过程,（3）、效应：对政策执行相关人员的思想的影响（4）、局限：无强制性作用,公共政策分析,76,第四节我国公共政策执行的经验与问题,一、我国公共政策执行的经验二、我国公共政策执行的问题应对措施,公共政策分析,77,我国公共政策执行的经验,1、注重政策宣传2、重视政策实验3、强制执行与说服教育结合4、抓中心工作，以点带面,公共政策分析,78,案例-注重政策宣传,毛泽东主席指出：“善于把党的政策变为群众的行动，善于使我们的每一个运动，每次斗争，不但领导干部懂得，而且广大群众都能懂得，都能掌握，这是一项马克思列宁主义的领导艺术。”,公共政策分析,79,案例-注重政策宣传,西安事变”发生后，我党正确地制定了“逼蒋抗日”的方针政策，坚决主张用和平方式解决“西安事变”，并大力宣传这一政策，让它深入人心，所以，不但张学良、杨虎成接受了，蒋介石也大体接受了。内战停止了，和平取得了，全国局势开始向国共合作、一致抗日转变，“西安事变”的和平解决为抗战的胜利打下了基础。,公共政策分析,80,案例-注重政策宣传,北京市关于禁放烟花爆竹的规定之所以得以顺利贯彻执行，在很大程度上得益于注重政策宣传。在这一规定正式生效之前，北京市动用了所有的宣传工具进行广泛的宣传。在大街小巷张贴标语，向机关、企事业单位和百姓家庭分发了数百万份规定、宣传提纲、致市民的一封信，制作京城与烟花爆竹告别的电视宣传教育片，以历年发生的血淋淋的事实来震撼人们的心灵。通过电视、电台、报刊等各种新闻传媒大力宣传禁放烟花爆竹。,公共政策分析,81,案例-注重政策宣传,还组织了禁放宣传日活动，共设宣传点686个。北京市有关部门的领导还在电视台“为您咨询”节目中当场解答群众提出的问题。正是大规模有效的宣传工作，使得禁放政策深入人心，广大群众放弃了几千年来形成的燃放烟花爆竹辞旧迎新的习俗。,公共政策分析,82,重视政策实验,我国改革开放20多年的历程，也就是一个不断进行政策实验的历程，我国的改革开放和现代化建设是前无古人，后无来者的，既复杂又没有现成的经验，因此，更需要政策实验邓小平同志明确指出：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。”,公共政策分析,83,重视政策实验,例如，农村生产责任制的试验给中国农村的发展注入了一股强大动力。从安徽省凤阳县和四川省广汉县试验成功到转入城市改革的1984年，农村569万个生产队实行了各种形式的生产责任制，落实联产承包的农产达183979万户，占总农产的966。新的农业生产刺激和收入的多样化既受到鼓励又容易适应新的改革试验，乡政府逐步变成城乡经济关系的传送带。,公共政策分析,84,重视政策实验,仅1978年至1981年三年间，中国农村的农业生产率提高了18，农民的年人均收人增长了66。农村改革试验的成功，不仅解决了12亿中国人的吃饭问题，而且为城市改革提供了不少可以借鉴的经验,公共政策分析,85,重视政策实验,1978年，四川省有6个企业开始进行有限的“企业决策自主权”的试点；1979年，大约有4000家企业进人管理自主权试验阶段。接着，首都钢铁联合公司率先进行了“上缴利润递增包干”试点；东北工业重镇沈阳市推出了资产经营责任制试点；乡镇企业以“东莞模式”、“温州模式”、“苏南模式”悄然崛起。沙市、常州、重庆、潍坊先后成为综合改革的试点城市，在生产、流通、分配、金融、科技、劳动组合、劳动工资以及政府职能等方面进行改革尝试。,公共政策分析,86,重视政策实验,对外开放从特区开始。十一届三中全会以后，经邓小平首倡，党中央和国务院决定兴办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。1981年建立深圳特区以来的实践证明，深圳等经济特区在我国发展对外贸易，引进外资和技术，扩大对外经济交流中，发挥了重要的窗口和基地作用，在改革开放中也发挥了排头兵的作用。,公共政策分析,87,重视政策实验,当邓小平倡导试办经济特区初战告捷之后，1984年3月26日至4月6日，中共中央书记处联合召开沿海部分城市座谈会，会议决定由北到南进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、湛江、北海等14个港口城市，从而形成了我国对外开放的沿海黄金地带。随后，1985年1月开放长江三角洲、珠江三角洲和闽南金三角地区。,公共政策分析,88,重视政策实验,1988年春，进一步扩大沿海经济开放区范围，开放市、县增加到288个，面积达32万平方公里，人口有16亿；同时决定海南建省办特区。接着，又规划了350平力公里浦东新区的开发、开放，力图将上海建设成太平洋西岸最大的经济贸易中心，以龙头之势促进长江流域的经济腾飞；并积极参与东亚经济圈，贯通连云港至鹿特丹世界第二条欧亚大陆桥，大力拓展对东欧乃至整个欧洲大陆的经贸活动。至此，由沿海开放进一步推进到沿江和沿边开放。于是，中国形成了多方位、多层面的对外开放格局。,公共政策分析,89,强制执行与说服教育结合,中国共产党人历来重视采用强制性执行和说服教仃相结合的方法在民主革命时期，为了处理好人民军队同群众的关系，保证党的方针、政策得以顺利实施，毛泽东等老辈无产阶级革命家一方面注重政策宣传，搞好群众和军队的思想教育，统一大家的思想；另一方面又明确规定了体现人民军队性质和宗旨的“二大纪律八项注意”，用它来规范人民军队的行为，使人民军队的所作所为深得群众的理解和支持,公共政策分析,90,强制执行与说服教育结合,只有说服教育和严“明纪律双管齐下，才使党的民主主义时期的各项政策得以顺利实施，夺取全国革命战争的胜利。毛泽东同志说过：“共产党队伍的发展，思想的统一性，纪律的严格性。共产党对于全国人民的政治领导，就是由执行上述这些条件去实现的。这些条件是保证自己的政治领导的基础也就是使革命获得彻底的胜利而不被同盟者的动摇性所破坏的基础。”,公共政策分析,91,抓中心工作，以点带面,早在井冈山